從“東向”到“東向行動”

趙干城

莫迪領導下的印度人民黨自2014年議會大選大舉獲勝后，新政府不但躊躇滿志地在經濟發展上高調定位，聲稱要超越中國成為增長的領頭羊，而且在外交上也屢屢出招，廣邀大國領導人訪問新德里，莫迪總理亦頻繁出訪。新總理甫一就任即有如此密集的外交行動亦可謂罕見，顯示本屆印度政府高度重視外交策略。在這一系列外交活動和宣示中，莫迪祭出的“東向行動政策”似乎有著較明顯的標桿意義。

“東向行動政策”

是印度既定外交戰略的發展

所謂“東向行動政策”（Act?East?Policy）并不是印度外交的新方向，而是自冷戰結束后就已開始推行的“東向政策”（Look?East?Policy）的延續、繼承和發展。二十多年前冷戰結束時，印度外交陷入迷茫，之前奉行的與蘇聯“結盟”的政策宣告破產，國內經濟形勢進入危急狀態，外匯儲備幾近枯竭。內外交困之際，印度走上變革道路，拉開經濟改革大幕，與此相配套，外交上提出全新的“東向政策”，即與東南亞國家重建密切交往，使印度與東南亞在冷戰時期一度停滯的關系得以恢復，并在政治、經濟、文化、民間各個領域重建與東南亞國家的全面友好合作關系?！皷|向政策”一經提出，就成為指導冷戰后印度外交的重大方針。

在印度著名地緣政治分析家拉加·莫漢看來，“東向政策”成為印度后冷戰時期的外交標志，主要還是因為其蘊含的地緣政治導向。雖然很多分析開始都認為，該政策的目的是吸引東南亞國家的投資和開拓東南亞市場，從而為印度經濟改革和發展服務。然而，莫漢認為，“東向政策”的核心是印度戰略重心的轉移。盡管經濟和貿易在該政策的初期占了主要地位，但很快印度就認識到東南亞不但是印度經濟倚重的地區，而且是印度重建在亞洲地緣政治地位的依托。因此，“東向政策”的范疇將不會限于東南亞地區，而是根據印度對外戰略的調整和需要，逐步擴展，最終成為印度全球戰略的主要方向。按照莫漢的看法，“東向政策”推行至21世紀初，其開拓東南亞的目標已經全部完成，因此該戰略已經進入所謂“第二階段”，即將印度的戰略重心進一步向東亞地區轉移，由此該政策的地緣政治特點隨之凸顯起來。這個預測與印度后來的政策指向有一定的聯系，包括印度先后積極參與東亞地區機制，成為“東亞峰會”的成員，并以域外大國的姿態，參與東亞地區已經非常復雜的地緣政治角逐。

根據上述判斷，莫迪政府上臺后進一步將已有的外交方向綴以“行動”一詞，反映了莫迪政府在外交戰略上或有構建新舉措的打算，甚至有可能進一步擴展已有的戰略涵蓋面，這也許可視為“東向政策”進入了第三階段。

“東向行動政策”的內涵與目標

根據“東向政策”在第二階段已經將重心轉移到以中日韓為主體的東亞地區，并且其地緣政治競爭的特點已然顯現，莫迪政府提出的“東向行動政策”在戰略涵蓋的意義上應當是有進一步的擴大。莫迪執政以來，在大國外交上動作頻頻，啟動了本屆政府在外交上不同于往屆政府的一系列舉措。事實上，所謂“東向行動政策”的提出，部分也是針對往屆政府的不作為而來。例如，莫迪2015年5月對中韓蒙進行了訪問，期間大肆鼓吹行動的重要性，用他在韓國演講中的話來說就是，“我們的‘東向政策一直是在‘看東亞，我們已經看夠了，重要的是要行動”。這被解讀為莫迪對往屆政府的批評，也是對國內反對派指責他上任伊始便大肆出訪各大國的反駁。

莫迪的“行動政策”究竟與之前已施行了二十多年的“東向政策”有何不同？從莫迪本人發表的言論來看，“行動”的方向主要還是在經貿和投資領域，只是針對的對象有了較大的延伸，把東亞主要經濟體納入了做工作的目標，而莫迪也在出訪美歐大國時一再鼓吹印度投資環境的改善，希望外國直接投資更青睞印度。這與“東向政策”將發展經貿引進投資的重點放在東南亞自然有很大的不同。應當說，引入盡可能多的外國直接投資是印度的一貫目標。但過去十多年來，以中日韓為代表的東亞主要經濟體對印度的投資和貿易等都沒有太大的進展，2008年金融危機后甚至出現相當的倒退。所以就經貿投資而言，“東向政策”確實是缺乏“行動”的。莫迪上任后就此采取行動，與中日韓保持和發展經貿關系，這成為印度的重要目標。而中日韓的反應總體而言也是比較積極的，例如中日分別承諾積極參與印度高鐵和鐵路升級的建設，韓國也表示將加大對“印度制造”的實質性投入，等等。莫迪本人在訪問中韓時把對兩國企業家和工商界發表演講作為重頭戲，不遺余力贊美印度經濟發展的前景，其用意一目了然，這些也是為“東向行動政策”所做的詮釋。

然而，印度的“東向行動政策”顯然又不限于經貿關系。由于印度在地理上并不是一個亞太國家，因此其在東亞地區的存在一向被視為外部勢力的介入?！皷|向政策”進入第二階段時，印度的戰略家就已經注意到這點，認為印度作為崛起的大國，如果要發揮世界性影響力，就必須首先在東亞地區立足。但就實力而言，東亞事務根本輪不到印度發言，除非該地區形勢發展產生此種需要，即一些亞太國家出于維護自身利益需要，邀請印度介入東亞事務，使其成為東亞格局的一員。在印度看來，這種形勢近年來已經成熟。無論是中日矛盾，還是南海主權與權益爭端，都是印度介入東亞地區事務和成為東亞地區均勢玩家的機遇。印度介入東亞地區事務便涉及“東向行動政策”的政治與安全意義。

從印度對外戰略布局的角度看，“東向行動政策”的目標包含了印度在東亞地區的政治介入與安全平衡角色。對此，印度并不諱言。事實上，在莫迪之前，印度已經基本完成了全面參與東亞事務的程序，它不但是東亞“10+X”的一員，而且也于2005年成為東亞峰會的正式成員。至于以東盟為核心的其他多邊機制，印度也都全部參與。因此，印度已成為東亞事務當仁不讓的一員，至于其在這些機制中究竟發揮了多大的作用，則是另外一個問題。例如，面對近年來逐漸緊張的中日關系，印度的基本方針雖然是不選邊站，但在政治與地區安全事務中，印度與日本合作的傾向明顯加大，包括2015年11月其與美國在印度洋舉行的“馬拉巴爾”軍事演習，印度再次拉日本海軍入伙，三方聯合在印度洋進行以反潛為目標的作業演習。這應當是莫迪政府“東向行動政策”的一個重要方向，即努力提升印度在東亞地緣政治角逐中的制衡力度。

在南海，印度的“東向行動”也同樣在加大。例如，印度官員以及戰略家近年來一再強調印度對外貿易商品和貨船利用南海航道的比例日益上升，航行自由攸關印度生命線等等。因此，印度有重要利益需要維護，必須在南海體現自身的存在。然而，這其實是一偽命題。南海航道的通行自由從來都不是問題，迄今也沒有發生過妨礙航行自由的事件，而正在發生的是域外勢力以此為借口對中國的主權與權益的一再侵害。印度介入與本地區無關的爭端，并且通過這樣或那樣的方式提升其所謂的“存在”，只能是出于地緣政治角逐的戰略考慮。印度在南海有爭議海域與越南合作勘探石油這類事件從本質上都可以作如是觀，因為客觀上印度在這些地區進行了長達數年的勘探，結果并無值得一提的石油天然氣資源。即便如此，印度國有的石油公司根據印度政府的指示，也堅決不退出。這凸顯了印度“東向行動政策”的戰略目標：通過與南海一些聲索方的聯合行動，加強印度在本地區可能獲得較多籌碼的能力，構筑起印度所希望的從安達曼群島經馬六甲海峽直達南海和東海的“印度洋—太平洋戰略經營圈”。應當指出的是，在莫迪之前，印度軍方實際早已在安達曼群島建立了印度海軍第三個司令部，擔負起“東向政策”賦予印度海軍的使命，這在“東向行動政策”的背景下，將得到進一步加強。

綜上所述，“東向行動政策”是根據亞洲地區格局發展趨勢打造的。在當前亞洲的發展進程中，經濟與安全這兩大支柱在可預見的未來將持續統領亞洲地區格局的演進。在此進程中，亞洲各大國都將依據自身利益制定合適的政策，域外勢力也將以同樣的節奏，加緊干預能力的提升與實際存在。印度雖是亞洲大國，但卻不是當今亞洲的核心國家。在亞太地區，印度的存在經過多年努力仍然十分有限。在此背景下，莫迪政府接過已有的政策方向，將此進一步冠以“行動”的標簽，意在突出印度積極參與東亞事務的目標。而這個目標實際上又和印度的全球戰略聯系在一起。如戰略家莫漢所言，“東向政策”自完成了與東南亞全面恢復關系的初期目標后，已經轉向更為宏大的戰略方向，即與東亞大國全面結合，進而為印度邁向世界大國鋪平道路。莫迪總理上臺伊始即將大國外交視為主要議程，并以“行動”作為外交政策的主要標簽，反映了印度急于成就其世界大國的渴望。

“東向行動政策”的

發展與印度的大國戰略

作為新興大國和“金磚”國家的一員，印度近年來的發展遇到較大阻力，被貶低為“金磚褪色”的代表。莫迪政府在這一波貶印輿論的高潮中就任，把糾正輿論對印度的“錯誤認識”視為重要任務，一再強調印度的潛力將要釋放。其中的一個標志性說法是，印度將取代中國在世界經濟增長中擔當起領頭羊的角色。根據印度國家統計局調整參數后的統計，印度認為在2015年第二季度，其經濟增長率達到7.5%，首次超越中國，并將繼續領先。高盛公司及一些西方媒體也指出，印度吸引的外國直接投資2015年1—8月亦已超過中國，印度由此成為吸引外資的頭號國家。這些新聞有吸引眼球的效應，但與現實還是有較大距離。印度自我體認，將其置于和中國競爭的地位。這種與中國競爭的思路是印度一系列政策出臺的重要背景，“東向行動政策”亦如此。

評估“東向行動政策”的前景有兩個重要方面可能值得思考。一方面，印度在加大與東亞大國互動的進程中究竟如何看待與中國的關系;另一方面，追求全球大國地位是印度一以貫之的國家目標，只是苦于實力與現實相差較遠，那么經過數十年的改革發展，印度是否具有較以前更好的條件？印度認為，答案是肯定的，但也要做非凡的努力，包括如何處理與中國等大國的關系，在此方面多邊外交的因素可能更多一些?！皷|向行動政策”在前一個方面更注重與中國的合作，希望通過兩國新奠定的“發展伙伴”關系，借助中國經濟發展的經驗和資金，幫助印度實現真正的新興大國目標?！皷|向行動政策”在這個意義上就中印關系而言仍然是積極的。但在第二個方面，即多邊關系的地緣均勢領域，印度努力利用其相對有利的國際環境，發揮其他國家特別是與中國有較大分歧矛盾的國家將其視為制衡力量的作用，這也是印度近年來加大在南海實際介入力度的主要動因。當然在這個意義上，該政策對中印關系是消極的。在這兩端印度究竟如何拿捏還是要根據其對自身利益的界定而掌握。迄今為止，從“東向”到“東向行動”，印度始終將該政策視為其對外戰略的主體，并在莫迪政府的推動下有進一步強化的勢頭，因而或可認定該政策會在今后繼續服務于印度的大國戰略。

莫迪政府上任一年多來，在外交上有很多大動作，包括強調要在東亞“有所行動”，但所有這些都是圍繞印度最珍視的一個目標來展開的，即盡快使印度站上全球大國階梯的頂端，實現印度幾代政治領導人孜孜以求的夢想。實現這個目標的要害其實并不在外交，而是在內部改革，即印度的經濟與社會發展。恰恰是在這個方面，莫迪政府遇到的阻力最大。莫迪政府的“行動”在國內一再受阻反映了印度內部矛盾的錯綜復雜，各方利益難以協調。例如，莫迪一直主張的國有企業私有化，就遇到了巨大阻力，乃至完整的計劃尚未提出，全國便已經一再發生規模浩大的示威罷工。其他如土地征用、建立經濟特區等無不如此。這些對印度未來發展具有重大意義的改革如果難以推行，莫迪總理就算是在外交上有再多的“行動”，于印度實現全球大國地位的目標仍然是于事無補。

展望未來，莫迪挾人民黨在大選中所獲的壓倒之勢，在政治上雄心勃勃，不但要在本屆任期內讓印度民眾體會到政府的“行動”成果，而且還期待下屆繼續執政，并且信心滿滿?？梢院侠眍A期，在外交上，莫迪推出的一系列動作，包括“東向行動政策”，將在接下來的任期內繼續發揮指導作用，全力提升印度在亞洲的存在，爭取在亞洲事務中獲得更大的話語權。然而，就其在次大陸的地理位置而言，印度要獲得亞洲事務話語權不免給人以“越俎代庖”之感。不過印度會繼續堅持這個目標，因為在印度看來，這是其實現全球大國地位目標的必經途徑。

（作者系上海國際問題研究院亞太研究中心主任，研究員）

（責任編輯：張凱）