我國建筑工程專業分包市場現存問題及對策研究

宋寧++梁成柱

[摘 要]隨著項目管理體制改革的深化以及《建筑業企業資質管理規定》的實施，以施工總承包企業為龍頭、以專業施工企業為骨干、以勞務作業為依托的建筑施工行業組織結構模式已初步形成。但運行效果并不理想。除少部分專業程度較高的分部、分項工程由專業分包企業完成外，大部分施工任務還是由施工總承包企業自己的勞務層或自行管理勞務隊伍來完成。本文就我國建筑工程專業分包市場的現狀進行了分析并對存在的問題進行了探討，提出了規范和發展我國建筑工程專業分包市場的對策。

[關鍵詞]建筑工程分包；專業分包市場；總分包

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 141

隨著項目管理體制改革的深化以及《建筑業企業資質管理規定》的實施，以施工總承包企業為龍頭、以專業施工企業為骨干、以勞務作業為依托的建筑施工行業組織結構模式已初步形成。但運行效果并不理想。除少部分專業程度較高的分部、分項工程由專業分包企業完成外，大部分施工任務還是由施工總承包企業自己的勞務層或自行管理勞務隊伍來完成。由于總承包商需自行管理勞務隊伍，工作精力被牽制，施工管理水平無法得到根本性提升。隨著我國建筑市場開放程度的提高，規范和完善建筑工程專業分包體系，將是我國建筑市場發展的必然趨勢。

1 建筑工程專業分包市場現狀及存在的主要問題

與國際建筑市場相比，我國建筑工程專業分包市場存在較大的差距。主要表現在以下幾個方面。

1. 1 法律法規相對滯后、分包市場難以發展和完善

主要表現在：①《建筑法》、《招投標法》中禁止工程再分包的規定，否定了多元化發包模式并嚴重制約了工程專業分包的發展，而且與加入WTO后我國建筑市場發展的客觀要求不相符合；②《建筑法》規定，主體結構工程必須由總包單位施工，從而制約了非代理型CM模式在我國的推行；③國際工程承包實踐中，分包商可分為一般分包商和指定分包商，而我國相關法律法規中只有對于一般分包商的相關規定，有關指定分包商管理的法律法規存在缺項；④現行的某些法律法規無視工程多元化分包的客觀存在以及必要性，造成了轉包以及違法分包的大量存在。而懲治轉包、違法分包往往以罰代管，由于違法成本過低，收效甚微，從而制約了合法分包的發展。

1. 2 分包有形市場規范性欠缺、分包主體培育缺位

主要表現在：①某些總包商對分包商要求苛刻，強迫分包單位簽訂不平等條款并向其不合理地轉嫁風險；②分包主體良莠不齊、素質偏低，人才匱乏和專業不精等問題普遍存在；③設立分包企業的法定條件（注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完建筑工程業績等）明顯偏高，限制了分包單位的設立和發展，致使三類企業數量比例嚴重失衡，未能呈現出正金字塔形式：④一方面，大多數總包商不愿、也不會把自身不具優勢的專業工程分包出去；另一方面，許多大型企業也不肯做分包，致使其所擁有的某專業工程施工高新技術以及專用設備閑置或浪費。

1. 3 施工總包業務范圍過窄、專業分包缺乏生存空間

一是長期以來，我國施工總承包并未實現向工程總承包（設計+施工（D+B）總承包，交鑰匙（EPC）總承包）的實質性飛躍，導致依附于工程總承包而興起的專業工程分包，處于無工程可分包的狀態；二是由于受多種因素制約，專業化協作水平較低，分包企業沒有足夠的市場；三是部門封鎖、行業壟斷和地方保護，共同制約了工程總承包及其專業分包的發展。

1. 4 政府扶持力度欠缺、分包企業舉步維艱

一是專業分包一般均為包工包料，由于重復納稅，加重了分包企業稅賦負擔；二是比照發達國家對小型企業的關注和扶持，我國政府力度不夠。

1. 5 施工管理欠規范、總分包糾紛常發生

主要表現為：①分包商施工質量不佳。或材料以次充好，或操作不符合規程；②分包商現場管理人員和技術工人業務素質不高；③分包商工期拖延；④總分包各自為政，缺乏整體協調。一方面，總包商疏于對分包商的管理，常常以包代管；另一方面，分包商忽視項目施工的整體性；⑤分包商工程款拖欠嚴重，結算糾紛經常發生。

2 規范和完善我國建筑工程專業分包市場的對策

2. 1 轉變觀念，培育企業核心競爭力

建筑施工企業必須認識到專業化發展的必然趨勢和規范工程分包市場的必要性。各企業應準確定位，開拓市場。按照社會化大生產的要求，向專、精、特、新的方向拓展空間，增強企業核心競爭力、降低成本、提高效率和應變能力，并積極推動總包市場實施產業集中度戰略以及一體化（設計+施工（D+B）總承包，交鑰匙（EPC）總承包）戰略從而提供更多的分包商機。

2. 2 完善立法，規范工程分包

第一，借鑒國外經驗，制定我國集系統性、完備性和可操作性于一體并適應市場發展需要的總分包法律制度，以嚴格界定工程分包關系，確保工程分包行為及其監管行為在法律軌道上運行；第二，依據WTO原則并借鑒國外總分包管理模式，對現行法律涉及的分包條款應盡快做出修改或通過司法解釋進行補充、完善。如工程多次分包是否合法、總包工程是否允許全數分包、指定分包商的界定以及管理等；第三，適當降低分包企業注冊“門檻”。

2. 3 嚴格執法，凈化分包市場環境

對分包合法性進行專項治理，嚴格稽查責任。一方面，對違法分包者以及轉包者加大處罰力度并增加違規成本，提高其守法的主動性；另一方面，對執法部門以及執法人員的“不作為”以及“玩忽職守”追究相應的責任。同時，在相關部門配合下，各地法院要依據《民事訴訟法》中先予執行的規定，為保障農民工利益而支持分包企業向總包單位主張權利，從源頭上盡快建立健全有效預防拖欠工程款和農民工工資的長效機制。

2. 4 強化機制，促進工程分包發展

一是隨著總分包制的推進，應嚴格市場準入并規范分包市場交易活動，增加分包市場的交易透明度；二是有效監管分包招標并嚴格交易程序、交易規則、評標標準；三是誠信為本，培育風險保障機制。借鑒發達國家做法，強制推行總包支付擔保和分包商履約擔保制度；強化誠信管理，依靠信用保證體系來確保工程分包交易安全，以保障分包商履約后能夠順利收款；四是加強協會在工程分包中的管理職能。各地建筑業協會可設置專門機構，協助政府研究、制定相關政策，出臺自律規則，引導專業分包發展方向等；五是目前《分包合同示范文本》依然局限在施工承包范圍內，有待于借助“菲迪克條款”制定工程總承包條件下的分包合同范本，以指導和規范專業分包活動；六是加快建筑施工企業營業稅改征增值稅步伐，避免重復納稅，降低分包企業稅賦負擔；七是引入激勵機制，增加分包商的成就感。分包合同中應設立質量獎和進度獎并嚴格兌現，此外，分包商可分享總包單位榮譽；八是借鑒partnering模式，建立總分包之間相對固定的合作關系，并用partnering協議統一總分包之間的共同目標，建立協調機制，實現雙贏；九是政府出臺扶持政策，發展小型分包企業。仿照國外，我國政府可以在稅收、權益保障以及折舊等經濟政策上給予優惠；嚴格市場準入，在法律法規層面上提供更多的承包機會，如可嚴格規定專業工程招標不允許施工總承包單位參與；定期為小型企業提供經營管理咨詢服務以提高其經營管理水平并鼓勵小企業與其他企業聯合；可參照國外的做法，或通過政府稅收獲得培訓基金（英國），或由專門機構（職業教育基金會）向各建筑企業統籌（德國），然后由專門機構免費提供職業技能培訓并確保持證上崗，以提高小型專業分包企業職工的專業技能并增強企業競爭力。

2. 5 規范管理，保障分包企業權益

第一，加強分包合同管理，分包合同實行備案制。總包與分包責、權、利的約定，質量、工期、安全、環保目標的分解，分包工程范圍與付款期限、方式，工程保險以及工傷保險的投保主體，施工場地的分割、水電等現場管理與責任分工、保修責任的界定、違約責任、爭議的解決方式等內容，均需在合同中加以明確；第二，在維護雙方合法權益的同時，杜絕分包商不合理或極端報價（或低于成本，或牟取暴利）現象的發生；第三，總包應加強對分包工程施工過程管理，特別是對專業分包單位質量、進度、安全、文明施工、現場協調配合等工作的管理，嚴禁以包代管，確保施工項目預期目標的實現；第四，加強工程變更以及索賠管理。嚴格施工過程中的簽證制度，為工程變更以及索賠提供依據；分包對總包的索賠或通過總包對業主的索賠以及他們之間的反向索賠，均應規范操作，按程序處理，最大限度地降低糾紛發生的概率；第五，嚴格質量驗收和驗工計價程序，及時結算工程價款，以確保施工的正常進行。

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