剖析大連“四年八爆”內因

李毅

2014年6月30日，大連市金州開發區鐵山中路與松嵐街地段的中石油新大一線輸油管道，被一家民企在施工中鉆漏。市政當局和中石油采取了緊急處理措施，但大面積泄漏的原油順河流而下，至少引起了3處大火，并終于在距泄漏點6 km的遼寧中路路段發生爆炸。現場火光沖天，2萬多居民被緊急疏散。

這是大連4年來發生的第8次油氣安全事故，外界哀嘆“四年八爆”。其中，7起事故與中石油有關。整體實力強大的中石油為何事故頻頻？其中一個重要原因，是油氣行業安全生產主管單位之間存在“互踢皮球”現象，造成外部監管缺位。同時，中石油內部的HSE（健康、安全、環境）監管與公司組織結構、行政體系和文化存在矛盾，從而影響了HSE的結果。

中石油管理體制缺陷

若說中石油平素不注重安全工作，這絕非事實。業內人士稱，中石油近年和杜邦公司合作，建立了一套HSE管理體系。在對中石油公司總部230個HSE標準進行了梳理與分析的基礎上，完成了《中國石油HSE制度梳理報告》，確定了公司的HSE制度框架。

中石油各下屬公司在管道管理方面，一直有常規的安全檢查工作，還伴有專項檢查行動。2014年，中石油全系統就曾開展了一場油氣輸送管道安全專項整治。其中，中石油昆侖燃氣公司對下轄1.96萬km的城鎮燃氣管道開展了隱患深化排查整治。

根據中石油《2012年健康安全環境報告》，公司已修訂了《主要污染物總量減排核算辦法》《重大危險源分級管理規范》等24項HSE制度標準。公司總部連續6年與所屬企業主要負責人簽訂《安全環保責任書》，所屬企業將安全環保目標責任逐層分解到各級職能部門和基層崗位員工。

但是，內部人士透露，中石油盡管建立了HSE管理體系并實施與國際對標，但“效果有限”。主因之一，在于HSE管理體系的運轉，受到公司內部組織結構和職能體系設置的掣肘。

從組織結構看，此次發生爆炸的大連石油管道的運營和安全，歸屬中石油天然氣與管道分公司的沈陽調度中心負責，該中心的大連分站設在大連瓦房店。

但是，中石油的管理體制卻為“二級行政、三級職能”。在業務職能上，天然氣與管道板塊按從上到下順序可分解為3層，即：中石油總公司、天然氣與管道分公司、大連輸油分公司和沈陽調度中心（平級）。

而在行政級別上，所有下屬的板塊公司，無論身處第幾級業務職能，都是總公司的二級單位（司局級），譬如大連輸油分公司和沈陽調度中心的負責人，均由中石油總部直接任命。

“一把手抓安全，由誰任命、即對誰負責”。第三級職能部門的負責人并非由第二級部門任命，這造成上級指令下達之后執行、落實不順暢，中石油內部形成了“多頭管理”“越級匯報”現象，匯報和指令發布、傳達、執行的效率低下。

其中，受掣肘最大的正是HSE管理體系。中石油內部人士認為，中石油的部門設置和組織結構，已經阻礙了HSE管理體系的落地。但要更改公司的組織結構和職能部門設置，短時間內又不太現實。

“安全管理就是一把手的管理，只有一把手重視，才能管好，這是中國企業的體制特點。但在安全上的投資是剛性的、顯性的，投資的收益和效果卻是隱性的，并不會馬上產生直接的經濟效益。所以中國的安全生產最后都成了事后管理，只有在出了大事故后，才進行事后控制。” 中石油一位高管稱。

此次大連管道爆炸事故，在HSE管理領域，屬于“承包商管理問題”——這是安全管理中難度最大、復雜性最高的一項內容。招投標流程廣泛涉及腐敗和利益輸送，目前國內石油領域很多安全事故，都和這個環節有著千絲萬縷的聯系。

監管部門互踢皮球

中石油內部HSE管理不力的同時，外部的監管同樣缺位。

目前我國涉及油氣管道安全的法律有兩部，分別是《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》）和《安全生產法》。

其中，《管道保護法》第四條規定：“國務院能源主管部門依照本法規定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發展規劃，統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接，協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題。”這一規定，意外地成了主管部委間“踢皮球”的肇端。

有接近國家能源局的人士透露，在2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故發生后，國家安監總局曾給國家能源局去函，探討石油行業安全監管問題。國家安監總局希望，能源局作為行業主管部門能夠在事故中和未來的監管工作中，承擔更多責任。

這一“探討”，在國家能源局內部引起激烈反彈。國家能源局提出，盡管《管道保護法》中第四條提到的“國務院能源主管部門”的確應為國家能源局，但依據該條規定，能源局僅負責全國油氣管道的規劃，并在管道運行當中涉及跨省等重大問題時，負責統籌協調，防止各省之間扯皮。除此之外，并未規定能源局要承擔管道安全監管職能。國家能源局認為，自己至少不應當承擔安全監管主體的主要責任。

從相關司局職能上看，國家能源局僅有石油天然氣司和電力安全監管司大致沾邊，但后者雖涉及安全監管，卻僅限于電力行業。而石油天然氣司的小“三定”（定崗、定員、定責），也僅包括擬定油氣開發和煉油的規劃、石油天然氣體制改革、油氣儲備管理等幾方面，不包括石油行業的安全生產內容。

對此，國家安監總局提出，《管道保護法》第一條為“為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全，制定本法。”這說明國家能源局作為行業主管機構，也應是安全監管主體之一。

國家安監總局更有力的依據，在于習近平總書記考察“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故搶險工作時強調的——“把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生產工作。”其中的“堅持管行業必須管安全”，成為國家安監總局的利器。endprint

就在兩個主管部門反復交涉期間，蘭州、大連等一系列石化安全事故相繼發生。

隨后，中央機構編制委員會辦公室（即中編辦）也介入其中，就監管責任問題對上述兩部委提出了建議。接踵而來的，是北京市編辦、天津市發改委等地方政府部門的問詢，希望了解在地區層面如何確定油氣管道保護部門。“我們當時希望中編辦能夠統籌各個機構意見，做更深入的研究，各地方政府也能建立預警預案，對沒有明確的職責可以盡量明確。”上述接近能源局人士稱。但截至目前，誰作為主要監管部門，以及各部門職責如何劃分，仍未有定論。

另一方面，能夠統籌多個主管部門的機制也不健全。在國家安監總局下，本設有兩個部門間的聯席會議機制，一是由公安部牽頭的輸油管道保護聯席會議，該聯席會議主要是為管理打孔盜油等針對管道的破壞行為而設；另一個是危險化學品聯席會議。但這兩個聯席會議都是常設的，并非針對安全事故的應急機制。

歐美監管鏡鑒

青島“11·22”事故后，國家安監總局開始要求下屬機構就國外油氣管道管理模式，以及相應的政策法規提交報告，作為參考。

據了解，國家安監總局主要想參考英國和美國的相關管理機構和法律法規，因為這兩個國家的油氣產業和監管均較發達。

國家安監總局國際交流合作中心副主任胡予紅介紹稱，美國的油氣管道全球最發達，而英國的油氣監管體制則是建立最早的。就監管體制而言，中國的安全監管體制主要是從美國借鑒而來。

英國油氣安全監管的主管機構，為健康和安全委員會。該委員會由政府任命，規模較小，共11人，由部長、相關產業人員、公眾代表等組成。下設健康和安全（即HS）執行機構，通過所屬的危險物品安置指導機構進行工作，同時設地方機構。

HS執行機構支持委員會的工作是負責促進立法，其工作范圍主要集中在上游，也涉及管道運輸。組成人員超過2 500人，主要由研究人員、科學家、技術人員、律師等行業的專家組成。

健康和安全委員會、HS執行機構的成員均為英國國家公務員。執行機構中，共有1 200名監察員，這些監察員擁有執法權。其執法方式主要有：訪問公司；發出整改通知書以停止危險活動；追究公司的違法責任等。

作為英美法系立法體系的典范，在安全目標指導下，英國管道安全保障的具體實施，要參照已有的安全案例。管道公司報批項目時，要一并提交符合安全案例要求的安全計劃；項目批準后，即成為新的安全案例，管道公司必須遵照實施。安全案例的任何變更，都要經過HS執行機構的審查和批準。

中國石油法律事務部賀嘉認為，英國管道安全案例的實質，是企業就保證管道安全向政府作出的一種承諾。這是一種具有法律強制性約束力的義務，公司必須遵照執行。同時，安全案例中也包括管道檢測的內容。

具體到油氣管道管理方面，以西班牙和英國為代表的歐洲模式，強調管道的完整性管理，即：對管道安全實行目標化管理，法律規定管道運營公司要保證管道安全。管道投產前，管道公司應向監管部門提供安全運行方案；獲得批準后，必須按此方案嚴格執行。一旦管道投入了運行，運營公司將對管道安全方面的所有問題負責，具體工作包括4步驟：數據采集；完整性分析（主要包括風險分析和風險評價等）、完整性決策；檢查與維護；然后再進行數據更新，持續循環。

管道完整性管理的主要目標，是保證管道的安全、可靠運行。經過國外多年的研究和實踐，這已成為當前國際上最為認可的管道安全管理模式。

與英國不同的是，美國油氣管道的主管部門是管道局和運輸局，但這兩個機構都不屬于安監系統。另外，美國的城市市政方面也對管網行使監管職能。

在HSE管理方面，美國和加拿大具有很多實用性極強的強制性要求。這種模式和經驗，在規范油氣管道第三方施工的監督管理規范，確保油氣管道的安全平穩運行方面，更有借鑒意義。尤其在對第三方施工的有效警示和告知，以及管道警示標識管理方面，美加的經驗對剛剛發生的大連“6·30”事故更具針對性。

譬如，美加的管道警示標識牌，除了注意提供詳細信息外，還注重標識牌本身的色彩、亮度、可視度和耐用性，并在管道上方鋪設管道標識帶。在未設置警示標志前，不得施工。

相比之下，國內只是要求設置管道標志樁，并沒有要求設置標識帶的強制規定。而設置管道標志樁也只是為了管道企業自身管理的需要，并非按照警示第三方的原則設置。雖然Q/SY 1357—2010《油氣管道地面標識設置規范》和SY/T 6064—2011《管道干線標記設置技術規范》，均規定了在“油氣管道新建、改（擴）建和大修過程中，可在管道上方0.5m處設置標識帶”，但均非強制性規定。

“我們去了油氣管網發達的英國和美國調研，尋找對標公司，但一直沒有合適對象，畢竟中石油的情況、中國的情況都很特殊。”上述中石油專家感慨，與國際對標“并非易事”。

（本文轉載自《財經》雜志第400期）

編輯 鄭 君endprint