規(guī)劃與法律如何銜接

顏誠毅

以前由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)制地位及受法律虛無主義的影響，計(jì)劃與法律的關(guān)系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全和法治國家目標(biāo)的確立，規(guī)劃與法律的關(guān)系問題才逐漸被人們所關(guān)注。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要是根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議》編制，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖，經(jīng)過全國人民代表大會審議批準(zhǔn)，具有法律效力。

制定和實(shí)施規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜而影響深遠(yuǎn)的重大社會活動，理應(yīng)把規(guī)劃從編制、審議到實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)納入法治軌道。為保證規(guī)劃能夠反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)決策的正確性與規(guī)劃的科學(xué)性，指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)健康發(fā)展，由國家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的法律或法規(guī)，應(yīng)是制度建設(shè)的必需。

在我看來，規(guī)劃與法律是實(shí)體與程序、目標(biāo)與手段、可能與現(xiàn)實(shí)、結(jié)果與過程、內(nèi)容與形式的關(guān)系。從規(guī)劃的法律性質(zhì)分析來看，規(guī)劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規(guī)劃實(shí)施中要遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，正確分配社會經(jīng)濟(jì)活動中各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益，明確政府權(quán)力，政府與各經(jīng)濟(jì)參與部門的責(zé)任，同時(shí)公平進(jìn)行利益劃分，這樣才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的法治化。同時(shí)，規(guī)劃的法治化要在明確規(guī)劃的法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，利用法律對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行有效保障，這不同于簡單的計(jì)劃法或者經(jīng)濟(jì)規(guī)劃法的制定，而是需要實(shí)體與程序的全面結(jié)合。

規(guī)劃就是國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中規(guī)定可以做什么和怎樣去做以及受阻時(shí)怎樣去調(diào)整和克服的統(tǒng)籌性指導(dǎo)，在這里，第一項(xiàng)內(nèi)容屬實(shí)體性規(guī)劃，而后兩項(xiàng)內(nèi)容則屬程序性規(guī)劃。因此可以說任何規(guī)劃的有效實(shí)施都是由實(shí)體性規(guī)劃與程序規(guī)劃兩部分組成的，而程序規(guī)劃又離不開法律的有效保障，因?yàn)椋瑖业姆N種權(quán)力只有通過法定程序才能使其行使到每個(gè)公民、法人身上，才能使權(quán)力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規(guī)劃實(shí)施過程中的法律保障，也就是實(shí)體與程序的統(tǒng)一過程。

規(guī)劃中的政府權(quán)力，集中體現(xiàn)為國家的宏觀調(diào)控權(quán)，宏觀調(diào)控權(quán)作為一種國家權(quán)力，必須進(jìn)行有效的配置，并且使權(quán)力主體權(quán)力范圍和權(quán)利主體的職責(zé)都獲得法律的明確界定。因此，責(zé)權(quán)利原則在規(guī)劃貫穿過程中所需要解決的首要問題就是國家宏觀調(diào)控權(quán)的問題。這一問題包含三個(gè)方面：其一是宏觀調(diào)控權(quán)的合法性來源；其二是國家宏觀調(diào)控權(quán)的分配，即宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪些權(quán)力機(jī)構(gòu)來行使；其三是國家宏觀調(diào)控權(quán)的制衡，即不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)在行使宏觀調(diào)控權(quán)過程中的相互監(jiān)督和制約。

規(guī)劃法治化體現(xiàn)在立法上，在規(guī)劃編制上，要加大全國人大在審批中的權(quán)限，以保持決策的科學(xué)性，在方法上要從偏重于管理微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)為將主要精力用于提出國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)以及需要配套實(shí)施的宏觀政策，從偏重于實(shí)物和指標(biāo)管理轉(zhuǎn)為重視再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的引導(dǎo)調(diào)控。將規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為法律可以有兩種方式：一是制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的法律；二是制定有關(guān)具體調(diào)節(jié)手段的法律。

規(guī)劃法治化也體現(xiàn)在實(shí)施上，推動規(guī)劃順利實(shí)施，主要依靠發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；各級政府要正確履行職責(zé)，合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會資源，保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成。如，規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、保障人民合法權(quán)益、社會建設(shè)和管理等的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段加以落實(shí)。規(guī)劃確定的改革任務(wù)，是政府的重要職責(zé)，必須放在政府工作的重要位置。要加強(qiáng)對改革的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將改革任務(wù)分解落實(shí)到有關(guān)部門，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)，并注重及時(shí)把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來。

就十三五規(guī)劃而言，更加緊密體現(xiàn)了規(guī)劃與法律的關(guān)系，如，中共十八屆五中全體會議強(qiáng)調(diào)，如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持依法治國。會議提出，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。全會提出，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，健全服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)體系。全會強(qiáng)調(diào)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。