地下綜合管廊融資模式研究

楊楨

[摘 要]中國正處在城鎮化快速發展時期，但地下管廊建設嚴重滯后，因此我國要從國情出發，借鑒國際先進經驗，在城市建造地下綜合管廊，切實解決“馬路拉鏈”問題。

[關鍵詞]地下綜合管廊；建設；融資

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 041

地下綜合管廊，又稱共同溝，是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。德國建設地下綜合管廊已有百年歷史，其東部城市耶拿共有11條綜合管廊。新加坡濱海灣地下綜合管廊已經成為保障濱海灣成為世界級商業和金融中心的“生命線”。這條地下綜合管廊全長3. 9千米，工程耗資約8億新元（約合36億元人民幣），集納了供水管道、電力、通信電纜和垃圾收集系統。同時，“一次投入、長期受益”的做法能夠顯著降低運維成本，便于長效管理。

2015年8月3日，國辦發〔2015〕年61號文《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（以下簡稱“意見”）明確：到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。工作目標已經明確，那么如何配套有效的融資模式，將成為建設前需要考慮的關鍵一環。筆者僅就融資方面提出一些管窺之見。

1 融資主體

1. 1 主體結構

意見指出，建設主體鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。意見中所述的企業，如果是當地政府直接控制的國有企業（下文簡稱“政府背景公司”），那么對項目回報的要求可能會低一些，甚至可以不計回報。但這里的企業如果并非當地政府直接控制的國有企業（下文簡稱“社會資本”），必然會對項目回報提出明確要求。這時就需要政府出面協調。既然需要制衡，建設主體可由當地政府直接控制的國有企業和具有建設經驗的社會資本合資成立項目公司（下文簡稱“項目公司”），以此項目公司成為建設主體。為避免不必要的法律糾紛，融資主體須與建設主體保持一致。

因此，融資主體有三種：政府背景公司、社會資本和項目公司。其主要優劣勢表現如下：

對于政府背景公司，諸如城市建設有限公司、某市某園區建設經營有限公司，政府對項目建設有主導權，但是，資金實力有限、建設經驗缺乏、對相關管線單位缺少控制力；諸如中鐵某局、中建某公司、當地管線單位等，資金實力強、建設經驗豐富，但是，不熟悉當地政策，可能在項目推進中遇到諸多困難；諸如某市某園區地下綜合管廊建設經營有限公司等，兼具政府背景公司和社會資本的優勢，但如未建立合理的內部治理結構，會出現不同聲音，不利于協同作戰。

1. 2 資源整合

地下綜合管廊的使用單位主要是電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線單位。為鼓勵七大管線單位付費入廊，政府需要加大力度協調管線單位，但由于管線單位中比如電力、通信等往往是省管，可能會造成阻力，那么，政府可以允許管線單位入股項目公司。

所以，建議政府以政府背景公司聯合當地管線單位組成聯合體，再引入具備資金實力、建設能力和經驗的社會資本成立項目公司，作為融資主體。

2 融資模式

根據地下綜合管廊建設的不同階段，可以采取不同的融資模式。

2. 1 破冰及初級建設階段

建議先從產業園區試水，采用PPP建設模式中的BOT（建設—運營—轉讓）或者BOO（建設—擁有—運營）。即由項目公司負責建設園區中的地下綜合管廊，并且提供能源供應服務（如在園區建筑物頂層布放收集太陽能的裝備并轉化為電能為園區供電等），通過園區中的企業、居民等支付能源費用、管線單位支付入廊費用等作為項目公司的回報。這個階段，項目公司可以向銀行申請PPP貸款或項目貸款。

2. 2 地下綜合管廊的快速發展階段

這時，已有若干條地下綜合管廊建成或投入運營，下一步應當考慮如何由點及面，推廣建設。建議從城市整體布局考慮，建立地下綜合管廊建設基金，由項目公司引入社會資本、保險資金、銀行資金等中長期資金作為優先級，并設置5+5+N的期限（類似于永續債的期限安排），允許優先級投資人在每5年行使重定價權并選擇是否繼續持有基金，允許優先級投資人的退出和加入，優化基金的流動性。

2. 3 地下綜合管廊的成熟運營階段

此時，城市地下綜合管廊基本建設完畢，當地項目公司主要進行管廊的運營。這時的資金需求主要是營運資金和改擴建資金需求。由于項目公司已經具有一定規模和實力，能夠獲得較高的外部評級，可以通過資本市場、債券市場融資，通過IPO、企業債、短期融資券、中期票據、項目收益票據等直融方式籌集資金，也可以通過PPP貸款等間接方式籌集資金。

具備條件的項目公司可以開始考慮參與其他城市的項目競標，這時可以通過并購債、并購貸款等來解決資金。

3 還款來源

只有融資期限內的還款來源與融資本息能夠平衡，融資方案才能成行。因此，無論在哪個階段，無論選擇哪種融資方式，還款來源都是需要解決的永恒主題。

項目公司的經營收入，應當作為主要還款來源。這包括管廊接入、使用和維護收入；能源供應收入；土地收益；物業收入等。

除了項目本身收入外，來自政府端的支持必不可少，比如政府補貼、稅收優惠、稅收返還、貸款貼息等，都是還款來源的有力補充。具體見下表。

還款來源比較

收入類型[]來源[]難點[]解決方案

管廊接入、使用、維護收入[]管線單位[]涉及省管單位，難以協調[]更高層級政府協調；管線單位入股項目公司

能源供應收入[]所覆蓋的企事業單位、居民等[]能源轉化以及多余能源上網[]引進社會資本；政府協調

土地收益[]土地出讓后凈收益[]土地上市的價格的影響因素較多[]政府統籌規劃，通過周邊建設提升土地價值

物業收入[]房產等物業的出售收入及租金；廣告收入[]企事業單位和居民的入駐意愿和價格接受程度[]政府充分研究區域短中長期規劃，推出契合且實在的招商優惠政策，做足招商工作

政府補貼[]投資補貼、稅收優惠、貸款貼息等[]財政資金的支付壓力[]政府應從長計議，把有形的和無形的、把短期的和長期的經濟賬一起算，果斷制定政府補貼措施

4 風險緩釋措施

4. 1 權利的享有

當地政府應通過協議、發文等方式明確項目公司享有PPP中特許運營的權利，確保能源費用和入廊費用等的及時支付；政府明確給予項目公司投資補貼、稅收優惠、貸款貼息等政策；政府應同時明確上述現金流在保障項目公司運營的基礎上優先用于歸還銀行貸款等融資資金。

4. 2 擔保方式

在建設期內提供第三方階段性保證，待項目公司經營性資產形成后追加管廊資產抵押、收費權質押或土地、房產抵押。項目公司經營現金流可以覆蓋貸款當期本息時可以取消第三方保證，直接采用前述抵押或質押。

4. 3 政府的信用

由于地下綜合管廊的建設具有明顯的公用行業特點，為確保項目順利融資并在遵循國家有關法律法規的前提下，當地政府能夠與項目公司和銀行等融資機構達成三方協議，對PPP權益等給予明確，尤其在到期不能還款且擔保方、抵押物、質押物仍不能覆蓋融資本息時，應由政府予以協調解決。

放眼全球，地下綜合管廊建設已經蓬勃發展。可以預見，在“十三五”，地下綜合管廊建設將會是我國推進經濟發展和結構調整的一項重要工作。建設當前，時不我待；破冰之旅，融資先行。

參考文獻：

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