云南省農村環境綜合整治現狀、存在問題及對策研究

云南省農村環境綜合整治現狀、存在問題及對策研究

楊育華1，王丕祥2，劉滔1，聞睿2，陳嵩1

(1.昆明市環境科學研究院，云南 昆明 650032；

2.云南垚淼環保科技有限公司，云南 昆明 650032)

摘要：在典型區域(以昆明市為例)農村背景調查的基礎上，分析了當前云南省農村環境綜合整治工作現狀和存在問題，提出符合云南實際的農村環境綜合整治工作對策建議。

關鍵詞：農村；環境；綜合整治；現狀；問題；對策；云南

收稿日期：2014-06-18

中圖分類號：X71文獻標識碼： A

隨著云南經濟的快速發展和工業化提升、城鎮化加速，云南省農村經濟發展和農民收入水平取得了長足的進步，與此同時也帶了嚴重的環境問題。相對于城市和工業而言，農村環境保護處于弱勢地位，近年城市及工業環境污染逐步得到控制，而針對農村環境保護的地方性法律、法規缺失以及多頭管理等客觀問題的影響，使農村生態環境呈現逐步惡化趨勢。農村環境保護是云南省落實“城鄉生態建設”一體化建設和“生態綠色強省建設”戰略的基礎，也是當前亟待加強的薄弱環節，更是一項長期、復雜和持久的系統工程，實施迫在眉睫、刻不容緩。農村環境污染問題不僅直接關系云南“三農”問題，更是事關全省“食品安全和飲用水安全”的民生大事，影響全社會的安定和經濟的可持續發展。因此，加強農村環境保護刻不容緩。云南省以生態縣(市)區、生態鄉鎮和生態村創建等為統領，以農村環境綜合整治為切入點和基礎，全面統籌推進全省農村環境綜合整治工作，努力改善云南省農村人居和生態環境，是貫徹落實國家生態文明建設、科學發展觀和加快社會主義和諧社會建設的重要舉措。

1農村環境綜合整治的提出背景

黨的十六屆五中全會提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設20字方針；2006年的第六次全國環境保護大會上，溫家寶總理指示要切實提高環境保護工作進展，改善環境質量，加快建設環境友好型社會；2008年召開的“農村環境保護電視電話會議”把農村環境保護提到了更高的層面和高度。目前，農村環境綜合整治工作從試點示范，逐步向綜合整治試點省及連片綜合整治全面推進。

自2005年以來，針對農村環境保護及農村環境綜合整治工作，國家相繼出臺頒布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號)、《國務院辦公廳轉發環境保護部等部門關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題實施方案的通知》(國辦發〔2009〕11號)、《關于加快推進農村環境連片整治示范工作的通知》(財辦建〔2011〕5號)等一系列政策、意見、指南和規范。這些文件從農村環境綜合整治項目申報、整治重點、整治技術、投資指南及獎懲制度等方面，明確了具體內容、要求和政策，為全國各省、直轄市及自治區開展農村環境綜合整治提供了良好的政策和技術指導，全國各地相繼開展了以試點示范為引導，連片綜合整治為推進的農村環境綜合整治工作。通過中央和地方財政資金支持，到2015年全國要完成6萬個建制村(占全國總數的10%)農村綜合整治任務[1]，但至2012年末，全國累計列入農村環境綜合整治的試點省(直轄市、自治區)僅15個。雖然云南省未在其中，但按照黨的“十七大”提出的“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”的新要求，云南省省委、省政府堅決貫徹黨中央、國務院關于加強農村環境保護的一系列戰略決策和部署，緊緊抓住這一新的機遇，積極組織實施云南省農村環境綜合整治工作的推進和落實。

2云南省農村環境綜合整治現狀

2.1云南省概況

云南省地處東經97°32′39″～106°11′47 ″、北緯21°8′32 ″～29°15′8 ″，與越南、緬甸、老撾3個國家接壤，邊境線長4060km，是中國通往東南亞、南亞的門戶。境內地形地貌復雜，海拔高差懸殊，相關高差達6000多m。氣候囊括了北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、南溫帶、中溫帶、北溫帶等7種氣候帶類型。是一個多山省份，山地面積占總面積的94%，河谷盆地僅占6%。

全省共有16個 (州、市)(其中：8個地級市、8個自治州)，129個縣/區。據不完全統計，2010年末，全省共有1296個鄉鎮、12859個行政村、136581個自然村、3000多萬農村人口，農村人口接近全省總人口的70%[2]。全省居住著 25個民族。全省農業總產值1626億元，農業增加值1106億元，農民人均純收入3952元，年均增長14.1%[3]。

2.2云南省農村環境綜合整治工作進展

“十一五”以來，云南省持續加大資金投入，積極采取措施，著力開展農村環境保護工作。結合農村面源污染防治，率先在“九大高原湖泊”流域開展農村環境綜合整治工作，共完成“九大高原湖泊”沿湖村莊環境綜合治理380個，占沿湖村莊總數的76.9%。同時，實施“以獎促治”政策，在橋頭堡實施重點地區、邊境及少數民族聚居區、國家扶貧連片開發重點地區等完成村莊環境綜合整治600多個。 “十一五”期間，爭取中央農村環保專項資金9208萬元用于96個村莊開展環境綜合整治和13個鄉鎮開展生態示范建設；省級環保專項資金安排4725萬元開展農村環境綜合整治；2010年，爭取到中央農村環保專項資金項目30個，共2490萬元[4]；2011年，爭取中央農村環保專項資金3500萬元，安排63個村的村莊綜合整治任務，并在西雙版納州景洪市勐罕鎮和勐海縣勐海鎮開展農村環境連片整治及農村環境綜合整治目標責任試點，62個完工[5]；2012年，爭取中央農村環保專項資金2500萬元，省級生態建設專項資金500萬元，安排44個村莊進行農村環境綜合整治[6]。

根據國家農村環境綜合整治的相關政策要求，云南省環保廳于2013年7月出臺《云南省農村環境綜合整治項目管理暫行辦法》(征求意見稿)和《云南省農村環境綜合整治項目申報材料編制指南》(試行)，并組織全省各地(州)市環保局對文件進行了培訓學習。截止2013年10月，全省共計審核篩選出115個農村環境連片綜合整治項目，申請中央農村環保專項資金5.5億元，涉及558個建制村。

2.3農村環境綜合整治現狀典型調查—以昆明市為例

2.3.1村莊人口分布調查

昆明市是云南省省會，位于云貴高原中部，地處東經102°10′～103°41′，北緯24°24′～26°33′。2012年末，昆明市農村共計106個鄉(鎮/街道)，占全省鄉(鎮/街道)總數的8.56%；1266個行政村，占全省行政村總數的9.99%；8521個自然村，占全省自然村總數的6.24%；農村人口291萬人，占全省農村人口總數的9.7%。昆明市行政村數量及村莊人口規模分布調查統計結果詳見表1，昆明市自然村數量及村莊人口規模分布調查統計結果詳見表2。

表1　昆明市行政村數量及村莊人口規模分布調查統計

注：數據來源于“云南數字鄉村網”(下表同)，其中自然村人口數扣除了非涉農社區人口。

從表1可知，人口≤1000人的行政村占昆明市行政村總數的11.06%，人口占總人口的3.34%；人口1000～4000人的行政村占行政村總數的79.62%，人口占總人口的75.77%；人口>4000人的行政村占行政村總數的9.32%，人口占總人口的20.89%。

表2　昆明市自然村數量及村莊人口規模分布調查統計表

從表2可知，單個自然村人口數≤400人的占昆明市自然村總數的75.81%，人口數占總人口的39.68%；單個自然村人口數400～2000人的占昆明市自然村總數的22.98%，人口數占總人口的50.35%；單個自然村人口數>2000人的占昆明市自然村總數的1.21%，人口數占總人口的9.97%。

在不考慮農村地利條件、生活方式及經濟水平等因素的前提下，從行政村人口規模看，單個行政村最多人口與最少人口差比達61.3倍，行政村生活垃圾日產生量變幅達61倍，生活污水日產生量及排放量變化幅度達62.5倍。從自然村人口規模看，單個自然村人口差比達79.3倍，自然村生活垃圾日產生量變幅達80倍，生活污水日產生量及排放量變化幅度達81倍。昆明市農村村落人口規模差異大、分布零散的特征，從側面反映出農村生活垃圾、污水難集中收集，處理成本高的普遍性問題，這與云南省其它地區農村情況基本吻合。

2.3.2綜合整治現狀調查分析

據不完全統計，2008—2012年12月期間，昆明市14個縣(市、區)農村環境綜合整治工程累計投資46077萬元，完成665個試點示范工程建設 (其中2008年13個，2009年31個，2010年48個，2011年338個，2012年235個)，總受益人口27.74萬人。工程內容主要涉及農村飲用水源保護、生活污水收集處理、生活垃圾收集清運設施和分散養殖畜禽糞便污染防治4個方面，完成飲用水源保護工程7個、生活污水收集處理設施1202套、生活垃圾收集清運設施4138套、分散畜禽養殖污染防治設施104套。

近年來昆明市農村環境整治力度總體呈上升趨勢，但“民生工程”建設尚未得到全面落實，這可能與昆明市農村區位和經濟發展不平衡等因素有關。已完成整治的村莊，整治工程重點多以生活污水和農村垃圾兩污為主，而農村飲用水源保護和分散畜禽養殖污染治理總體投資和工程數量較少，偏離了國家“農村飲用水安全保障優先”的工作重點，忽視了畜禽養殖污染治理對農村環境保護工作的重要性。從整治村莊分布看，多以鄉(鎮)政府駐地集鎮、行政村所在自然村為主，而轄區其它行政村、自然村綜合整治基本為零，造成建設/整治一個點，代表一個面的現象普遍存在。雖然昆明市農村環境綜合整治試點示范得到穩步推進，整治村莊環境質量明顯改善，但仍然存在許多問題有待總結完善，這也反映出昆明市及云南省農村環境綜合整治總體思路、方式等還需調整優化。

3村莊綜合整治模式探討

根據國家農村環境綜合整治的相關政策、要求，按村莊人口數原則不低于200人，以行政村和自然村分別為單元進行綜合整治，提出2種綜合整治的模式，其中每一模式又分為3種類型，詳見表3。

表3　村莊綜合整治模式比較一覽表

由于各級財政資金有限，云南省農村環境綜合整治涉及村莊面廣、分散、工程量大，農村環境綜合整治要在一個規劃周期內完成實屬困難。因此，從突出重點、增大受益人口覆蓋的思路出發，建議優先采用自然村人口>400人的村莊綜合整治模式，此模式所需投入資金少，受益率基本可滿足國家整治要求，同時可以兼顧農村污染物總量控制要求。

自然村人口規模分布特征可以在一定程度上反映村莊地理區位和經濟發展水平等狀況，也是選取村莊生活污水、生活垃圾產排系數的重要依據；由于云南省自然村數量達13.6萬余個，若進行全面詳實調查，存在較大困難。因此，本文選取昆明市作為典型區域開展調查，旨在通過對村莊、人口數量的調查分析，總結村莊分布與人口規模的對應特征和內在聯系，提出以人口數量作為村莊綜合整治受益率計算和整治投資估算基本單元的工作思路，以此為下步全省農村環境綜合整治工作的開展提供有益借鑒。

4存在問題分析

(1)資金整合嚴重缺失

農村環境整治工作目前由地方環境保護部門負責；自“十七大”以來，黨中央及地方政府雖然提出統籌城鄉一體規劃、一體建設和一體發展的思路，但由于長期形成的行政體制行業條塊分割問題，環保部門難以將交通、農業、水利等部門農村規劃建設資金進行統籌安排，“寧掃門前雪、不管他人屋上霜”的落后理念和意識短期內難以轉變。另外，省、市(州) 和縣(區)地方財政配套資金有限，鄉(鎮)、村自籌資金無法落實，整治資金籌措“縱向靠等要，橫向看領導”的現象比比皆是。

(2)政策領會未體現與時俱進

云南省農村環境綜合整治工作未緊密結合國家整治重點、總體要求開展，整治內容僅局限于農村飲用水、生活垃圾、生活污水、分散養殖糞便污染和歷史遺留工礦污染5個方面。對于“九大高原湖泊”流域等農業生產發達區域，未開展農業面源治理等整治工作，在一定程度上存在對國家宏觀政策領會不到位、與生態文明建設銜接滯后的問題。另外，國家農村環境綜合整治部分考核指標與云南省農村村情不相符，在有限的專項資金支持下，欲達到國家考核目標下限值存在較大困難，增加了云南省農村環境綜合整治工作的難度。

(3)整治方案未全面考慮因地制宜

從目前省內已完成的試點示范整治村或連片整治村申報材料看，云南省農村綜合整治重點均偏重于村莊生活污水、垃圾處理處置，生活污水、生活垃圾、畜禽糞便處理模式、工藝技術應用單一，沒有充分結合村莊地形、氣候條件、經濟狀況等選取適宜的處理工藝技術。

(4)重建設輕管理

由于縣鄉地方財政后續正常的管護配套資金無法保障，以及驗收后的設施產權不清、管護主體不明、責任權利不對等、監督考核機制缺失等原因，造成眾多工程設施建設形同虛設。

5對策及建議

(1)建立健全融資機制，努力整合各塊資金

在杜絕重復投資的前提下，要把農村環境連片整治資金與國家重大環境保護工程結合，與國家和省、市專項資金項目結合，與縣、市、區生態文明創建工作結合，充分發揮中央和省級財政資金的引導作用，建立綜合整治建管資金“四方掛鉤”籌措機制，整合各類資金集中使用，保證整治工程能建設，整治出效果，長效運行有保障。

(2)頂層設計統領，與時俱進落實

云南省省委、省政府應當緊緊抓住當前國家生態文明建設的契機，以農村環境綜合整治為切入點，以《中共云南省委 云南省人民政府關于爭當全國生態文明建設排頭兵的決定》為統領，在總結全省農村綜合整治工作經驗和問題的基礎上，充分考慮投資經濟性與污染控制，盡快完善出臺符合云南省省情的《云南省農村環境綜合整治項目管理暫行辦法》和《云南省農村環境綜合整治項目申報材料編制指南》。從頂層設計統領云南農村環境綜合整治工作與時俱進開展，為生態文明建設奠定良好的基礎。

(3)雙方聯動科學設計

農村環境綜合整治方案設計必需本著科學、客觀的態度，在充分調查研究基礎上，按照因地制宜、科學經濟的原則進行。項目所在地環境保護部門、鄉(鎮)及行政村應積極主動做好協調、配合和督察核實工作，努力建立方案設計工作雙方聯動機制，確保整治工程設計科學，措施得當合理，符合群眾意愿。同時針對云南省農村實情，從農村面源污染的角度考慮，應當將農村生活垃圾和分散畜禽養殖糞便作為農村環境整治的重點。

(4)建立健全機制，保障長效運行

制定全省農村環境綜合整治設施運行管理辦法，明確設施產權歸屬，落實設施管護責任主體，嚴格后續管護運行考核獎懲，確保工程建設后長效運行。

6小結

由于云南省具有地理條件、氣候類型和民族文化多樣，村落、住宅分布廣且相對北方較零散的特點，村莊環境地區差異顯著。若統一按當前國家和云南省農村環境綜合整治項目申報要求執行，將在一定程度上影響和制約全省農村環境綜合整治工作的全面開展和推進。因此，從全面建設小康社會和生態文明建設的高度出發，云南省應積極與國家環境保護部相關部門溝通協商，在現有條件和調查研究的基礎上，制定符合云南實際、具差異化的云南省農村環境綜合整治項目管理、項目申報材料編制文件及考核指標。建議根據地理特征、村莊規模、生活方式、養殖方式等，進一步歸納細化不同類型村莊整治的考核目標限值，在突出環境整治的同時兼顧重點村莊及主要污染源的控制，以更好地指導全省農村環境綜合整治工作的科學開展。

參考文獻：

[1]財政部，環境保護部.關于加強“十二五”中央農村環境保護專項資金管理的指導意見[Z]. 2011.

[2]云南省環境保護廳.云南省農村環境綜合整治規劃(2009-2015) [R].2009.

[3]云南省農業廳.云南省農業和農村“十二五”規劃(2011-2015)[R].2011.

[4]云南省環境保護廳. 2010年云南省環境狀況公報[R].2011.

[5]云南省環境保護廳. 2011年云南省環境狀況公報[R].2012.

[6]云南省環境保護廳. 2012年云南省環境狀況公報[R].2013.

Research on Present Situation and Problems of Rural Environmental

Pollution and Countermeasures in Yunnan Province

YANG Yu-Hua1,WANG Pi-xiang2,LIU Tao1,WEN Rui2,CHEN Song1

(1.Kunming Institute of Environment Science，Kunming，Yunnan 650032 China)

Abstract：The present situation of rural environmental pollution control in Yunnan province was analyzed as well as its problems based on the rural background investigation in typical regions. The feasiblecountermeasureswere pointed out to strengthen rural environmental pollution control in Yunnan.

Key words： rural village;environment;environmental pollution control;present situation;problem;countermeasures;Yunnan