中國汽車產業稅收分配機制及改革策略

2016-01-16 01:51:51劉宗巍趙福全

稅務與經濟 2016年2期

劉宗巍，王悅，郝瀚，趙福全

(1.清華大學汽車產業與技術戰略研究院，北京 100084； 2.清華大學汽車安全與節能國家重點實驗室，北京 100084)

一、引言

正值實施“中國制造2025”戰略規劃起步的關鍵時期，作為我國國民經濟的支柱產業之一，汽車業也迎來了轉型升級、由大變強的重大歷史機遇。為此國家需要有清晰的戰略認識、前瞻的頂層設計以及實施汽車強國戰略的系統措施和綜合手段。[1，2]十八屆三中全會明確提出，要全面深化改革、不斷釋放改革紅利，以實現產業升級轉型和經濟結構的戰略性調整，稅制改革就是其中的一個重要方面。對于中國汽車產業稅收機制，中央與地方之間、地方政府之間在財權與事權上的博弈始終備受學界關注。為獲得招商引資優勢，特別是對于汽車這樣產值巨大的產業，地方政府往往通過土地批租、財政返還、財政貼息等方式展開稅收優惠競爭。但在積極招商引資的同時，又常常限行限購，形成了一面鼓勵汽車生產、一面限制汽車消費的矛盾。總體而言，地方政府簡單的限制性行政管控方式并沒有切實解決擁堵、停車難等問題，反而影響了百姓的出行自由和汽車產業的健康發展。為此，有學者提出將汽車消費稅征收環節后移[3，4]、設定車輛購置稅為地方稅[4]、合并車輛購置稅與整車消費稅[3]、賦予地方政府設立燃油稅的權力[4]等改革設想，試圖確保地方有充足的財力和積極性來治理汽車社會問題。

事實上，地方財政的財力缺失是在分稅制改革及增值稅改革的大背景下逐漸凸顯的。為適應市場經濟體制的要求，中國自1994年起實行了以分稅制為基礎的分級財政，而近年來，旨在消除重復征稅現象的增值稅改革再度對中央財政與地方財政間的稅收收入分配和地方財力產生了重要影響。有學者認為，地方在增值稅上25%的分享比例應當調高至46%以上。[5-7]不過，保障地方財政收入不能成為稅收體系完善的唯一目標[3]，稅收的經濟杠桿作用和市場調節功能更不能忽視。中國迫切需要借鑒其他分稅制國家的經驗，平衡中央政府與地方政府間的事權與財權，并使轉移支付規范化、透明化，以促進地區間公共服務的均等化。[8]

二、中國汽車制造業利稅分析

中國的分稅制改革確立了增值稅與所得稅并重的稅制結構。從實際收入來看，增值稅收入更高，起到絕對的主導作用。汽車業是典型的制造業，因而對增值稅、消費稅、所得稅都有貢獻。此外，其直接利稅還包括車輛購置稅、車船稅。下文重點分析汽車利稅的主體稅種及其分配機制。

1．汽車制造業直接利稅在中央與地方間的分配比例。汽車制造業的直接利稅有圖1所示的15項。如數據表明，2013年汽車制造業直接利稅合計高達6510億元[9]，其中車輛購置稅、國內增值稅、消費稅、企業所得稅為主要來源，分別帶來2596億元、1402億元、883億元、774億元的稅收收入。

圖1 2013年汽車制造業直接利稅的主體稅種分布

稅額法定中央收入占比法定地方收入占比國內增值稅1401.91051.475%350.525%整車消費稅882.8882.8100%0.00%營業稅8.30.00%8.3100%企業所得稅774.0464.460%309.640%個人所得稅92.70.00%92.7100%車輛購置稅2596.32596.3100%0.00%車船稅474.00.00%474.0100%城市維護建設稅133.20.00%133.2100%教育附加57.10.00%57.1100%城鎮土地使用稅30.70.00%30.7100%房產稅25.80.00%25.8100%印花稅18.80.00%18.8100%土地增值稅2.40.00%2.4100%耕地占用稅6.10.00%6.1100%契稅5.90.00%5.9100%合計6510.04994.977%1515.123%

資料來源：2014中國稅務年鑒。

表1顯示了各類直接利稅的法定分配情況。其中，消費稅和車輛購置稅均為國家稅，全部為中央收入；國內增值稅中央分成75%，地方分成25%；企業所得稅中央分成60%，地方分成40%。以2013年為例，對稅額數據進行測算可以發現，法定中央收入占77%，法定地方收入占23%，中央收入與地方收入之比為3.3:1。需要指出，此處僅考慮國內汽車制造業的直接利稅，未將上下游產業鏈利稅及進出口環節考慮在內。

為保障地方在1994年分稅制實行前的既得利益，中央財政會對地方財政進行稅收返還，返還金額以1993年為基數逐年遞增。中央對地方的稅收返還包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數返還、成品油稅費改革稅收返還。汽車制造業直接利稅與前兩項相關，2013年上述兩稅返還、所得稅返還的數額為3966億元和910億元，分別占當年兩稅總額的10.7%和所得稅總額的3.8%。由于沒有針對汽車產業的稅收返還的直接數據，采用按比例折算的方式得出表2中汽車制造業的稅收返還額。例如，汽車制造業增值稅返還額為汽車制造業增值稅數額乘以3.8%。數據顯示，稅收返還后實際中央收入仍占73%、地方占27%，中央收入與地方收入之比為2.6:1。

表2 2013年汽車制造業直接利稅及實際分配單位：億元

資料來源：2014中國稅務年鑒，財政部預算司2013年全國財政決算表；與表1相比有變化的數據已用加字粗體標示出。

此外，由于地方上解的存在，地方實際的稅收收入額還會略小于上述統計結果。2012年地方共上解中央1210億元，2013年地方共上解1360億元，均占當年地方財政收入的2%，但這是不區分產業的總額，汽車產業的實際上解額度應該不大，故表2中忽略了地方上解對汽車稅收收入分配的影響。

上述分析表明，稅收返還對汽車制造業直接利稅在中央與地方間分配比例的影響較為微弱，同時也有待于進一步的規范化和透明化。無論是法定收入還是實際收入，中央財政稅收收入占比均逾70%。中央獲取了汽車制造業直接利稅的絕大部分，中央財政在汽車制造業中的財權遠大于地方財政。

2．汽車制造業直接利稅在地方間的分配比例。汽車制造業直接利稅涉及生產、購置、保有、使用等多個環節，其中地方政府的實際稅收收入將在制造地、消費地和使用地之間分配，而車輛消費地通常也是主要的使用地，因此，本文直接分析和測算汽車制造業地方直接利稅在制造地與使用地間的分配比例。

總體而言，中國汽車產品全生命周期的稅收鏈條前重后輕，汽車生產階段的稅收收入明顯高于購置、保有和使用階段[10，11]，因而制造地享受到汽車地方利稅的大部分。同時，汽車使用地財政得不到原本應設置在消費階段的汽車消費稅[12]，以及消費階段的車輛購置稅，僅能獲得數額極少的車船稅收入和成品油相關稅收中的少部分地方收入。而制造地財政收入包括生產階段全部的城市維護建設稅、教育附加稅、城鎮土地使用稅、企業員工個人所得稅和地方企業所得稅以及國內增值稅中的地方分成部分。

從表3的統計結果可知，不計使用階段成品油消費帶來的流轉稅附加稅和部分增值稅收入，在汽車制造業地方直接利稅中，制造地收入占73%，使用地收入占27%，制造地稅收收入約為使用地的3倍，制造地實際獲得了汽車制造業對地方財政稅收的大部分利益。

表3 2013年汽車制造業地方直接利稅分配單位：億元

3．汽車制造業間接利稅簡析。汽車制造業產業關聯度高，流轉環節眾多，上下游的產業體系幾乎覆蓋了民用工業的方方面面[13]，如果將這些間接稅收考慮在內，汽車產業利稅總額將顯著增加。例如，在應稅消費品中，除了整車產品(稅率根據排量按1%～40%不等)外，汽車產業還相應帶動了成品油、汽車輪胎(稅率3%)的消費稅貢獻。又如，一些合資品牌乘用車需要進口主要部件，還相應帶動了進口關稅、進口增值稅收入。

利稅數額巨大的成品油產業受汽車產業的拉動大，當前中國每年新增石油消費量的70%以上被汽車所消耗。成品油產業中約1/3～1/2的利稅來自汽車。2013年成品油產業共繳納國內消費稅2730億元、國內增值稅827億元、企業所得稅53億元[9]，總體而言，在該領域中央財政為主要收入方。自2009年1月1日實施成品油稅費改革以來，2009～2013年中央對地方實施成品油稅費改革稅收返還，每年定額返還1531.1億元，隨著成品油稅收收入的增長，其在總體收入中的占比逐年下降。以2013年為例，稅收返還占成品油總稅收的39.8%。

由于汽車產業相關的間接稅收涉及到其他眾多產業，無法確切判定汽車產業在其中所覆蓋的部分和關聯的程度。同時，調整間接稅收制度對汽車產業的影響是間接的，并將波及汽車之外的眾多產業，需要更加綜合、系統地考量，這不是本文研究的重點。因此，下文的分析主要基于汽車制造業的直接利稅。

三、中國汽車稅收分配機制的問題解析

政府的財政支出與稅制結構間存在雙向互動，稅收收入制約了財政支出的規模，財政支出又反向要求有適當的稅制結構與之適應，而各級政府的職能范圍及實現方式決定了對稅收收入總量的需求。可以合理推斷，在汽車產業中，中央與各地方政府均應具有相互匹配的財權與事權。從上文的分析和測算可知，2013年中國汽車制造業直接利稅共計6510億元，其中，中央政府約有4722億元的稅收收入，地方政府約有1788億元的稅收收入。下文將進一步闡述汽車產業相關收支之間存在的主要問題。

1．汽車產業相關支出分析。支出方面，道路建設與養護是直接面向汽車產業的基建開銷。上世紀五十年代，中央政府就將公路建設中除國防公路之外的建設投資任務交給了地方政府。雖然公路建設的融資模式經過多年的探索和不斷創新，但以地方政府財政投入為主的格局并沒有太大變化。總體上，中國公路建設采用“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局，其中地方籌資為主體，地方財政為公路建設及養護費用的主要承擔者。

在中國公路體系中，絕大多數為普通非收費公路，而對高速公路普遍采取收費方式，分為經營性收費公路與還貸性收費公路。截至2014年底，中國收費公路里程為16.26萬公里，占公路總里程446.39萬公里的3.6%。收費公路年度收支情況如圖2所示，其收入為年通行費收入，而支出則包括還本付息支出、養護經費支出、運營管理支出、稅費支出及其他支出等，2014年收支缺口為1571億元。如果將普通非收費公路的養護、管理等支出考慮在內，我國道路建設與養護的收支缺口將遠不止于此。

圖2 2014年全國收費公路的收支情況

同時，近年來中國公路建設投資總額如圖3所示，呈現穩步增長態勢。交通部《2013年交通運輸行業發展統計公報》顯示，2013年全年完成公路建設投資13 692億元。其中，高速公路建設完成投資7298億元，普通國、省道建設完成投資3900億元，農村公路建設完成投資2495億元。毋庸置疑，地方公共財政是公路建設投資的主導，需要引導和帶動相關的投融資機制的建立。

圖3 2010～2014年公路建設投資額及增長速度

2．中央與地方在財權與事權之間的矛盾。目前中國的地方稅體系是以營業稅為主體稅種、以所得稅為輔助稅種的架構格局，盡管稅種數量最多，但由于稅源分散、收入體量小而影響較小，重構中國地方稅收體系成為當務之急。[14]當前，國家在平衡中央與地方汽車稅的收支間也有一些舉措，具體可以分為以下三項：其一，稅收返還。包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數返還、成品油稅費改革稅收返還。不過，地方上解又抵消了約21.2%的稅收返還總額，并且稅收返還沒有專款專用等制度規定，稅款流向并不明朗。2013年增值稅和消費稅兩稅返還占總額的10.7%，所得稅返還占總額的3.8%，客觀上稅收返還數額較小、效果不足。其二，以彌補原養路費損失為目的、屬于一般性轉移支付的成品油稅費改革轉移支付。2010～2013年的轉移支付金額分別為350億元、581億元、610億元、690億元，其規模尚難以彌補日趨擴大的道路收支赤字，基本不可能有盈余來補充其他開銷。其三，包含在交通運輸專項轉移支付內的車輛購置稅專項轉移支付資金。自2010年起國家引入交通運輸專項轉移支付制度，主要覆蓋公路建設及公路運輸，水路、鐵路運輸，石油價格改革補貼，以及對城市公交、農村客運、出租車行業的補助等，并不局限于汽車產業。2011～2013年交通運輸專項轉移支付金額均為3000億元左右。2013年中央對地方實現交通運輸專項轉移支付共3416億元，其中包括來自車輛購置稅的資金2379億元。財建〔2014〕654號規定采用項目法分配車購稅，對地方給予補助，以促進交通運輸業的健康發展。但目前屬于補丁式方案，且執行情況尚不可知。

從上文分析可知，僅占公路總里程3.6%的收費公路的收支缺口已經與地方財政當年的汽車直接利稅規模相當，顯然地方財政無力承擔包括普通公路在內的所有道路的建設和養護費用。2015年7月交通部發布的《收費公路管理條例》修訂稿擬將高速公路收費常態化，再度印證了當前地方政府在公路建設和養護方面財力不足的事實。實際上，除了道路基建支出外，地方政府還需要承擔治理環境污染、交通擁堵、停車位不足等方面的其他開銷，是解決諸多汽車社會問題的實際負擔者。而汽車制造業直接利稅中的大部分上交了國家，少量的稅收返也并未指定用于汽車產業，且轉移支付總體力度非常有限。由此可知，地方政府在汽車產業中的財權與事權間不夠均等，這也是地方政府根本解決交通擁堵、環境污染、停車資源等問題動力不足的主要原因之一。

3．制造地與使用地在財權與事權之間的矛盾。表3呈現了2013年汽車制造業地方直接利稅的分配結構，汽車產業的地方稅收約四分之三集中于制造地，使用地僅占四分之一；加之缺少專款專用制度，使用地財政在地方汽車稅收體系中獲益甚少。

在事權方面，制造地政府的產業管理集中在生產制造階段的短期監管，并不直接涉及對汽車消費與使用的管理問題，且生產階段的工廠污染等較為集中，易于通過標準法規等直接控制。而消費地政府則是面向汽車社會的“基層單元”，需要直面汽車消費與使用中引發的交通和環境等問題，且對車輛的長期使用需要有效的管理和持續的投入。顯然是汽車使用地政府承擔了治理汽車社會問題的大部分責任。

客觀上，汽車使用地(消費地)政府從車市增長中所得的稅收收益最少，承擔的管理任務最重，制造地與使用地在財權與事權上嚴重失衡。使用地政府迫切需要在汽車稅收中“有‘利’可圖”、在解決汽車社會問題時“有錢可用”。

4．地方政府發展汽車產業與治理汽車社會問題之間的偏頗。在現有的地方汽車稅收體系中，營業稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、資源稅、房產稅和車船稅等稅種是法定的地方財政的固定收入，但數額均有限。與汽車制造高度相關的國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育附加稅、城鎮土地使用稅等是可以額外爭取到的財政收入，且由于是主體稅種，數額更多(如圖3所示)。這成為地方政府積極招商引資、爭相上馬汽車生產項目(尤其是整車項目)的直接推動力之一。甚至不乏地方政府為了吸引財源和拉高GDP而展開財政競爭，如承諾低成本土地、定向執行財稅返還和貼息貸款等。然而，從國家層面來看，各地采用補貼、財稅優惠等方式“爭搶”整車項目無益于產業的合理布局，甚至可能衍生出產能過剩的風險。特別是相對于自主品牌，實力更強、規模更大的合資品牌汽車企業更受地方政府的歡迎，往往能夠獲得更大力度的支持和優惠，這在一定程度上反而對自主品牌構成了一種“隱性”的不公平競爭，對做強中國汽車產業產生負面影響。[15]為此，采取有效手段將地方政府的行為從市場行為中抽離并強化其公共服務職能，將十分關鍵。[16]另外，財權缺失使得使用地政府普遍傾向于采用簡單直接的行政手段治理汽車社會問題，而非積極推進相關基礎設施建設、持續完善城市規劃。限購限行成為地方治理交通擁堵的主流行政手段，中國陸續采用限購政策的城市已有7個，包括北京、上海、貴陽、廣州、天津、杭州、深圳，業界普遍預測這一名單還將持續增加。

綜上，各地陷入了“爭相引進發展汽車制造業，卻限制汽車在本地使用”的怪圈，地方汽車產業發展與汽車和諧社會之間的矛盾正呈現日益激烈之勢，而汽車制造業本身和廣大消費者都是直接的受害者。顯然，這對于未來構建節能型的和諧汽車社會、綜合系統解決城市交通問題都極為不利。

四、國外汽車稅收概述

實際上，稅收應當充分體現“受益者負擔”的公平原則是很多發達國家的共同經驗和普遍共識。各國政府對汽車產業采用的稅制各有不同，相關稅收的用途也存在差異，但大都遵循上述原則。圖4以一輛轎車為例，將車輛全生命周期內的相關稅種折合為年度稅負，并顯示了美國、法國、德國、西班牙、瑞士、英國財政用于道路建設養護支出的汽車相關稅種結構。可以看到，歐洲各國均主要依賴于燃油稅收入來覆蓋道路建設支出，車輛保有稅則位列第二，而車輛購置稅的份額微乎其微。

圖4 2012年各國用于道路建設的輕型車主體稅種分布

大部分歐洲國家對燃油征收重稅。汽車產業高度發達的德國就以高昂的燃油稅而著稱，其燃油稅收入不僅可以覆蓋道路建設支出，還可以用于支付義務養老金保險者的退休金支出。即便如此，仍有學者通過量化評估研究認為，德國燃油稅至少還有48%的上升空間。[17]除匈牙利以外的其他歐盟國家，汽車稅收收入均大于道路開銷，即便計入空氣污染、噪音、事故等其他外部成本，仍有超過一半的國家可以實現汽車稅收盈余。[18，19]

美國是分權為主的分稅制國家，地方在生產、批發、銷售環節均有銷售稅收入。此外，地方政府擁有地方燃油消費稅稅率的立法權，可以根據道路建設需要征收地方燃油稅。不過，美國以極低的燃油稅稅負著稱，加之高速公路基本不收費，相關財政收入無法負擔公路建設及養護資金。[18，20，21]為此，近年來聯邦政府的高速公路信托基金(Highway Trust Fund，專門用于高速公路及其他交通基礎設施的建設和維護)均享受國家財政一般基金(General Fund，主要來源于個人所得稅、財產稅、銷售稅等)的撥款支持。每年美國財政需要超過10 000億美元的資金用于道路建設維護與相關服務[18，22]，足見政府的重視，美國能建成發達的汽車社會也在情理之中。

日本的汽車稅制相對復雜，在主要涉及的稅種中，汽車稅、微型汽車稅和汽車購置稅(自2015年10月1日起因消費稅稅率增加為10%而同步取消征收)都是地方稅，汽車重量稅為國家稅。基于“受益者負擔”的思想，日本政府規定汽車產業稅收中的7種只能用于道路的維護。上述稅收設置使日本汽車社會得以進入“汽車保有量擴大—稅收增加—道路建設擴張—汽車保有量繼續擴大”的良性循環。

五、結論與建議

在建設汽車強國的進程中，稅收作為政策法規中主要的經濟調節手段之一，其重要作用和改進空間不容忽視。[2]當前中國汽車稅制在收入分配方面存在明顯缺失，為更好地滿足經濟社會發展的要求，亟需優化調整。

可以預見，構建和諧汽車社會、治理交通環境等多方面問題需要大量持續的開支，因而汽車產業利稅更應“取之于車、用之于車”。理想的汽車稅制應當在促進汽車產業健康發展的同時，保障汽車社會的和諧有序。地方建設發達的基礎設施以滿足汽車產業發展和百姓便捷出行的需要，并成為未來智慧交通和智慧城市的重要組成部分。中央政府從宏觀全局上做好汽車稅制的統籌規劃，并適當下放稅收權限。地方政府在汽車稅收上擁有平衡的財權與事權，且可以借由專款專用制度等為建設和諧汽車社會提供更好的公共服務。

基于當前中國汽車產業稅制中中央與地方、制造地與使用地之間事權與財權存在明顯不平衡的問題，從支撐汽車強國建設以及推動整個制造業的轉型升級出發，本文針對汽車稅收分配機制，提出以下具體改進建議：

第一，通過稅種結構變更、轉移支付等方式合理平衡中央與地方間汽車稅收的分配比例，為地方治理汽車社會問題提供必要的財力支持，確保和督促地方更積極地應對及解決汽車社會的全面挑戰。同時，汽車稅收應更側重于車輛在保有及使用階段的稅收，并且相關稅種設置應以地方財政收入為主。

第二，逐步適度、適時下放稅權。地方經濟發展存在差異，產業結構、稅源結構同樣存在差異，統一的汽車稅收體制未必有普適的最佳效果。中央可以考慮適度給予地方政府設稅權、稅率調整權等，以便因地制宜地發揮稅收的杠桿作用。如經濟發達地區的地方政府可根據實際情況設立擁堵稅，通過經濟手段緩解交通壓力；而地方人大也要發揮應有的監督效用，確保擁堵稅真正用于解決交通擁堵問題。從這個意義上講，合理的汽車稅制改革完全可能為地方政府治理擁堵和環境問題帶來一種全新的出發點和可能性。

第三，設立更明確的專款專用制度、治理成效標準以及配套的嚴格監管機制，有效使用和分配汽車產業稅收，一方面保障地方政府的財力和動力，另一方面保障相關舉措落實到位。如可借鑒日本對相關汽車稅收的處理方式，將汽車稅收定向用于道路建設、城市規劃、停車設施擴建等基礎工程上。唯有提升政府的公共服務水平，“用車難、停車難”的情況才能逐漸得到有效緩解。

第四，設立透明化的轉移支付制度，將汽車產業相關利稅更明確、清晰、合理地劃撥給使用地財政。從國家層面合理統籌規劃，合理配置財政資源，平衡制造地與使用地財權與事權之間的矛盾。應當減輕地方在生產階段的稅收，在使用階段應有更多的實質性稅收收入。中央也可以考慮將部分汽車稅收根據地方汽車使用量和消費量等按配比下放。

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