城鎮化進程中城市區域板塊協調發展戰略研究

河南省社會科學院課題組

摘要：推進城市各區域板塊協調發展，是牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的內在要求，也是科學推進新型城鎮化的題中應有之義。作為河南省和中原經濟區的核心城市，鄭州市區域板塊發展問題具有明顯的代表性。為此，可以以鄭州市為例，在深入分析鄭州北部板塊的發展基礎、面臨問題及區域特質的基礎上，探討如何充分發揮該板塊特殊功能、促進鄭州市區域板塊協調發展，并從共性層面就城鎮化進程中如何促進城市區域板塊協調發展提出思考和建議。

關鍵詞：城鎮化；區域板塊；協調發展

中圖分類號：F207文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）12-0024-05

一、城市區域板塊協調發展是新型城鎮化

的題中應有之義城鎮化是伴隨著工業化發展而呈現的一種自然歷史過程，其突出標志是非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中，因而體現的是經濟社會分工演進的長期過程。具體到特定區域或城市而言，由于地理區位、資源稟賦、歷史文化、發展階段等方面的諸多不同，各區域板塊間在發展功能上往往存在相當大的差異。因此，作為以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化，內在地要求各區域板塊的功能優化和完善，進而實現協調發展。

第一，堅持以人為本的必然要求。當前，隨著人們收入和生活水平的提高，對生活質量的要求也隨之提高，尤其是對空氣、環境、健康、養生等愈加重視。在霧霾等惡劣天氣及“城市病”日益引起廣泛關注的背景下，能否適應這一趨勢，是對新型城鎮化質量尤其是城市發展質量和水平的重大考驗。

第二，堅持綠色發展的必然要求。黨的十八屆五中全會指出，要加快建設主體功能區，發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，并強調要堅持綠色發展，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，推進美麗中國建設。推進新型城鎮化，必須把生態文明理念全面融入城鎮化進程，規劃和保護好城市的“綠肺”，尤其是在城市規模不斷擴張的背景下，必須堅持綠色發展、循環發展、低碳發展，最大化減少對自然的干擾和損害。

第三，堅持文化傳承的必然要求。歷史文化是城市的靈魂，新型城鎮化要保持形態多樣性、防止千城一面，城市建設要有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點等，必須根據不同區域板塊的自然歷史文化稟賦，體現出區域差異，保護好文化遺產和傳統風貌，增強歷史文化魅力，全面提升城市內在品質。

總之，新型城鎮化要求城市發展的各區域板塊

收稿日期：2015-11-06

*基金項目：河南省哲學社會科學規劃重大項目“新常態下河南經濟發展的階段性特征及應對策略研究”（2015A001）；河南省政府決策研究招標重點課題“經濟新常態下河南比較優勢研究”（2015A004）。

課題組組長：喻新安。課題組成員：完世偉、陳明星、張富祿、趙西三、唐曉旺、楊蘭橋、劉曉萍、趙然、武文超、張玉霞、郭艷、郭小燕、石濤、崔理想。

在整體上功能完善，而不能出現功能缺失尤其是對資源環境、文化傳承功能上的漠視乃至無視。

二、鄭州市區域板塊協調發展的現狀及思路

作為河南省和中原經濟區的核心城市，鄭州市近年來著力強化多點支撐，注重均衡發展，打好各區域板塊的群體戰，但隨著鄭東新區、航空港經濟綜合實驗區、鄭上新區的規劃和建設，從目前鄭州全域發展的各區域板塊看，鄭州市東、南、西三個板塊定位清晰、優勢凸顯，以中心城區為核心，鄭東新區已具規模、南部航空港快速崛起、西部鄭上新區已經啟動。比較而言，鄭北板塊發展思路還不甚明晰，獨特優勢尚未充分彰顯，鄭州市在區域空間布局上存在“北部缺失”問題。

1.鄭北板塊的發展基礎

鄭北板塊東起中牟縣雁鳴湖景區，西至鞏義市河洛景區，南達連霍高速，北抵黃河中心行政區界，總面積1164.16平方公里，占全市總面積的15.6%。該板塊生態文化旅游資源豐富，境內有國家級風景名勝區、國家4A級旅游區——鄭州黃河風景名勝區（鄭州黃河生態旅游風景區），面積108平方公里，其中核心區41.81平方公里。經過多年來的開發建設，鄭北板塊獲得了快速發展，取得了顯著成效，生態優勢不斷彰顯，文化積淀逐步挖掘，景區開發加速推進，社會影響顯著提升，呈現出持續快速發展的新局面。

第一，生態優勢進一步彰顯。近年來，為改善鄭北板塊的生態環境質量，增強生態涵養功能和生態屏障作用，在河南省委省政府和鄭州市委市政府的大力推動下，鞏義市、滎陽市、惠濟區、金水區、中牟縣以及黃河生態旅游風景區管委會等沿線縣（市、區）和部門不斷加大生態環境建設力度，積極實施了一批生態環境建設重大工程和重點項目，鄭北板塊生態環境質量顯著改善，生態涵養功能不斷增強，生態優勢進一步彰顯。特別是核心景區——黃河生態旅游風景區，基本實現了從單一的綠化栽植向綜合的園林工程轉變，初步形成了綠樹成蔭、花團錦簇的生態環境建設新局面，環境質量大幅提升，生態優勢日益凸顯。據統計，僅黃河生態旅游風景區自1970年建設至今，已完成景區荒山綠化近3萬余畝，森林覆蓋率達到85%以上。

第二，文化積淀進一步挖掘。鄭北板塊文化資源豐富，遺址遺跡眾多，文化積淀厚重，黃河文化、河圖洛書、炎黃結盟、北宋皇陵、黃河中下游分界碑等文化資源，是中華文明、中國革命、中華地理的精神標識和自然標識。近年來，沿線各縣（市、區）積極實施歷史文化資源開發保護工程，文化積淀進一步挖掘，文化品位進一步提升。鄭州黃河生態旅游風景區近年來圍繞黃河文化、文化名人、歷史典籍等資源，開發建設了炎黃二帝巨塑、黃河母親哺育像等一批重點項目和工程，景區文化內涵和文化品位大幅提升。鞏義市、滎陽市、惠濟區、金水區和中牟縣等縣（市、區），也依托厚重的歷史文化資源，積極謀劃實施了一批重大工程和項目，建成了虎牢關旅游區、官渡古戰場風景區、飛龍頂旅游區、漢霸二王城風景區等旅游區，謀劃實施了西山遺址、滎陽古城、壽圣寺雙塔、杜甫故里、潘安故里等遺址遺跡的開發保護工程，積極推進了鞏義廟會、滎陽象棋等非物質文化遺產傳承與創新工作，取得了顯著成效。

第三，景區開發進一步加速。近年來，鄭北板塊旅游資源開發加快推進，景點景區加速建設，旅游配套設施不斷完善，生態文化旅游品牌的影響力、輻射力不斷增強，沿線景點景區的美譽度大幅提升。尤其是黃河生態旅游風景區近年來積極推進硬件提升、園林綠化提升、噴霧造景和燈光造景等重點工程，切實加快了景區道路、電信、餐飲、住宿等旅游配套設施建設，景區形象和品質得到較大提升，呈現出全新的發展面貌。鞏義市、滎陽市、惠濟區、金水區、中牟縣等縣（市、區）景點景區建設加速推進，康百萬莊園、北宋皇陵、紀信廟等景區功能不斷完善，杜甫故里、孤柏渡風景區、中牟國家農業公園等旅游區正式投產運營，河洛匯流文化旅游區、飛龍頂旅游區、虎牢關旅游區、雁鳴湖風景區等加速建設。

第四，社會影響進一步提升。經過多年來的開發和建設，鄭北板塊生態文化旅游業快速發展，生態文化旅游品牌影響力大幅提升，社會影響進一步提高，已成為鄭州乃至全省旅游業發展的名片和王牌。鄭州黃河生態旅游風景區歷經45年的開發建設，景區配套設施不斷完善，區域影響力和輻射力大幅提升，已成為河南旅游業發展的精品景區和國內外知名的旅游景區，2002年被國家旅游局評為國家4A級旅游區，2005年被國土資源部批準成為國家地質公園，2009年被國務院批準晉升為國家級風景名勝區，2010年被國家水利部批準為國家水利風景區，2014年入選“影響世界的中國文化旅游名景”和中國旅游總評榜“年度最具品牌力旅游目的地”。據統計，45年來，景區累計接待參觀游覽人數2000多萬人次，目前景區年接待游客80萬人次，年旅游綜合收入近3000萬元。

2.鄭北板塊發展面臨的主要問題

第一，資源環境面臨被侵蝕的危機。鄭北板塊相對優越的生態宜居環境、巨大的生態文化旅游開發價值，以及“生居蘇杭、死葬北邙”的世俗傳說，使得這一區域廣受關注和重視。一些地方政府和開發商違規建設，占用資源開發房地產項目；一些企業集團和個人通過“以租代征”的方式，到處“跑馬圈地”，私搭亂建、違法經營。據統計，目前私人“圈地”約占整個邙嶺的80%，而一些村民將土地變墓地，“私下交易”出售賺取利益，目前邙嶺地區墳頭數量達2萬多個，黃河灘涂等土地私自占用現象屢禁不絕。如果對這種現象不加控制，鄭北板塊將面臨遺址遺跡被侵蝕、資源環境被破壞、生態系統被打破的潛在危機，從而造成無法挽回的巨大損失。

第二，生態保護存在巨大安全隱患。一是這一區域生態環境比較脆弱，植被比較單一，生態系統極不穩定，如果遭到破壞，極易引發水土流失，造成重大生態安全事故。二是這一區域森林覆蓋率高、植被茂盛，同時是鄭州市陵園和墓地建設的集中區，如不能進行有效管理，導致無序燒香祭祖，極易引發山林大火。三是這一區域黃河河床普遍高于大堤，形成“懸河”景觀，屬典型的游蕩性河段和洪水多發性地段，若管理失當，容易造成重大安全隱患。四是這一區域也是鄭州市城市供水的水源地，如果水體受到污染和破壞，居民用水將會受到很大影響。五是這一區域景點景區相對密集，如不能有效采取安全預防措施，將給游客生命安全帶來很大隱患。

第三，景區景點開發呈現破碎格局。一是由于區域生態文化資源分布散亂，且缺乏統一發展決策、規劃設計、資源配置、扶持政策、項目安排和對外宣傳，導致一些景區景點開發盲目無序，布局十分隨意，分布較為混亂。二是現有旅游開發能量激活不足，多數景點尚處于待開發狀態，目前區域76項生態文化旅游資源中，處于正在開發和尚未開發的旅游資源共計41項，占全部資源總量的53.9%。三是在景區景點開發建設過程中，大多數景點開發處于中低端水平，配套服務設施建設滯后，區域間交通聯系不暢，尚未形成區域整體開發效果和精品旅游品牌效應，且較少考量時代特征、區域背景與文化因子，低水平重復建設、同質化競爭較為嚴重。

第四，區域管理主體多元、相互掣肘。鄭北板塊涉及中牟縣、金水區、惠濟區、滎陽市、鞏義市5個行政區的13個鎮、2個管委會、2個辦事處和273個行政村。由于管理主體多、層級多和管理交叉等體制性問題，導致行政缺位、錯位、越位和政出多門、各自為政、相互扯皮、相互掣肘等現象與問題比較突出。僅就鄭州黃河生態旅游風景區來說，在7平方公里范圍內，就涉及黃河水利委員會、鄭州鐵路局、黃河橋工段、武警部隊、鄭州市水務局等多家單位，以及惠濟區的多個行政村、自然村。由于黃河生態旅游風景區管委會缺乏有效的執法管理權，對于區域內一些村民和企業亂搭亂建，建設景區景點和有關設施，甚至毀樹壞林、破山開荒、亂倒垃圾等問題無法進行有效管理，嚴重影響了景區資源的保護和開發利用。這種各自為政、相互掣肘的體制狀況，使得鄭北板塊的發展受到極大制約。

3.鄭北板塊的區域特質

第一，功能定位的特殊性。鄭北板塊是鄭州乃至全省重要的自然、文化遺產資源富集區，也是重要的生態涵養空間和生態綠肺，這一區域特殊的功能特征決定了其獨特定位及區域開發利用的特殊要求。因此，對于鄭北板塊的開發利用，要依據資源的重要性、敏感性和適宜性，突出生態、文化、經濟等綜合功能，在確保生態環境資源不被破壞、文化遺址遺跡有效保護的基礎上，合理確定區域開發的路徑。為此，必須按照生態文明建設的有關精神和國家級風景名勝區管理工作的要求，堅持保護與傳承并重、開發與利用并舉的原則，著力頂層設計，加強統籌謀劃，合理開發思路，明確功能定位，以避免區域開發建設造成生態文化資源破壞。

第二，產業選擇的特殊性。鑒于區域生態文化旅游資源的珍貴性和脆弱性，鄭北板塊在產業發展中必須有戰略眼光和全局觀念，特別是要有“生態傳承文化、開發讓步生態”的意識，堅守生態紅線，妥善處理區域開發與各方的利益關系，產業發展要符合國家產業政策導向，符合風景區保護要求，防止生態被資本侵蝕、文化被利益裹挾。要突出分區管理，根據生態文化資源分布和區域發展特征，合理劃分生態保護區、農業發展區、旅游建設區等功能分區，并采取差異化的產業政策，進行分區調控。同時，鑒于目前黃河風景區的管理機構以及旅游觀賞、游客咨詢、餐飲娛樂等功能都在風景區內，導致景區過于擁擠和雜亂，亟須將相關功能疏散至風景區外圍，以減輕國家級風景名勝區的資源負荷。

第三，開發時序的特殊性。鄭北板塊生態文化旅游資源豐富但十分脆弱，一旦遭到破壞，往往是不可逆的，即便能夠修復也需要很長時間。因此，推進鄭北板塊發展，必須站在歷史發展的高度，高起點、高標準、嚴要求，妥善處理近期實際與遠景目標的矛盾，統一規劃，分步實施，走可持續發展之路。要統籌旅游景點和生態環境對旅游發展速度、規模及檔次的承載能力，堅持開發與保護相結合的原則，把環境保護、資源綜合開發和生態建設有機結合起來，既要強化對旅游資源、生態環境和社會文化的有效保護，避免對其造成不可恢復的損害；又要通過對生態文化資源的合理利用，謀求更大、更好、更快的發展，以發展促保護。同時，要重視對文物古跡的保護與修繕，新建建筑物要與周圍古建筑相協調。

第四，評價導向的特殊性。鄭北板塊生態文化資源厚重的特質，決定了這一區域發展的評價導向必須強調經濟效益、社會效益和生態效益并重，在某種程度上要堅持生態效益優先。同時，由于這一區域是多種資源的有機綜合體，這種綜合資源不可分割，其價值不僅大大高于各單項資源的價值，也高于各單項資源價值的簡單疊加，所以只有實行統一管理，才能科學、合理地配置各類資源，充分發揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。因此，對于這一區域相關地區和部門的考核評價，要把生態環境建設、文化資源保護、區域協同發展等作為主要內容納入考核評價體系，對于區域涉及的縣（市、區）主要領導同志和有關部門進行考核評價，并作為干部提拔任用的重要依據。

第五，建設管理的特殊性。從自然人文資源和地形地貌上來看，鄭北板塊生態文化旅游資源緊密相連，地形地貌大體相同，是一個完整的不可分割的有機整體，如果分裂開來，不僅不利于生態文化旅游資源的高效開發利用，而且容易帶來一些諸如惡性競爭、重復建設、無序開發等矛盾和問題，影響整個區域的持續健康協調發展。對于這類地區和這類問題的處理，河南省內外已進行了一些有益探索，形成了一些比較好的經驗，如整合金水區、中牟縣等區縣的部分區域而形成的鄭東新區，以及武漢東湖風景區的統一管理等。要積極借鑒省內外發展的成功經驗，積極整合鄭北區域資源，著力打破條塊分割，切實做到統一規劃、統一建設、統一管理，形成強大的區域發展合力，助推區域走向良性發展格局。

4.鄭北板塊的戰略定位

第一，世界一流的黃河文化旅游目的地。以鄭州黃河生態旅游風景區為主體，整合鄭州北部沿黃板塊生態、文化和旅游資源，按照發展決策、規劃設計、資源配置、政策扶持、項目安排、品牌推介“六統一”的要求，整體推進鄭州北部沿黃板塊文化旅游資源開發，完善旅游基礎設施和服務設施，開發特色旅游產品，規范旅游市場秩序，全面提升旅游管理和服務水平。

第二，鄭州沿黃生態文化旅游產業帶。依托鄭州北部沿黃板塊區位、交通、文化、生態等優勢，以建設國家級生態經濟示范區為目標，加快推進生態文化旅游產業發展，積極培育生態旅游、文化創意、會議、休閑度假、體育旅游、養老商住、現代農業、現代畜牧業、經濟生態林業等新興業態，打造鄭州沿黃生態文化旅游產業帶，建成河南省獨具特色的新型生態文化旅游產業集聚區。

第三，大鄭州都市區建設的戰略支點。按照大鄭州都市區建設的總體要求，將鄭州北部沿黃河板塊納入統一規劃建設管理，理順體制，創新機制，推進鄭北板塊核心層、主體層與外圍層聯動發展，建設以生態、休閑、養生、旅游為主要功能的鄭州黃河生態文化旅游產業帶，形成大鄭州都市區建設的北部戰略支撐。

第四，綠色低碳宜居宜業生態新城。堅持生態為本、環境優先，在保護中發展，在發展中保護，推進資源節約型和環境友好型社會建設，建設低碳經濟示范區，探索人與自然和諧相處的文明發展之路，使鄭州北部沿黃河板塊成為鄭州乃至全國人民休閑娛樂度假的美麗花園。

第五，鄭（州）新（鄉）焦（作）協同發展聯結帶。按照建設大鄭州都市區的要求，完善鄭州黃河生態文化旅游產業帶的交通、通信、水利等基礎設施，強化休閑、養生、娛樂、旅游等服務功能，推動鄭新沿黃生態經濟創新示范區建設和鄭焦生態旅游區共建，形成鄭州向北與新鄉焦作對接、促進三市協同發展的聯結帶。

三、在加快新型城鎮化中促進城市

區域板塊協調發展的思考通過對鄭北板塊之于鄭州大都市區建設特殊功能的分析，可以管窺在加快推進新型城鎮化進程中促進城市區域板塊協調發展的共性問題。對此，要從推進新型城鎮化、提高城市發展品位的戰略高度加強頂層設計，并超越現行行政管理區劃的限制，進行更高層次的制度與機制創新，強化政府承擔相應發展責任和市場有效配置經營資源的“雙輪驅動”。

1.深化對城市區域板塊主體功能的認識

順應現代城市發展新理念新趨勢，充分認識各區域板塊在各自特殊功能上的重要性、緊迫性、特殊性，站在推動城市科學發展和區域協同發展的全局和戰略高度，全面審視和謀劃各板塊發展的突破口、切入點和抓手，深刻認識充分發揮各板塊功能的戰略意義和現實要求，圍繞各板塊主體功能，積極培育新的增長點。

2.強化城市發展各區域板塊的定位

在把握城市發展各區域板塊主體功能的基礎上，明確各板塊的發展定位，打造不同的功能組團。如對鄭北板塊，要以推動鄭州區域協同發展為目標，對黃河鄭州段南岸進行整體規劃，將同類質資源統一規劃和開發，保障黃河生態，發展黃河旅游，提升區域品質，打造一個高水平的、綜合性的、以生態為主的，兼具文化、旅游、休閑、產業和低密度居住等功能的綠色低碳宜居宜業生態新城。要大力發展生態文化旅游產業，并將其作為加強大氣污染防治的重要途徑來謀劃、作為重要支柱產業來培育，形成生態、文化、旅游三者相互促進的格局。

3.突出城市區域板塊協調發展的重點難點

堅持生態優先，加大區域生態保護和建設力度，實現生態環境保護與污染防治并重，強化生態修復，建立多層次、多功能、立體化的生態體系，打造市區生態長廊和生態屏障。要堅持文化立本，加強文化傳承創新，強化生態文化旅游資源整合，打造統一的文化品牌。要堅持產業為基，構建生態文化旅游全產業鏈，以文化為靈魂、旅游為主體、商貿為動力，加快發展與生態文化旅游產業關聯度高的交通運輸、住宿、餐飲等傳統服務業，努力發展生態文化旅游特色的商貿會展、高端養老、文化創意、信息資訊等新型服務業，積極促進健康服務業、養老服務業、涉外服務業等業態發展。要堅持產城融合，推進生態文化旅游產業化與城鎮化融合發展，以生態文化旅游促進城鎮化發展，以城鎮化優化生態文化旅游環境。

4.創新城市區域板塊協調發展的體制機制

針對區域板塊協調發展的體制機制障礙，大膽創新突破，從根本上理順體制機制，為各板塊協調發展提供堅強保障。如對于鄭北板塊，可以在借鑒國內外經驗的基礎上，實行“三個圈層”的空間結構模式和管理模式。在核心層，采取準一體化管理模式，調整區域內相關村落隸屬關系，管委會對區域內所有景區統一進行行政、人事、財務等方面的管理，對景區內所有旅游資源予以整合；在主體層，采取緊密型雙重管理模式，各景點歸屬關系不變，管委會對其負有主要的組織與管理協調職能，對旅游帶各景點進行統一指導；在外圍層，采取松散型雙重管理模式，各景區仍主要由當地原有管理部門負責具體管理工作，景區管理通過建立相應的協調機制實現“六統一”：統一發展決策、統一規劃設計、統一資源配置、統一扶持政策、統一項目安排、統一對外宣傳。

5.完善城市區域板塊協調發展的政策體系

加強政策配套，促進政策配套銜接，對涉及產業帶發展的交通、旅游設施等項目，要加快審批并盡快開工建設；對符合國家產業政策的重點旅游項目，在新增用地計劃指標安排上要給予傾斜。要推進開放發展，繼續加大財政對產業帶發展的投入，全面落實國家支持旅游業發展的各項稅收優惠政策，積極打造生態文化旅游產業發展投融資平臺，創新PPP等融資模式，大力吸收社會資本。要營造良好環境，加大對區域板塊協調發展的宣傳力度，營造各相關主體和廣大干部群眾理解發展、支持發展、參與發展的良好氛圍。

參考文獻

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責任編輯：澍文