論依法行政與以德行政的關系

王俊英　羅銀玲

[摘要]依法治國的關鍵是依法行政，行政法治是總的戰略思想，是治國的保障，行政與法律的關系不管是基于兩者等同的概念，還是基于兩者各自納入不同的范疇，行政權都不得對抗法律，都要以法律為依據行使行政權，法律是既定的條文，具有滯后性、歷史性且必須遵守。然社會是多變的，人是有情理、有感情的，既定的法律并不能全覆蓋微細變化的具體事件，需有情理化的原則界定、規范，使行為人自愿遵守，即憑良心辦事，是行為規則，道德范疇。法律需要德的有效補充，法律也是德的基礎保障，基于此，依法治國必有以德治國做補充，而依法行政同樣要有以德行政的有效補充，以補行政權在行使中的一些疏漏，依法行政是前提，以德行政是輔助，兩者結合才能更有效行使行政權，更服眾，得民心。因而有必要深入探討研究依法行政和以德行政二者的關系，為強國夢進程中具體行政權行使提供可行的方案，得民意，聚民心，齊抓共管加速時代前進的步伐，早日實現“中國夢”。

[關鍵詞]內涵；保障；結合；實踐；凝聚力

以德行政與依法行政兩個原則雖先后順序不一，但兩者早在各自正式提出并確定之前就已然結合，只是名稱有別，但意義趨同。2001年正式確定以德治國重要原則，更明確了以德行政對依法行政的戰略性補充。首先分析一下依法行政和以德行政各自的內涵，以更清晰理解兩者的內在關系。

一、依法行政和以德行政的內涵分析

（一）依法行政內涵

法是行政權行使的依據、準則，是既定的法律，行政權不能對抗既定的法律，不能抵觸相關的法律、法規。當前進入新格局，一些特定行政機關具有了一定的制定法規、規章的權利，制定的這些法規、規章將是法的另一種新形態，其立法過程中必須本著不抵觸、不對抗既定法律的原則，而其他無權制定法規、規章的行政機關要服從遵守特定行政機關制定的相關法規、規章。特定機關制定相關法規、規章時要有法律依據，權利和義務的設定無法律依據是違法或不當的設定，因此，要求特定機關在設定權利和義務時，必須有法律依據，沒有明文規定或管理幅度過大時，應先考慮既成的原則。依法行政是治國的核心與關鍵，是國家行政機關在法的權限范圍內依據既定法律管理國家公共事務。

（二）以德行政內涵

以德行政具有新時代精神，是適應社會主義發展建立起來的與依法行政相配合、相輔助、相補充富有民心凝聚力的社會主義道德體系，合乎社會主義道德標準。第一，行政主體的行為包括作為與不作為，而不論作為或不作為都是有起因的，也就是主觀動機。這種主觀動機是作為或不作為的誘因，是原生發動機，處于首要關節，而內在的動機往往被行為外化的表象所掩蓋，被忽略、遺忘。法律制定中難以準確界定復雜的內因，也更容易忽視對于主觀動機的規制，即便有考慮也是極有限和謹慎的。行政主體的主觀動機應以善良為本、利他為愿，此為以德行政范疇，也即以德行政的內涵之一。第二，行政主體在行使權利和義務過程中存在自律和他律的問題。自律是行政主體自我約束，自我校正行為規范，使其符合既定法律規則及道德規范。他律是帶有一定強制、節制性的法律制約，使其符合法律行為標準。自律和他律相較，自律更能體現行為自覺，自我控制力，是基于法律而又超于法律之上的道德、良心自律，自我校正行為亦是存在最基本的人性中的良知。第三，以德行政的內涵，還包括奉獻精神的體現。所謂奉獻精神是一種主觀傾向。行政主體同自然界中可稱為主體的動物或植物等一樣，具有自我意識防范。自我保護、防范的這種本能是在突發事件中發生沖突時出于本能的下意識自我保護，若是對抗正義，非法的一味自我保護就是貶義的，是不正當的自我保護；若為對抗非正義的、非法的行為事件而采取的正當的保護自我行為，即為褒義的，是正當的自我保護。第四，以德行政的服務價值取向。行政機關在行使行政權過程中所體現的是什么樣的角色就決定主客體的換位問題。如果行政機關作為主體，對社會群體發號施令、以主動行為針對其他相對群體，存在強制、剝削、占有的傾向，視自已為臨駕其他民眾之上的主人。民眾成為客體被動接受不公正、不合理社會結構而服務于主人，這是一種服務取向。而另一種服務取向是主客體位置變換。民眾是主體、行政機關是客體，客體需服務于主體。即所謂的公仆，為人民全心全意服務意識，公眾這一主體可以決定行政機關這一客體的存在。行政機關要用公眾賦予他們的權力行使正當的服務，為公眾當好公仆，為公眾提供良好的社會環境，與民做主、為民辦事。第五，以德行政重在體現“德”字上。人文因素要考慮，自然因素也要考慮，以符合人文環境的客觀要求，符合自然環境的客觀規律為參證，盡可能體現一種自然正義，符合人性基本要求。

二、依法行政和以德行政的關系

依法行政對于法治化社會所起的作用是不容質疑的，是依法治國的保障、核心、關鍵，具有豐富的內涵，具有不可取代性，但依法行政同其他任何事物一樣，不是完美無缺、毫無疏漏的，其在諸多方面存在著有待彌補的不足，迄今為止，還沒有哪個階級、哪個時期、哪個國家能只依靠法律強制行政而取得高質量的社會和諧、社會融洽共存，民眾共謀發展的社會新形態結構體系。這就要求有另一種形態的行政作為其疏漏、先天不足的及時補充、輔助，以德行政正是在這樣的狀態下被提出來并賦予重要原則意義被重視起來的。

（一）依法行政的疏漏與不足

第一，依法行政只能解決法律規定的問題，而法律之外的問題就手足無措難以有效解決。其一，法律規定再細再多也有規定不到的，并且事物的發展不以法律的條文為準按程序來進行，都是未知的，強行套用法律條文難免出現不公正，不合理現象，更難以服眾，行政主體與公眾相比，比重懸殊，以少數的行為強制大多數人的行為，不服眾就難以行使正當的、正常的權力，可見，法外因素非但不能忽略，還在相當一些情況下起決定性作用。其二，依法行政過程中，作為行政權執行人員在具體事件的處理中，如果上級指示和相關法律、法規存在差異，不能等同時，將涉及執行人員的選擇問題，存在于法內空間和法外空間的取向，法律此時等同于無權，如果選擇法外空間，依法行政將是意志上的空談。這種現象存在于任何國家，只是表現程度不一。依法行政并不是制定與執行結合就能直接解決這樣的疏漏的，這些法外因素過多的體現在人為意識上，法律幅度范圍內的個人意識選擇，偏向于上級還是偏向于受眾，取決于具體執行人員在事件處理過程中針對當時境況，意識轉換考慮上，法律無法直接干預，也不可能干預，從而形成絕對性無可解決的法外因素。另一種法外因素是相對的，法律有歷史性、滯后性，事態發展是超前的，法律的這種歷史性、滯后性不可能隨時跟上事態發展的超前性，當法律暫不能有效調整某種事態而社會發展到一定階段后制定新的法規、規章又可以有法可依行使調控時，又歸于法內空間，這就是一種相對性的法外因素。雖不是絕對的，但相對的在當時的情況也是用當時的法律不能有效解決的疏漏，是德的缺失。

第二，依法行政可以解決既定規則內的問題，但對于規則外原則問題卻不能及時徹底解決，規則和原則是完全不同的兩個概念，規則是法律條款，有具體的權利、義務內容，可以通過行政主體依據這些法律條款處理事務，實現義務與權利的有效落實，其隸屬于法律范疇，有著具體的行為模式，依法行政就要有法可依，有既成的法律規則存在著并必須按既存的這些規則行事，這都是在依法行政中下意識存在的思維概念，并且不能相違背、抵觸既成的法律條款。原則是既存在于法律范疇，又存在于法律范疇之外，高于規則且具有統領作用的一種行為準則。法律條款是為伸張正義而定的，但在實施過程中并不能完全體現法律本質上追求正義的要求。原則在一些情況下促進完善規則，而在另一些特殊情況會制約、牽制規則，兩者相背，這樣的問題很難只依法就可以執行并解決，必須有能協調兩者關系的其他行政方式予以補充，才能有效解決相關沖突問題，這也涉及到德的問題，即用以德行政作為有效的、必要的補充。

（二）以德行政與依法行政的結合

早在人類起源時，沒有相關文字，更沒有記載的法律條文，只是人類相互間的習慣、禁忌，隨著人類社會的不斷向前發展，文字的形成使得一些習慣演變為法律規則，而一些信條、禁忌演變為行為原則，兩者雖有分歧，但返本溯源是相同的，是一種量化與細分，把可以用條文陳列的習慣規范化、條理化，強制化，而把難以界定不能強制化的信條、禁忌等用道德辨別對、錯、善、惡，以德行政與依法行政有著本質上的必然聯系，德更是作為最基本、最基礎的原則存在著，成為法的前提、統領，對法也是一種補充，法因為有了這樣的補充而更具理論的深層基礎。依法行政本身是對的，但其存在于不同的社會背景下，所代表的性質不同，所設定的條文有異，個人理解不同結果也不同，而以德行政恰是這方面的有效彌補，讓依法行政具有可參照的行政方式，以德為基礎，不偏離根本的行為原則。很多的法律、法規中可見德的痕跡，也只有讓依法行政在德的基礎上產生并發展起來，才能更適應當今社會的發展，帶來社會良性循環的顯著效果。而沒有德的制約，沒有建立在德的基礎上發展起來的法是非理性的，社會效果不明顯還可能產生惡性循環的社會現象。以德行政也是依法行政的穩定參照、標準，是其不盡的源泉，用之不竭，強力支撐依法行政處于疏漏狀態下的迷茫，使依法行政得到更進一步的升華。以德行政是依法行政的保障機制，使依法行政有了更高、更遠的追求目標，隨著社會的不斷發展和完善，依法行政要及時充實改善自身的規則體系。因此依法行政和以德行政并不能互相取代，而是共同發揮制約、規范功能，依法行政更強調強制化、規范化，有法可依，有法必依，違法必究，執法必嚴。依法行政從某種意義上講是以德行政的制度保障，帶有權威、不可抗擊性，避免了隨意性、任意性，發揮強力維護社會的作用，保證社會整體有序性。以德行政則重視精神文明建設，注重培養整體素質，自覺遵守道德規范，兩者同源、互補、制約又互為保障，缺一不可，相輔相成，只有將兩者有效結合才能更具有感召力，才能增強民族凝聚力，建設富強、民主、文明、和諧的社會主義強國。

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