農村遷墳背后也藏著瀆職

靖力

在53歲的北京市房山區檢察院反瀆局局長曹金山看來，2004年即上任的他，當反瀆局局長的這11年，房山地區的反瀆辦案情況一直伴隨著一個變化：因為礦山的減少，礦山案件急劇減少；又因為城鄉建設的發展，涉農、拆遷案件逐漸變多。在這個變化中，案件難度也在增加，“長期困擾反瀆工作的發現難、舉證難、處理難、阻力大問題，在房山仍然比較突出。”曹金山說。

自從2008年接受北京市檢察院交辦的山西襄汾潰壩事故瀆職案件后，曹金山說，房山已有好多年沒有查辦這樣重大的案件了。但這并不是問題，在曹金山看來，辦案的目的在于取得良好的法律效果和社會效果，如果通過辦案，促進行政機關依法執法，能把房山這一方土地上的風土人情給捋順了，也就無愧于心了。

參與高檢院交辦的山西襄汾潰壩事故

方圓：房山區檢察院反瀆局近年來辦理的案件，影響力最大的一起應當是2008年查辦的山西襄汾潰壩事故背后的瀆職案了吧。

曹金山：是的，至今無出其右。

方圓：案件發生在襄汾，房山是怎么介入案件辦理的？

曹金山：這要從頭說起。2008年9月8日，山西襄汾一家鋼鐵公司新塔礦業公司一處礦區發生特別重大潰壩事故，泥石流波及下游民宅、市集，造成276人死亡、直接經濟損失9600多萬的慘痛后果。

事故震驚全國，國務院立刻成立了調查組，最高人民檢察院瀆檢廳也派員參與事故調查。調查認定，事故為重大責任事故。后來調查發現，造成潰壩的新塔公司，存在多個問題，包括非法采礦、非法買賣爆炸物、逃稅、行賄等諸多涉罪情節。經過甄別，最終確定的涉及犯罪的人員多達50余名。

我還記得，當時山西檢察機關查處了國土、安監等部門涉嫌瀆職的官員以后，因為礦山還涉及非法買賣爆炸物，屬于危害公共安全的犯罪行為。這方面是由公安機關進行監管的，公安機關放任礦山購買并使用爆炸物，涉嫌瀆職。但是在查案的時候，因為公安機關和檢察機關同屬“公檢法”，平時走動較多，辦案增加了一些阻力，經最高檢批準，山西檢察機關便決定將查辦公安機關的工作交由其他地區的檢察院反瀆局。于是，案件被移交給了北京市檢察院，考慮到房山區檢察院反瀆局查辦礦山案件經驗較為豐富，便指派房山來辦。

方圓：案件辦理得怎么樣？

曹金山：我們查明，負有監管職責的塔礦派出所在2008年1月的時候曾經組織了執法檢查，但是遭到新塔公司的職工暴力抗法。事情發生后，塔礦派出所的負責人程香民上報襄汾縣公安局局長韓春喜，但韓春喜卻批示“不要再上山檢查了”。自此之后，程香民就再也沒有組織檢查新塔公司，直到8個月以后潰壩事故發生。

雖然有韓春喜施加的壓力，但是我們認為，程香民仍然以不作為行為構成了玩忽職守罪，長期不組織執法檢查的后果是非法民爆物品監管嚴重失控，才導致了后面事故的發生。據最后的統計，新塔公司在非法采礦期間，一共非法買賣炸藥4399公斤、雷管3388枚、導火索5380米。

至于韓春喜，調查發現，他之所以包庇新塔公司，是因為收了該公司的賄賂。錢不多，只有4萬元，其中，1萬元是新塔公司老板張佩亮2006年到韓春喜岳母家中送給他的，另外3萬元是張佩亮2007年在襄汾縣公安局宿舍給他的。后來案發后，韓春喜也退了贓。最后，我們以受賄罪將韓春喜起訴到房山法院。

2010年3月，房山法院以受賄罪判處了韓春喜有期徒刑5年，以玩忽職守罪判處了程香民有期徒刑3年。

遷墳瀆職案中的瀆職罪主體爭議

方圓：說起房山近年來的變化，城鄉建設是避不開的重點。征地拆遷領域，房山反瀆有沒有查辦一些典型案件？

曹金山：有的。征地拆遷領域的瀆職案件，近幾年確實線索很多，我舉一個案子說明吧。

2014年，當時國家在建京昆高速，其中一段京石二通道是在房山境內的。修路就意味著拆遷，大家知道，拆遷的評估和督促等工作，一般是由村干部來協助進行的，鎮政府負責拆遷的人到了村子里，既不熟悉人，也不熟悉地，光靠自己是很不好開展工作的，只能依賴熟悉村里情況的村干部。所以，一些鄉鎮就組織了拆遷指揮部，將村干部也納入到指揮部協同工作。

在這過程中，房山區一個鎮的村黨支部書記孔祥召就動了心思。當時，該村征地拆遷要統計各戶遷墳情況，按照規定，每遷一座墳，國家就要補貼一座墳的錢。根據法律，農村征地拆遷可以獲得的補償有失地補償、房屋拆遷補償等多項補償，大多數補償都由拆遷公司和拆遷指揮部的人員進行測量評估，唯獨這項遷墳補償，只能由熟悉情況的村干部進行統計核實，而且拆遷指揮部也只能相信村干部報上來的數字。有異議？能怎么辦？掘地三尺看一看？別開玩笑了，誰家會愿意？搞不好還會鬧出大動靜。

所以，負責遷墳情況統計的孔祥召就肆無忌憚地往鎮政府虛報遷墳數量，總計騙取了58.5萬元拆遷款，還好，款項剛下撥到西周各莊村集體賬戶上，異樣就被發現，孔祥召也只得自動投案了。

方圓：孔祥召是村干部，這也符合瀆職罪的主體要求“國家機關工作人員”嗎？

曹金山：確實，我們辦理此案時，在孔祥召到底是不是國家機關工作人員、能不能以瀆職罪名定罪上，糾結了很久。如果你看到該案的起訴書和判決書，你會發現，里面還提到了一個罪名“職務侵占罪”，這也反映了該案的復雜性。

按理說，國家最基層政府是鄉鎮，村委會不是國家機構，村干部也不是公務員。但我們分析認為，司法實踐中對瀆職罪主體“國家機關工作人員”是作擴大化解釋的。《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》中有明確：“國家機關工作人員”，是指在國家機關從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。

在這起案件中，孔祥召被納入了鄉鎮拆遷指揮部，其工作“統計遷墳情況”也是受鄉鎮政府委托代表國家行使職權，符合最高檢的認定標準。所以，我們認為孔祥召是可以以瀆職罪名追究刑事責任的。

不過，當時確實也有不同的聲音。例如公訴部門，認為孔祥召不應當以國家機關工作人員論。我們將爭議上報給北京市檢察院，市檢支持了反瀆局的意見。后來案件審理過程中，也因為主體資格的問題爭議了好久，還好最后法院支持了我們的意見，孔祥召因犯濫用職權罪，被判處有期徒刑8個月，緩刑1年。

查辦殘疾人就業保障背后的瀆職案

方圓：拆遷領域的案件涉及民生民利，房山這類案件比較多吧？

曹金山：是這樣的。近年來，我們還查辦了一起涉及殘疾人就業保障的案件，也算通過辦案保護了特定群體的利益吧。

背景是這樣：根據《殘疾人保障法》、《殘疾人就業條例》以及北京市的相關規定，北京市的機關、團體、企事業單位等用人單位，都應當按照不少于職工人數2%左右的比例，安排殘疾人就業。如果無法安排殘疾人就業，或者安排人數達不到規定比例，就應當繳納殘疾人就業保障金。

立法的本意，當然是希望保障殘疾人就業的機會，促進殘疾人融入社會。但實際上，社會對殘疾人的歧視還是有的，而且一些崗位也不適合殘疾人，就造成了許多單位寧愿繳納保障金也不愿意安排殘疾人就業的情況。而諸如餐飲、機件制造等行業，因為職工人數眾多，按比例他們要容納更多的殘疾人就業，所要承擔的保障金就更多，于是，一些單位就打起了少繳或不繳保障金的主意。

負責審核殘疾人就業保障金征繳工作的，是各區縣殘疾人聯合會。房山殘聯的龔寧，2009年開始負責這項工作，到2011年，一共有5家單位找到他，大多是提出要給殘聯一些好處，然后龔寧在審核保障金征繳情況時，就放他們一馬，讓他們少繳一些。這5家單位，既有餐飲行業、機件制造行業的，也有酒店、飼料公司，前前后后一共逃繳了63.3萬元保障金。到目前，已經追回了54.6萬元。

在明面上，這些單位都是“雇用”了“殘疾人”參加工作的，對于每一個“殘疾人”，他們都制作了假的身份證件復印件、殘疾人證復印件、工作人員情況表、工資清單等一套文件。但是根據要求，審核殘疾人就業保障金征繳時，必須有身份證原件和殘疾人證原件，而不是復印件。負責審核原件的龔寧也算瀆職。

最后，房山區法院以犯濫用職權罪，判處龔寧有期徒刑6個月，緩刑1年。追回來的50多萬元損失，也發還給房山區殘聯了。2013年，我們還向房山殘聯發出了檢察建議，建議整治殘疾人就業保障補貼。

方圓：辦其他案件也會發檢察建議嗎？

曹金山：會的。只要案件反映出的實際問題存在，我們也會發出檢察建議，從司法的角度提出具有可行性的建議，幫助該領域的國家機關完善監管制度、提高工作效率。

方圓：瀆職案件辦起來很難，有半途而廢的嗎？

曹金山：我認為反瀆辦案的效果不能完全體現在立案了多少起、判決了多少起這些冰冷的數據上。反瀆辦案是比較困難的，傳統的“三難一大”的問題、說情問題，每辦一個案件就有各種掣肘，真的很難。

舉個例子說明反瀆辦案的難吧。之前北京市檢察院指派我們辦理了一起其他區域的案件，北京某鄉鎮向外承包一塊土地進行土地整理，起草了4份合同，每一份合同對外包土地的價值都有不同認定，從50萬元到400萬元不等，最后我們調查的時候就遇到麻煩了，到底土地價值多少，認定起來非常麻煩，如果認定的價值有400萬元，那么擬定50萬元合同的負責人是否涉嫌瀆職？一系列無法解決的問題，導致了案件最后被放棄。

所以，我認為，如果糾結于反瀆辦案的數字，許多工作看上去就沒有意義，但是我們辦案是為了產生法律效果和社會效果，只有由表及里地辦案，才能讓辦案有意義。