湖南武陵山片區產業扶持政策的演進及其實效分析

〇歐志文

(邵陽學院政法系，湖南　邵陽　422000)

湖南武陵山片區產業扶持政策的演進及其實效分析

〇歐志文

(邵陽學院政法系，湖南邵陽422000)

摘要：湖南實施湘西開發政策以來，取得明顯成效。文章針對湖南武陵山片區實施的產業扶持政策進行實效分析，就武陵山片區的產業扶持政策的演進、扶持的重點產業、扶持產業政策的成效進行了探討，為構建扶持武陵山片區產業持續發展的長效機制提供政策參考。

關鍵詞：湖南武陵山片區； 產業發展； 扶持政策

An Empirical Research on the Evolutions and the Effectiveness

of Industrial Supportive Policies in Hunan Wulingshan Region

OU Zhi-wen

(Politics and Law Department, Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：The policy of developing Western Hunan has achieved apparent effect. Based on the empirical analysis of industrial supportive policies carried out in Hunan Wulingshan Region, this paper discusses the evolutions of the industrial supportive policies, the supported key industries and the effectiveness of supported industries, which will provide policy reference for constructing the long-term mechanism of industrial sustainable development in Wulingshan Region.

Key words：Hunan Wulingshan Region; industry development; supportive policy

早在2004年湖南省委、省政府做出決定，必須始終把湘西地區開發擺在突出位置，舉全省之力，加快湘西地區開發。而后在2006年、2008年、2010年、2012年四次就湘西地區或湘西自治州進一步發展發文作出重要指導性意見。2012年12月湖南省政府頒布了《湖南省武陵山片區區域發展與扶貧攻堅實施規劃(2011—2020年)》，現湖南武陵山片區與湘西地區大都重疊，因此我們研究湖南武陵山片區的產業扶持政策就應該追溯到湖南省對湘西地區產業扶持政策的實施情況。本文就我省實施湘西開發以來，針對湖南武陵山片區實施的產業扶持政策進行實證分析，為我省構建扶持湖南武陵山片區產業持續發展的長效機制提供政策建議。

一、湖南省武陵山片區產業扶持政策的演進路徑

產業扶持政策是指一個國家或者地方政府在制定區域發展計劃或規劃綱要時，針對某地區發展的實際，采取重點扶持某些產業的政策，促使它們優先發展、快速發展，以期帶動其他產業的共同發展，進而達到促進該地區整個經濟發展的政策或措施。

(一)湖南武陵山片區產業扶持政策的演進路徑表

湖南武陵山片區產業扶持政策的演進路經表

(二)湖南武陵山片區產業扶持政策的邏輯分析

總體而言，湖南省委、省政府就武陵山片區區域發展出臺的六個文件，從2004年出臺第一個《關于加快湘西地區開發的決定》始至2012年的8年間，大體經歷了三輪，出臺了一個《決定》、四個《意見》、一個《規劃》，構成了湖南省加快武陵山片區發展的扶持政策體系，同時也反映了2004年以來湖南省委、省政府推進武陵山片區發展產業扶持政策體系的演變軌跡。作為地方政府主導型戰略出發，扶持武陵山片區產業發展的決定，一方面為武陵山片區的產業發展提供了政策支持和動力保障，大大推動了武陵山片區產業的快速發展。另一方面，由于武陵山片區不同時期經濟社會發展水平、產業發育程度的不同，在《決定》、《意見》或《規劃》中優惠的政策、發展的措施、發展的目標、貫徹實施的情況等諸多方面都存在較多差異，最終推動的成效也不同。系統研究湖南省關于加快武陵山片區發展的產業政策支持，對于正確實施湖南省政府主導型戰略，提升產業政策水平，推動武陵山片區產業快速健康發展，具有重要的理論意義和實踐價值。

1.從出臺時間上看

從湖南省委、政府頒布《決定》、《意見》或《規劃》的時間上看分為三個階段：2004年出臺了一個《決定》；2006年—2012年出臺四個《意見》；2012年12月出臺了一個《規劃》，在短短的8年時間出臺了這么多的文件針對同一區域發展，反映了當時的湖南省地方政府對加快武陵山片區發展的超前認識水平，也反映了湖南省大力加快武陵山片區發展的決心和工作力度。

2.從文件體例上看

湖南省多次就同一區域出臺了政策支持發展的一個《決定》、四個《意見》與一個《規劃》，其政策支持也經歷了一個由粗到精、由虛到實、重點突出、結構嚴謹的不斷發展完善的過程。雖然各政策文件側重點不同，但一般包含四個方面：一是產業扶持政策的指導思想、基本原則等；二是加快產業發展的扶持政策措施，主要包括財政扶持政策、金融扶持政策、稅收扶持政策、投資扶持政策等；三是加快產業發展的扶持重點，都包括旅游業、加工業等；四是注重加強組織領導和優化產業發展環境等。

3.從扶持政策措施上看

產業扶持政策的核心內容主要體現在它的財政扶持政策、金融扶持政策、稅收扶持政策、用地扶持政策、人才扶持政策等方面。

第一，財政扶持政策。主要包括加大財政轉移支付力度，增加產業發展專項資金投入，建立產業發展引導基金等。如2006年《意見》中要求穩定增加產業發展專項資金投入；2008年《意見》要求穩定增加產業發展專項資金投入；2010年《意見》規定加大財政對均衡性轉移支付力度，省委要求該地區產業發展專項資金由2010年的1.75億元逐年增加到2015年的5億元，繼續用于省規劃產業項目及園區基礎設施建設貸款貼息和引導資金安排；2012年《規劃》預計資金投入18000億元。

第二，金融扶持政策。主要包括產業項目優先貸款，建立新的融資機制，支持產業發展直接融資等。如2004年《決定》中要求加大信貸支持力度，擴大證券融資規模；2010年《意見》規定優先保證省規劃產業項目的貸款，縣域內金融機構新吸收存款主要用于發放當地貸款，支持融資性擔保機構從事中小企業擔保業務，扶持創業投資企業，發展股權投資基金等。

第三，稅收扶持政策。主要包括稅收優惠政策、提高稅收分享比例等。如2004年《決定》中要求適當提高稅收分享比例、落實已有稅收優惠政策。2008年《意見》要求認真落實稅收優惠政策，適當提高稅收分享比例。2010年《意見》規定企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目投資經營所得，依法享受所得稅“三免三減半”優惠；鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅。

第四，用地扶持政策。如2004年《決定》中要求優先安排用地指標、提高用地報批效率；2008年《意見》要求優先安排武陵山片區產業建設項目用地；2010年《意見》規定優先安排符合條件的產業項目用地。

第五，人才扶持政策。如2004年《決定》中實施積極推進人才工程；2010年《意見》要求加強省內發達地區機關事業單位、企業與武陵山片區的雙向掛職鍛煉，完善專家崗位制度。

第六，生態環境的扶持政策。如2004年《決定》中要求堅持開發與保護并重，結合武陵山片區生態現狀，實施三大工程(生態保護工程、農村能源工程、生態移民工程)等；2010年《意見》規定逐步提高公益林生態效益補償標準，加大水土保持生態效益補償資金的籌集力度。

4.從產業扶持政策演進上看

一是基點相同：從定位上看，都把加快武陵山片區發展當成是事關全省發展大局的戰略任務，必須始終把武陵山片區的發展擺在突出位置，強化在湖南省區域協調發展戰略中的優先地位；出臺的六個文件中，均明確把扶持產業發展作為關鍵，以產業項目建設為抓手的發展思路。產業扶持作為武陵山片區經濟發展的帶動作用將逐漸顯示出來，那么如何扶持產業發展？文件都把產業扶持政策放在重中之重，把構建特色優勢產業扶持體系放在突出位置。

二是側重點不同：如2004年的湖南省委、省政府文件(湘[2004]12號《關于加快湘西地區開發的決定》把發展優勢產業(農產品加工業、中醫藥產業、水電業、礦產業、林產品加工業、旅游業等)放在突出位置，并對部分高科技產業提供引導資金；2006年6月省政府《關于進一步推進湘西地區開發的意見》指出省政府為了落實產業發展扶持政策，進一步下放經濟建設管理權限，側重以項目建設為抓手，突出產業項目建設，突出產業深度開發和集約發展，并開始注重產業平臺(工業園區基礎設施)建設；2008年省政府《關于繼續推進湘西地區開發的意見》在產業發展中注重完善結構，促進三大產業協調發展，優化產業布局，重點扶持一批產業項目和產業基地建設為抓手；2010年湖南省委、省政府文件湘發[2010]17號《關于深入實施湘西地區開發戰略的意見》落實科學發展觀，以轉變經濟發展方式為主線，產業扶持中注重加強產業科技創新能力建設，注重加強生態建設和環境保護，改善產業配套發展的設施(發展地區邊貿物流中心)；2012年湖南省委、省政府文件湘發[2012]4號《關于深入實施西部大開發戰略推進湘西土家族苗族自治州加快發展的若干意見》側重于扶持湘西自治州的文化旅游產業、農業產業化建設、新能源產業的優先發展；2012年12月出臺的《規劃》從產業基礎、資源優勢和區位特點出發，以市場為導向，注重資源節約和環境保護，強化自主創新與技術改造，突出節能降耗，改造提升傳統優勢產業和培育發展戰略性新興產業，打造具有武陵山片區區域特色、結構合理、附加值高的現代產業體系，為提升產業自我發展能力奠定基礎。要求重點扶持旅游業、特色農業、加工制造業、現代服務業、民族文化產業等，注重產業結構調整與產業協作發展，進而實現產業化扶貧的任務。六個文件的側重點體現緊密結合當時的指導思想，與時俱進，視野逐漸開闊，政策理念逐漸提升，對科學發展觀的落實逐漸全面。

二、湖南武陵山片區產業扶持政策實效分析

2004至2012年來出臺的產業扶持政策在產業發展的實踐中到底發揮了哪些作用？存在哪些問題？客觀地給予評價和認識，無論是對湖南武陵山片區發展理論的研究，還是對今后發展實踐的推動，都具有重要的現實意義。

(一)湖南武陵山片區產業扶持政策的積極作用

由于產業扶持政策發揮作用，2004—2012年是湖南武陵山片區歷史上經濟社會發展最快、人民群眾得實惠最多的時期。

1.產業發展勢頭強勁。全省2004—2010年累計安排產業發展專項資金貸款貼息9.2億元，分兩輪規劃建設了364個產業項目，建成各類農產品生產基地1000多萬畝，帶動產業投資1100億元，推進武陵山片區初步形成了旅游、水電、礦業、建材、食品加工、醫藥6大產值過10億元的支柱產業，致使經濟實力提升較快。2004—2011年，湖南武陵山片區生產總值由806.98億元增加到2499.57億元，年均增長12.5%，連續8年保持兩位數增長。其中，2009—2011年，年均增長13.3%，較2004—2008年年均增速快1.3個百分點。人均地區生產總值穩步提升，由5187元提高到15127元，年均增長11.8%。產業結構優化升級，三大產業結構由26.6：28.5：44.9調整為18.9：39.6：41.5。財政實力逐步增強，地方財政收入由36.98億元增加到134.55億元，年均增長20.5%。

2.新型工業發展較快。湖南武陵山片區堅持大力推進新型工業化，工業經濟發展速度和質量較快提升。2004—2011年，第二產業增加值占地區生產總值的比重提高了11.1個百分點，全部工業增加值由183.47億元增加到857.40億元，年均增長18.1%；其中，2009—2011年年均增長18.7%，比2004—2008年的年均增速快1.0個百分點。工業效益不斷提高，2011年，規模工業企業實現主營業務收入2397.9億元、利稅223.65億元、盈虧相抵后實現利潤117.17億元，分別是2005年的6.2倍、8.1倍和15.7倍。自主創新逐步增強，2011年，高新技術產業增加值為174.59億元，增長33.5%，比全省平均水平快2.6個百分點，占地區生產總值的比重為達7%。

3.經濟活力不斷增強。湖南武陵山片區堅持把擴大內需、開發開放作為繁榮市場經濟的重要抓手，經濟活力持續活躍。2004—2011年，全社會消費品零售總額由297.27億元增加到879.82億元，年均增長16.3%。開放型經濟快速發展，2005—2011年，進出口總額累計達到35.74億美元，年均增長17.1%；累計實際利用外商直接投資13.53億美元，年均增長15.7%；累計實際引進內資3060.76億元，年均增長34.5%。旅游業迅猛發展。2011年，旅游總收入達422.65億元，比2005年的118.48億元增長2.6倍；接待旅游總人數7446.19萬人次，比2005年的2796.23萬人增長1.7倍。

4.民生改善取得新進展。湖南武陵山片區堅持民生為重，及時把經濟發展的成果更多惠及人民群眾。2011年，武陵山片區城鎮居民人均可支配收入13794元，比2004年的6872.82元增長1倍；農村居民人均純收入4143元，比2004年的2002.37元增長1.1倍。科教、衛生等社會事業全面進步，2010年，高等教育在校學生8.68萬人，比2004年增加3.49萬人；醫療衛生機構2971個，比2004年增加1332個；醫療機構床位4.33萬張，比2004年增加1.01萬張。扶貧開發取得顯著成效，上學難、看病難、就業難等民生問題得到較大緩解。2004—2010年，累計免費開展技能培訓102.5萬人次，轉移農民就業287.8萬人，完成2528所中小學危房改造，建成農村寄宿制學校1016所，完成鄉鎮文化站項目779個，改建縣級醫院44所、鄉鎮衛生院769所，

5.生態環境建設取得初步成效。湖南武陵山片區在促進經濟發展的同時，堅持經濟社會、人與自然協調發展。2004年以來，武陵源、崀山等世界自然遺產生態保護區建設重點推進，新增雪峰山、魏源湖等6個省級森林公園，森林覆蓋率達到68%左右；湘、資、沅、澧四水源頭水質達Ⅰ、Ⅱ類地表水水質標準，湘西錳三角和沅陵、辰溪、溆浦等重點區域環境綜合整治順利推進。生態林業建設進展順利，2004年至2012年共完成退耕還林508.1萬畝，治理水土流失面積2964.3平方公里。生態移民工程取得積極進展，完成生態移民1.05萬人。城鎮綠化、垃圾和污水處理工程快速推進，城市環境進一步優化。

6.基礎設施逐步完善。全省累計爭取國家和省里直接安排各類資金2126億元，用于武陵山片區基礎設施建設，4條高速公路建成通車，9條在建高速公路全面推進，建成通鄉通村公路2萬多公里，帶動投資年平均增長36%，使該地區初步形成內外通暢的交通運輸體系。

(二)湖南武陵山片區產業扶持政策存在的問題

在充分肯定湖南武陵山片區產業扶持政策的積極作用的同時，也必須清醒地認識到所存在的問題和不足。

1.產業扶持政策制定與落實之間差距的問題

扶持政策出臺并不等于落實，距離落到實處還有一段距離。一方面有些地區在具體落實上遇到困難打了折扣，或流于形式，或部分落實，扶持政策措施有些出現“雷聲大、雨點小”和懸空現象，重大項目很難落地；另一方面，從政策制定的角度說，有些政策根本就無法操作，一些地方的政策表面上已經非常優惠，但落實下來卻困難重重，這就說明政策的可操作性值得質疑。因此，就應該考慮如何要盡量發揮市場資源配置的決定性作用，政府的扶持政策只是發揮好宏觀導向作用。

2.產業扶持政策與武陵山片區區域相結合的問題

產業扶持政策所扶持的產業并不只注重高、新、尖，關鍵在于與本地經濟發展的相結合。當前武陵山片區各地競相引進高科技項目，大力扶持高新技術產業，把地區產業發展和扶持的重點放在了這些項目上，把高新產業作為帶動地區未來經濟發展的導向標，結果犯了脫離實際的教條主義錯誤。必須冷靜地思考，從本地的實情出發，把產業的可持續發展性與本地經濟的實際情況相結合，走出一條符合本地特色的產業發展之路。

3.制定產業扶持政策與兼顧區域政策的問題

湖南省政府在制定產業扶持政策應注意與區域政策的結合，注重產業政策區域化的特點，要明確規定哪些產業應給予特別的扶持，真正體現扶持政策的優惠導向，做到既為所扶持的產業和企業服務，又為調整該區域產業結構發展服務，引導區域產業布局向協調、合理、互補的方向發展，避免出現區域經濟發展過程中的重復建設和產業趨同化現象。

4.產業扶持政策與扶持產業特殊性和政策整體協調性的問題

一般情況，產業扶持政策下所要扶持的產業主要是那些新興產業、主導產業或支柱產業、高技術產業等，目的是帶動地方產業發展和推動經濟快速發展，這些特殊性應在扶持政策中有所反映。但是現行的扶持政策并沒有很好的兼顧到區域的整體利益，沒有充分發揮產業扶持與區域其他產業的協調帶動效應，進而提升該區域經濟發展的整體效益不佳。

5.產業扶持政策科學性的問題。

常規看扶持政策有一個傾向，就是看有沒有過硬的、實際的優惠，但同時忽視了政策制定的科學性。例如，省政府規定大幅度減免稅收、提高出讓土地指標、建立產業基金(或產業發展引導金)等，措施似乎十分過硬，但實際上有些事權根本不在省級管轄，無疑難以落實這樣的規定，有時甚至有違規的嫌疑。

(三)完善湖南武陵山片區產業扶持政策的措施建議

推進湖南武陵山片區產業發展，應采取特殊的扶持政策和辦法，堅持政策支持、項目安排、資金投入、科技人才等方面向武陵山片區傾斜，以武陵山片區的快速發展助推全省“四化兩型”建設。

1.培育壯大特色產業，增強區域內生動力。產業發展是推動一個地區經濟發展和財稅增長的主要動力，新一輪開發中，必須加快經濟發展方式轉變，大力推動產業結構優化升級。

(1)打造以“品牌化、一體化”為目標的文化旅游產業。武陵山片區集中了全省80%以上的旅游資源，但2011年接待旅客總人數及旅游總收入僅為全省的29.4%和23.7%，旅游產業仍有較大開發潛力，必須進一步重視和加快武陵山片區生態文化旅游產業的發展。抓住張家界、湘西州兩大旅游龍頭，支持鳳凰古城、永順老司城、洪江古商城申報世界文化遺產和創建5A級景區，加快崀山、里耶、乾州、芷江、芙蓉鎮等核心景點圈旅游基礎設施建設，形成一體化格局的武陵山片區景點景區聯盟。重點打造“張家界—吉首—鳳凰”、“常德—瀘溪—吉首—茶峒—里耶”、“張家界—懷化—新寧”等精品旅游線路。充分發掘武陵山片區民族文化優勢，以文化創意打造旅游演藝產品、景點產品、線路產品與餐飲娛樂產品，推進旅游產品加工業的發展，支持土家織錦、苗族銀飾、姜糖等旅游商品開發。通過文化產業與旅游產業相互融合，將武陵山片區打造成湖南文化旅游產業的核心增長點，著力提升“神秘大湘西”的品牌效益。

(2)打造以農林資源深加工為基礎的綠色產業體系。武陵山片區是我國微生物發酵帶、土壤富硒帶、植物群落亞麻酸帶最集中的區域之一，發展高端農林產業具有得天獨厚的優勢。要以農業產業化為核心，采用“公司+農戶+基地”的模式，構建以農民專業合作社為基礎、骨干企業為龍頭、公共服務機構為依托的新型農業社會化服務體系。加強農林資源開發，支持懷化、邵陽的楠竹、工業原料林、新寧臍橙、隆回優質蔬菜、麻陽冰糖橙、湘西椪柑、獼猴桃、有機茶、張家界高山反季蔬菜、云霧茶等特色產業示范基地建設；重點支持中藥飲品、中成藥等產品加工；扶持湘窖酒業、湘泉制藥等龍頭產業做大做強；鼓勵省內外知名食品加工企業和中醫藥企業到武陵山片區投資辦廠。提高農業市場化水平，建設特色化、規模化的農產品批發交易市場，依托懷化鐵路樞紐，建立國家級大宗商品交易中心；大力發展省際邊貿物流業，在鳳凰、麻陽、龍山、桑植、石門等地建立邊貿物流配送基地，不斷提高武陵山片區特色農林產品的市場占有率。

(3)打造以生態環境為依托的新興產業集群。青山綠水是武陵山片區最大的優勢，促進武陵山片區快速發展，必須建立與生態環境相適應的戰略性新興產業體系，重點發展新材料、新能源和先進裝備制造業，力爭到“十二五”末，戰略性新興產業占GDP的比重超過20%。新材料方面，著力引進和研發精深加工技術和尾礦資源化關鍵技術，大力改造和提升傳統礦業；深入整合錳鋅釩資源，著力打造湘西礦業集團；加快國家錳深加工高新技術產業化基地和省鋅深加工高新技術產業化基地建設，發展無硒高純四氧三錳、氮化錳、錳酸鋰、納米氧化鋅等新材料。到2020年，建成我國重要的、具有國際影響的礦產品精深加工基地。新能源方面，著力開發可再生和低碳能源，努力創建國家綠色新能源建設示范市、縣。突出抓好沅水、資水、澧水流域的水能挖潛，提升水電開發效率。支持湘西州、江華、辰溪風電產業，湘西州、懷化光伏產業發展。推進天然氣長輸管道進入武陵山片區，力爭區域燃氣普及率達到全省平均水平。同時，通過財政補貼的方式，推廣農村沼氣工程。先進裝備制造業方面，圍繞三一重工、中聯重科、湖南汽車等企業在武陵山片區的布局，重點支持懷化、邵陽、湘西州機械裝備產業發展，打造汽車缸體、混凝土攪拌車、高性能柱塞泵、高端紡織機械設備生產基地。

(4)打造以產業集聚化為導向的現代工業園區。由于產業布局不合理、入園企業規模偏小，武陵山片區園區集聚效應不強，帶動作用不突出。因此，要進一步加大對武陵山片區園區經濟的支持力度，將現有的產業發展貸款貼息資金規模由3億元左右增長到10億元左右，重點向園區基礎設施建設傾斜。比照《中西部等地區國家級經濟技術開發區基礎設施項目貸款財政貼息資金管理辦法》(財建[2010]48號)，將區域內省級、縣級工業園基礎設施建設貸款貼息資金比例分為兩檔，一般性園區仍維持6.8%，重點支持園區可以上浮至30%左右。處于重點發展區的市州和縣市區，至少要建立1個產業園區或高新技術開發區；屬于農業生態區、生態保護區，不適合進行規模開發的縣市區，可以在對口幫扶的東部市州異地建立扶貧開發工業園，園區產生的經濟效益由雙方按比例共享。

2.切實加大投入力度，加快產業開發進程

2011年，武陵山片區固定資產投資對經濟增長的貢獻率達50.7%(按現價測算)。加快產業開發，核心動力是投入。要堅持項目支撐、內引外聯，以大投入促進武陵山片區大發展。

(1)實施重大項目帶動。項目是投資的有效載體，也是快速改變落后面貌的最直接途徑。(2)力爭多方投入。武陵山片區投資渠道相對單一，對國有投資的依賴很大，以湘西州為例，2011年完成國有投資132.65億元，占投資總量的62.2%，高于全省(31.2%)31個百分點。要充分發揮財政資金的引導作用和杠桿效應，廣泛吸引社會資本參與，引導和聚集數十上百倍的企業資金和社會資金投入，形成多方立體扶持聯動協調的大格局。整合和加大各級財政性建設資金，推動武陵山片區民生工程、旅游交通、特色產業、城鎮建設，推動重點領域實現重大突破。(3)擴大招商引資。狠抓基礎設施、主導產業招商，著力引進大項目、好項目，緩解資金投入壓力，加快產業優化升級。引進戰略投資者，支持外來資本以并購重組、股權產權轉讓、合作開發等多種形式參與區域企業改制重組及技術改造升級。提供產業優惠政策，重點推進鐵路、公路、交通旅游BOT、BT項目招商，加大機械、電子、清潔能源、生物醫藥等戰略新興產業的招商。

3.提高自主創新能力，加快建設創新型片區

要縮小武陵山片區與省內其他區域的差距，實現超常規跨越式發展，必須緊緊依靠科技創新，切實提高區域創新能力。

(1)加強自主創新。一是支持企業技改、創新。參照遼寧技改貼息資金、山東技改信貸資金的做法，以省財政為主體，設立總額約10億元的武陵山片區企業技改引導資金，協調金融機構提供100億元的信貸規模，專門用于引導、鼓勵企業自主創新和提供技改配套資金。對于市場前景好、技術水平先進的中小企業，可以嘗試以技術資產進行抵押貸款。二是推動產學研對接。引導武陵山片區企業與省內外高校進行產學研深層次合作，由地方財政提供貼息資金用于成果轉化，培養和造就一批高新技術企業。對企業向省內外科研院所、大專院校等購買新技術的，可以根據技術水平和預期經濟效益，提供30%—70%的免息或低息貸款。三是優先發展高新技術產業。在土地、稅收、財政等方面提供優惠政策，鼓勵省內高新技術企業到武陵山片區建立研發和生產基地。可參照云南等地做法，對涉及礦產品精深加工、特色動植物資源高效綜合利用、信息技術、農業技術、現代食品加工、中藥研發、有色金屬材料等重大技術創新成果，可以向企業提供無償劃撥用地和貼息資金。

(2)健全創新體系。促進區域內企業與高校科技創新方面的合作，對企業在高校設立科研機構，通過技術咨詢、轉讓等環節取得的收入，免征營業稅。積極推進創新平臺建設。以市州為主體，建立創新示范園，建立一批省級重點實驗室、新材料基地和高科技產業孵化基地，對在園區內孵化、培育的高新技術項目，行政事業性收費實行“零收費”，并享受所得稅“三免三減半”政策。

4.加快扶持政策創新步伐

與省外同類型區域相比，武陵山片區在發展基礎、區位交通等方面沒有明顯優勢，要實現武陵山片區率先發展，很大程度上仍然依賴于政策的帶動與刺激。因此，要著眼于武陵山片區的功能定位，出臺針對性扶持政策，鼓勵和促進武陵山片區發展。

(1)創新財政稅收政策。一方面，加大轉移支付力度。在數額上要有傾斜。將武陵山片區人民群眾生活困難、公共服務成本高、欠賬多、基本建設成本高、經濟社會發展程度低等因素作為計算對武陵山片區轉移支付的重要參考因素，并加大權重。具體在計算均衡性轉移支付、民族轉移支付、重點生態功能區轉移支付、縣級基本財力保障機制補助資金時，確保給予武陵山片區的每項年均增長不低于當年中央對省的增長水平，超過增長水平的按實際計算結果安排。在產業上，要從財政貼息、安排產業專項資金及向上爭取專項轉移支付方面給予特殊扶持，特別是在安排省工業發展資金、農業發展資金、旅游發展資金等有關專項資金中，武陵山片區占全省的份額不低于20%。另一方面，在稅收政策上給予優惠，省與武陵山片區共享收入分成上多照顧武陵山片區。稅收上，調整現行財政分配比例，重點向縣傾斜，對來自武陵山片區產生的稅收(增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅五個稅種省與地方分享部分)，國家級貧困縣、民族自治縣全額返還，其他區域按85%比例返還。支持武陵山片區探索資源稅改革，將資源稅征收由生產環節轉向消費環節，增加產地財政收入。在基金和非稅收入上，對武陵山片區按照國家政策規定收取的基金收入和非稅收入(教育附加、農土資金收入、訴訟費、探礦權和采礦權收入)多向武陵山片區傾斜。適當提高武陵山片區開發扶持項目稅收分成市、縣比例。如懷化水電企業稅收除增值稅外，其它稅收多留給當地。此外，在社會事業及基礎設施建設方面，取消國家和省安排的公益性、民生性項目由當地配套的資金。

(2)創新區域金融體系。高度重視武陵山片區金融體系建設，實施有差別的金融幫扶政策。增加武陵山片區信貸額度，增加投放量，改變區內存款外投的現狀；加大信貸支持力度，提高存貸比，優先保證武陵山片區金融機構存款主要用于發放當地貸款。加大武陵山片區金融創新力度。如農村信用社改革為商業銀行，省內金融機構在武陵山片區增設機構和網點等。著力解決扶貧貸款資金沒有擔保抵押、資金難貸的問題。通過政府出資、開發銀行政府信用貸款，吸納社會資本，在武陵山片區廣泛設立融資性擔保機構、小額貸款公司，支持區域信用擔保體系建設，破解區域中小企業“融資難”問題。建立擔保機構風險補償機制和獎勵機制，鼓勵民營資本依法成立擔保機構。積極支持武陵山片區中小企業上市，適當降低中小企業上市的標準，擴大直接融資規模。

(3)創新生態補償機制。按照“誰保護誰受益、誰受益誰補償”原則，實行區域補償、流域補償和要素補償相結合，在武陵山片區試點建設生態效益補償制度。綜合考量武陵山片區生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會(損失)成本等要素，運用市場、行政和財政等手段，對武陵山片區生態效益給予綜合補償。一是設立生態保護專項資金。從武陵山片區對于全省生態安全的重要地位出發，由省財政按財政總收入5‰的比例，每年安排武陵山片區環境保護專項資金，保護武陵山片區落實主體功能區規劃的積極性，保障武陵山片區產業開發的正確方向。二是實施流域生態補償。武陵山片區作為“四水”源頭，為保障全省用水安全作出了巨大貢獻，應給予流域生態補償。可參照皖浙新安江流域生態補償機制，實行上下游雙向補償機制。具體操作上，在各市州河流交界處設立監測點，以Ⅲ級水質為基準，根據各市州流域界斷面水質和用水量來測算補償金額。上游來水為Ⅲ級的，上下游均不予補貼；上游來水優于Ⅲ級的，按照每高一級每噸水補貼0.1元的標準，由下游市州給予補償；否則，由上游補償下游。三是建立碳匯交易市場。武陵山片區森林覆蓋率比全省平均水平高約11個百分點，碳匯資源豐裕，建議在武陵山片區設立國家級碳匯交易中心，向東部發達地區出售武陵山片區富余碳匯資源，將環境資源轉化為經濟資源。

(4)創新扶貧開發模式。實行連片扶貧與產業扶貧相結合，進一步強化扶貧攻堅力度。一是加強內外協調。建議參照省兩型辦模式，建立由省政府領導掛帥的武陵山片區開發工作委員會；定期召開區域內市州長聯席會議，協調解決突出問題。二是創新產業扶貧手段。實施綜合性、立體化的扶貧開發，由“領導+綜合部門+經濟部門+金融部門+大專院校+大型企業+科研單位”共同攻堅，因地制宜，分類指導，采取針對性的幫扶措施。三是促進東西互動。由環長株潭城市群8個市對口幫扶武陵山片區，以“東”帶“西”，“東”“西”互動，推動區域共同發展。支持“東”、“西”工業園區的配套對接，圍繞武陵山片區有色金屬、中醫藥、食品等領域的資源優勢，建立起上、中、下游關聯密切的產業鏈條；支持“東”、“西”企業以投資建廠、收購控股、技術轉讓等方式進行產業合作；建立“東”、“西”區域的橫向轉移支付制度，以全省14個市州當年一般預算財力為基準，核定“市州平均財力水平”，由超過平均水平的市州按照一定比例提供“橫向轉移支付調節金”，用于定向幫扶武陵山片區產業發展等。

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作者簡介：歐志文(1970—)，男，湖南武岡人，邵陽學院政法系教授。

基金項目：湖南省科技廳項目(2013ZK2019)；湖南省教育廳科研項目(2013A092)

收稿日期：* 2014-06-05

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1672—1012(2015)01—0074—10