巡視監督：當代中國過程防腐的主導機制

摘要：巡視監督是一種自上而下的黨內監督方式。在當代中國反腐倡廉工作格局中，“黨紀反腐”與“司法反腐”構成“制度反腐”的“兩翼”。為有效解決我國當前反腐倡廉工作中存在的橫向監督乏力、紀檢監察體制吸納社會監督力量不足等問題，應充分發揮巡視監督的“高位優勢”。要以“高位優勢”彰顯“獨立性”，增強巡視監督的威懾力；以“專項巡視”擴大“覆蓋面”，增強巡視監督的輻射力；以“過程防腐”推進“常態化”，增強巡視監督的聚合力；以“制度反腐”加強“制度化”，增強巡視監督的持久力。

關鍵詞：巡視監督；黨內監督；過程防腐；制度反腐

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）12-0015-05

與運動式反腐、權力化反腐、思想教育式反腐等相比，制度反腐是一種更為治本的反腐策略。針對制度反腐實踐中的局限和問題，有的論者引入現代政府過程理論分析制度反腐的過程機制，將過程防腐作為制度反腐向更深層次推進的重要途徑。①過程防腐旨在通過對公共權力的制衡與監督來預防可能發生的腐敗行為。制衡側重于權力橫向配置中的權力制約和制度規制，監督則需要“體制內”與“體制外”多方監督力量的協同作用。如何有效解決橫向監督乏力問題和紀檢監察體制吸納社會監督力量不足問題，是當前中國過程防腐亟待破解的理論問題和實踐課題。根據當代中國“黨紀反腐”與“司法反腐”的邏輯一致性，本文試圖通過探析巡視監督帶動過程防腐的協同機理和突出作用，進一步探討如何構建由巡視監督主導的權力監督與制衡機制，推動當代中國過程防腐的有效開展。

一、制衡與監督：過程防腐中的核心環節

權力的濫用和失衡是導致權力腐敗的重要環節。相應地，對權力的制衡與監督必然是在權力運行過程中實現的。然而，在現實政治生活領域普遍存在著“重視權力的歸屬，忽視權力的運作”的現象。過程防腐是現代政府過程理論在腐敗治理領域中的應用，是制度反腐有效展開的中間環節和過程機制。一般認為，過程防腐是以提高施政透明度為突破口，在推行政務公開的基礎上，由專職監督部門和人民群眾共同對公職人員和權力部門在權力的運行、制度的落實上進行監督和制約，以防止可能發生的腐敗行為。過程防腐的主旨是預防為本、懲治為用，這為有效抑制可能出現的腐敗行為提供了一個新的進路。一方面，作為增強制度反腐效力的過程機制，拓展了反腐敗法律制度建設的微觀領域；另一方面，作為對防止權力腐敗的動態規制，明確了實現“懲防并舉、標本兼治”目標的著力點。總的來看，過程防腐體現了全面治理腐敗的核心精神：一是緊緊圍繞公共權力及其運行過程，從源頭上預防可能發生的各種腐敗現象；二是以過程監督及時發現已經發生或正在發生的腐敗行為，通過動態治理來防止其蔓延。可見，過程防腐可以通過與其他反腐敗方式相互結合、協同作用，在反腐倡廉工作中發揮其

收稿日期：2015-09-19

*基金項目：中國博士后科學基金資助項目“社會工程與腐敗治理體系現代化研究”（2015M580864）；西安交通大學新教師科研支持計劃資助項目。

作者簡介：劉占虎，男，西安交通大學馬克思主義學院講師，法學博士（西安710049）。

更大效力。

為了使公共權力實現公共利益的最大化，就必須在權力的“授予”與“監督”之間保持暢達、平衡、協調，即“權力體制的設計框架和運行機制都要力求結構合理平穩，運行有序暢達，層次分明簡潔，環節嚙合協調”②。權力監督與權力制約在規制權力上的邏輯差異，決定著二者在過程防腐具體機制設計和策略選擇上的特殊性。

首先，權力制衡主要是公共權力系統內的制度化規制。制衡權力的核心方式依然是權力本身，主要是通過權力資源的制度化配置形成不同權力之間的制衡，以此來防止某一權力過于集中或專斷而被濫用。這一意義上的權力監督主要是指政治監督，即作為“政治主體之間監視、控制和制衡的一種權力關系，是實現政治分權和權力整合的協調機制”③。其邏輯是以權力制約權力的制度規制，在宏觀層面如立法權、行政權、司法權之間的相互制衡，在中觀層面如決策權、執行權、監督權之間的相互制約等。其核心是通過制度設計形成不同職能屬性的權責清單制度，明確不同職權的具體行使邊界，以防止公共權力的非公共運用。在現實政治生活中，要對某一具體的職權進行有效制衡，就必須有與此相匹配的制衡性權力。影響權力制衡效力的因素是多樣的，如制度設計的完善性、制度執行的可操作性、權力行使主體的自覺意識等。其中某一環節的缺失或弱化，都會影響著整個權力制衡體系的效果。權力的制衡機制內在地統一于中國特色的政治制度體系之中。進一步增強當代中國權力制衡的效力，重在通過全面深化改革，科學分解、合理配置權力，形成科學有效的權力結構和制衡機制。

其次，權力監督包括以權力監督權力和以非權力監督權力兩種方式。監督既有以權力監督權力的成分，也有以非權力監督權力的要素。當代中國權力監督的方式眾多，諸如黨內監督、人大監督、司法監督、輿論監督、群眾監督、民主黨派監督等，這些共同構成反腐倡廉之協同監督的重要力量。在現實中，對公共權力的監督依然存在諸多困境。因監督機構疊床架屋、制度典章浩繁、社會成本高昂等因素導致“監督體系脆弱、監督機制乏力”④，不利于形成決策權、執行權、監督權之間既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。當然，以權力監督權力與以非權力監督權力是相對而言的。前者集中體現為權力之間的制衡，而后者主要是依靠權力系統之外的監督力量，諸如新聞媒體的輿論監督、人民群眾的監督等。從當代中國權力監督的向度來看，主要有三：一是黨內監督，即中國共產黨的紀檢監督和巡視監督；二是體制內監督，主要是立法機關和司法機關的法制監督，人民政協與民主黨派的協商監督；三是體制外監督，諸如人民群眾和社會團體的社會監督。這些來自不同向度的監督方式在防止權力濫用方面發揮著重要作用。

當代中國的過程防腐就是通過對公共權力的制衡和監督機制來實現的，具體表現為政府層面的政務信息公開和公職人員財產申報，社會層面的人民群眾監督、網絡反腐等。這些方式在具體實踐中面臨著不同程度的困境。就政務信息公開而言，公開的內容需要進一步制度化，建立和完善主要崗位權責清單制度；公開的方式依然需要在確保國家機密的前提下進一步透明化、便捷化。就公職人員財產申報而言，全面推進財產申報的配套制度需要進一步完善，社會共識度有待于進一步達成。就網絡反腐而言，由于信息不對稱、制度規范缺失、網絡主體責任缺失等，往往會引起網民的以訛傳訛、惡意搗亂等不良現象，網絡領域的綜合治理，尤其是網絡反腐的制度化建設需要進一步加強。事實上，過程防腐與權力制衡和監督是并駕齊驅、相互促進的。基于當前中國反腐倡廉建設和反腐敗斗爭“成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現象易發多發并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治并存，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨”⑤的總體態勢和實現“懲防并舉、標本兼治”的目標，對公共權力具體運行的過程監督亟待加強，過程防腐的相關機制亟待創新和完善。

二、巡視監督：中國過程防腐的牽引機制

巡視制度發軔于西漢，成熟于唐、明，作為中國古代監察制度的重要內容，在官員的考核和督查中發揮著重要作用。一是督查地方官員落實中央政策的情況，二是作為中央政府選拔、考核、任免官員的方式，三是巡查地方官員是否存在貪贓枉法行為。總的來看，巡視制度與自上而下的權力授予邏輯相一致，在一定程度上有利于強化中央集權和改善吏治。當然，也必須看到，“家天下”的權力邏輯決定著它僅僅是政治體系內部的“同體監督”，故而在預防權力腐敗中的作用和意義是有限的。

在當代中國的政治語境中，巡視監督是中國共產黨黨內監督的方式之一。一般認為，巡視制度是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的規章和準則。從其形成過程來看，1996年1月，中國共產黨第十四屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署。2002年11月，黨的十六大作出“建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年8月，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部聯合成立巡視組。2003年12月，中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》將巡視作為黨內監督的10項制度之一。2004年，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部聯合發布《中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》，明確要求中央巡視組實行組長負責制。2007年10月，修訂后的《中國共產黨章程》規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度。”2009年7月，中共中央發布實施《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，標志著巡視制度正式確立。2009年12月，中央巡視工作領導小組成立，“中央紀委、中央組織部巡視組”正式更名為“中央巡視組”。鑒于原條例已不能完全適應形勢發展的需要，中共中央及時修訂并于2015年8月3日起正式施行《中國共產黨巡視工作條例》。

“權為民所賦”的政治邏輯決定著“權為民所用”的政治實踐。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，是探索和發展中國特色反腐倡廉道路的基本前提。“黨紀反腐”體現了“依法從嚴治黨”的原則和要求。共產黨沒有自己的特殊利益，“除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權”⑥。“司法反腐”體現了依法治國的治理邏輯。前者嚴于后者，后者強化前者。黨的紀律與國家司法在防治腐敗的過程中各司其職、協同配合，共同把權力關進制度的籠子里。也就是說，執政黨層面的“黨紀反腐”與國家層面的“司法反腐”共同構成當代中國制度反腐的“兩翼”。巡視監督是“黨紀反腐”實踐展開的過程機制。當代中國政治體系和國家建設的基本邏輯，內在地要求構建和完善“以政黨為中心”的懲治和預防腐敗體系。⑦執政黨意志與國家意志的一致性，從根本上決定著巡視監督作為當代中國過程防腐主導機制的可能性和必要性。

巡視監督在當前中國之所以被再度重視，源于其在查處“一把手”等大案要案中的突出作用。如2013年度開展了三輪中央巡視工作；2014年度開展的中央“專項巡視”呈現出“小隊伍、多批次、高頻率”的特點，逐步加大對巡視對象的覆蓋率，并以“回馬槍”的方式進行回訪式巡視，來發現潛在的新問題并督促整改。

其一，巡視監督的權威性體現為監督“一把手”的威懾力。從權力的擴張本性來看，權力之所以濫用，關鍵在于其得不到有效的制衡和監督。強化權力監督，著力改進對領導干部特別是“一把手”行使權力的監督，就必須建立有效制衡的保障機制。長期以來，由于行政主導的現實需要和歷史慣性，監督權在制度配置中相對弱于決策權和行政權。加上相關過程防腐機制的缺失，一些潛在的腐敗行為在“一把手”的庇護下逐步升級，形成了“塌方式腐敗”，最終給整個政治生態帶來了極大的破壞。中央巡視作為“高位勢”的監督權力，在很大程度上影響和決定著“一把手”的任免和晉升。自上而下的巡視監督以其特有的權威性和威懾力，可以對以往因橫向監督不力而漏查的腐敗行為進行有力地查處。從2012年12月4日中共中央開始實施“八項規定”到2014年12月31日，這兩年間受到黨紀政紀處分的人數達25975人，省部級3人，地廳級229人，縣處級3026人。⑧這些階段性成效，在很大程度上源于中央巡視監督的權威性和威懾力。

其二，巡視監督能有效帶動其他監督力量的監督實施力。巡視監督本身不是直接懲處腐敗行為，而是重在發現腐敗問題和線索。中央巡視工作是以自上而下的方式進行的，但不是單向性的。《中國共產黨巡視工作條例》要求中央和省、自治區、直轄市委員會建立專職巡視機構。專職巡視機構通過多頻次自上而下的巡視監督與橫向監督力量相交叉，形成與“條塊型”的政府機構相適應的網絡監督結構。這有助于釋放監督權力的空間輻射力。巡視監督的權威性直接帶動著“條塊”結構中的其他監督力量，尤其是人民群眾和新聞輿論的監督。人民群眾主要是通過舉報、檢舉、信訪等方式來反映問題，并沒有直接處理相關問題的權力。事實上，“只有當政府向公眾提供關于其行為的信息的時候，這種制約才能發揮作用。”⑨如果在體制內沒有“接收”社會監督信息的制度化渠道，那么體制外的監督往往收效甚微。逐步擴大巡視監督的“覆蓋面”，有助于為廣大人民群眾監督腐敗行為提供直接而權威的制度化渠道，在有效化解上訪困境的同時增強人民群眾政治參與的積極性。巡視監督的“常態化”有助于將網絡監督的優勢融合起來，有力地激發和運用網絡反腐的正能量。

其三，巡視監督的動態性與其他反腐倡廉機制相互促進。強有力的巡視監督離不開其他相關反腐倡廉方式（機制）的協同作用。一是巡視監督與制度反腐相互促進。巡視制度本身是黨內監督制度之一，同時也是當代中國反腐倡廉制度的重要內容。二是巡視監督與廉政文化建設相互促進。建設社會主義廉政文化，培育社會主義廉潔價值觀，是以文化力量“治心”的價值觀革命。由巡視監督主導的反腐敗“鐵腕”行動，在切實遏制腐敗蔓延的同時不斷優化政治生態。清正廉潔的政治生態為廉政文化建設提供了順勢而上的輿論環境。社會主義廉潔價值觀為巡視監督的“常態化”和“全覆蓋”提供強大的精神動力和輿論支撐。

三、協同監督：過程防腐機制的本土建構

新形勢下加強巡視監督的制度化建設，應進一步彰顯巡視監督的獨立性，進一步增強巡視監督的威懾力、輻射力、聚合力和持久力，增強當代中國過程防腐的實效性。

其一，以“高位優勢”彰顯“獨立性”，增強巡視監督的威懾力。與一般的監督方式相比，中央和省（直轄市、自治區）級巡視組因為有中央的直接授權而具有明顯的“高位優勢”。以巡視監督帶動過程防腐的效力，依然需要進一步增強巡視組在權力監督體系中的獨立性。當前，中央巡視組實行組長負責制，組長一般是從離開一線崗位且年齡未滿70周歲的省部級（正職）官員中選任。盡管說“組長人選”已離開了“一線崗位”，在權力和業務關系上具有了獨立性，但依然要進一步完善回避制度來避免巡視過程中人情、利益因素的干擾。要進一步完善巡視制度的保障機制，切實保障巡視組成員的身體狀況、生活條件、人身安全等，解決巡視人員的后顧之憂，進而確保巡視組把中央的“授權充分”切實轉化為“巡視有力”。從巡視人員的行政級別來看，中央巡視組組長一般由省部級干部來擔任。基于中央授權所具有的“高位優勢”，建議將具有良好政治素質和業務能力的廳局級干部選任到巡視組中來，甚至可以擔任組長。事實上，這種“秩輕任重”的做法在歷史上也實行過。如“州刺史官秩僅為六百石，但卻負責監察二千石級別的郡守國相。”⑩這一定制就是為了發揮秩卑者亟待進取、行事較為果敢、顧慮相對較少等優勢。當然，除了考慮到秩卑者的“進取”和“果敢”之外，適當注重巡視組成員的年輕化，有助于形成巡視監督可持續發展的動力機制。此外，巡視組組長根據“一次一授權”的原則，實行“三個不固定”（即巡視組組長不固定，巡視的地區和單位不固定，巡視組與巡視對象的關系不固定），通過弱化巡視組與被巡視對象的對應關系，可以較好地解決工作業務交集等問題。

其二，以“專項巡視”擴大“覆蓋面”，增強巡視監督的輻射力。“專項巡視”堅持問題導向，即哪里問題嚴重，哪些部門問題多，就集中力量發揮最大巡視效力。隨著權力腐敗日益復雜化和隱蔽化，僅僅依靠單線性的“專項巡視”尚不能充分檢舉潛在的重大腐敗行為。從黨的十八以來查處的腐敗案件特點來看，除了黨政部門以及其他重要領域的關鍵性崗位潛在著“大老虎”之外，有的地方由于對基層干部的過程監管不力發生了不少令人震驚的“小官巨貪”的案件。堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，這就在客觀上要求通過“點穴式”的“專項巡視”逐步形成從中央到地方的巡視監督網絡。這些覆蓋領域既包括中央國家機關、中管事業單位和國有重要骨干企業，也包括與民生密切相關的基層單位和領域。據統計，當前中央巡視對象共有285個，省區市巡視對象高達8607個。擴大巡視監督“覆蓋面”的擴大和“輻射力”的增強，不僅體現在對相關腐敗線索檢舉上，而且體現在對主要領導干部“德、能、勤、績、廉”的過程考核方面。一是可以對心存僥幸的領導干部敲響警鐘，以防“蒼蠅”蛻變成“老虎”，體現了巡視監督“教育個別人、挽救大多數”的威懾和警戒意義，借此來防微杜漸。二是有助于準確研判不同階段反腐敗的形勢和任務。各級巡視組深入基層一線，通過“海談”和“暗訪”，給人民群眾創造更為安全和便捷的檢舉渠道。同時，借助“一手信息”分析反腐敗的形勢以及腐敗滋生的制度漏洞，可以為完善反腐敗法律制度提供可靠依據。三是有助于通過“群眾路線”發現和選拔后備干部。通過巡視監督的“全覆蓋”，可以將德才兼備、廉潔奉公的優秀干部“選拔”出來。以這種“向下看”的方式來間接選拔后備干部，有助于規避以往因考察周期短而容易發生“帶病提拔”問題。此外，巡視監督的“全覆蓋”對巡視人員的業務能力提出了新的要求。對于一些特殊行業和領域，可以根據巡視工作需要選任審計、財政、統計等專業技術人員來處理一些專業性較強的問題。

其三，以“過程防腐”推進“常態化”，增強巡視監督的聚合力。通過擴大“覆蓋面”來增強巡視監督“輻射力”的同時，還需要結合過程防腐機制推進“常態化”。黨的十八大以來，中央巡視組集中對違法違紀、用人腐敗等問題展開巡視工作，通過四輪巡視實現了對31個省區市的“全覆蓋”，在436名被調查官員中，省部級官員達23人。中央巡視組通過“回訪式”巡視，既可以督查相關部門對上一輪巡視問題的整改情況，也可以進一步發現尚未被檢舉的腐敗行為，體現了“懲防并舉”和“標本兼治”的要求。將巡視監督的“全覆蓋”與“常態化”結合起來，可增強巡視監督的“聚合力”。一是通過“常態化”形成的威懾力調動體制外社會監督的積極性。來自人民群眾和社會團體的社會監督作為體制外的“異體監督”，要求有體制內的“接受”監督信息和處理監督結果的“對接”機制。通過實施巡視工作“五年規劃”（目前實施的是《中央巡視工作規劃（2013—2017年）》），不僅可以實現巡視監督的“常態化”，而且可以將體制外的社會監督力量有機地聚合起來。二是通過“常態化”形成的“威懾力”來增強體制內權力監督的“執行力”。巡視監督的“高位優勢”，可以從權力授予邏輯上直接規避以往橫向監督中的掣肘問題；巡視監督獨有的“威懾力”和“輻射力”還可以帶動地方紀檢、監察、司法部門提高對腐敗行為檢舉、調查、處理的進度和力度。

其四，以“制度反腐”加強“制度化”，增強巡視監督的持久力。制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，關鍵要堅持用制度管權、管事、管人。公共權力既是一種有組織的強制力量，也是一種制度化的力量，以一定的制度的規范和程序作為自己合法性基礎。古代中國以刺史制度為核心的監察制度，盡管是一種地方性的反腐敗機制，但在很大程度上附帶著人治特色和權力反腐的隨意性，這種具有“高位優勢”的監督權力本身是一種責任和使命。這種監督一旦缺乏制度保障，就很容易蛻變為一種“設租權力”，進而滋生新的腐敗。巡視監督盡管是以自上而下的方式進行的，但在本質上依然是一種“制度化”的監督權力。當前，改革和完善巡視監督制度，同樣需要在反腐倡廉法律制度的框架內協同進行。一是推進“主體監督責任”的制度建構。二是進行中央巡視組對省、直轄市、自治區的巡視工作從“指導”到“領導”的制度設計。三是建立和完善中央對省、直轄市、自治區巡視工作的考核機制。四是進一步完善在巡視組中選任專業技術人員的制度。五是進一步完善巡視工作“三個不固定”的制度和機制。

注釋

①朱光磊、盛林：《過程防腐：制度反腐向更深層次推進的重要途徑》，《南開學報》（哲學社會科學版）2006年第4期。②季正矩：《通往廉潔之路》，中央編譯出版社，2005年，第139頁。③陳國權：《政治監督論》，學林出版社，2000年，第13頁。④參見項繼權、李敏杰、羅峰：《中外廉政制度比較》，商務印書館，2015年，第340頁。⑤《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2012年11月20日。⑥《習近平談治國理政》，外文出版社，2013年，第388頁。⑦參見林尚立：《建構民主：中國的理論、戰略與議程》，復旦大學出版社，2012年，第395—400頁。⑧余飛：《八項規定兩年處理8.9萬余人95%問題出在鄉科級》，《法制日報》2014年12月16日。⑨[美]蘇姍·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，新華出版社，2000年，第213頁。⑩余華青主編：《中國古代廉政制度史》，上海人民出版社，2007年，第91—92頁。參見《創新頂層設計鍛造巡視“利劍”》，《中國紀檢監察報》2015年8月22日。參見《四輪中央巡視436人被調查省部級官員23人》，《新京報》2014年11月7日。劉俊杰：《當代中國權力制衡結構研究》，中共中央黨校出版社，2012年，第19頁。

責任編輯：浩淼