養老服務業發展研究——以郴州市為例

李甫生++劉桂文++楊香軍

摘要：養老服務業是一項夕陽產業，也是一項朝陽產業，發展前景廣闊。當前郴州養老服務業發展主要存在供需矛盾突出、服務人員不夠、社會力量參與不足、醫養融合發展滯后等問題。要發展好養老服務業，必須發揮政府與社會的力量，政府要加強頂層設計，創新政策，積極引導民間力量。

關鍵詞：養老服務業 朝陽產業 醫養融合

養老服務業既是一項事業，也是一項產業，事關社會和諧穩定發展。大力發展養老服務業，有利于形成社會化的養老服務體系，滿足社會曰益增長的養老服務需求，也對穩增長、促改革、調結構、惠民生，緩解由于經濟下行帶來的社會壓力具有重要現實意義。

一、郴州市養老服務業發展面臨的主要問題

（一）養老服務供需結構性矛盾突出

截至2014年年底，郴州市共有養老床位數14500張，全市每干名老人擁有床位數19.3張，不僅低于27.2張的全國平均水平，與先進城市相比差距也較大，如青島市34張、蘇州市37.6張。郴州中心城區老年服務設施建設明顯滯后，中心城區已建成運營的只有1個社會福利院、3個老年公寓（民辦），且設施規模小檔次低，只能提供簡單生活服務，而護理康復、精神慰籍、文化娛樂等服務功能亟待加強，遠不能適應有入住意愿老人的養老服務需求。社區居家養老服務配套設施匱乏，服務實體和專業服務人員也較缺乏，投入方式、服務內容、運行模式、管理辦法還不成熟，能為老年人提供的服務也十分有限。近年來雖然加強了農村敬老院建設和管理力度，取得較大成效，但農村敬老院一部分用于解決五保老人集中供養問題，暫時空余部分可有償解決有入住意愿的農村空巢老人養老，但要服務更多的老人缺口較大。而且由于多數農村敬老院和民辦養老公寓設施落后、服務跟不上，一些老人寧愿在家也不愿去住敬老院，床位利用率普遍較低。

（二）養老服務政策扶持力度有待加強

近幾年，我市出臺了一系列的養老服務優惠政策，但政策扶持粗線條，投入總量不足，支持力度不強，落實難度較大。如長沙市對社會力量興辦的養老機構按每張床位新建1萬元的標準給予補貼，而我市自2009年以來一直是補貼3000元。養老設施建設缺少規范化指導，養老服務設施建設未與城市發展、規劃、建設同步，區域布局和配套設施不均衡，養老服務產業化、專業化、規模化程度低，養老服務質量不均衡，尤其是中心城區養老服務明顯滯后。居家養老服務中政府購買服務的對象比較狹窄，對服務組織和服務隊伍建設的扶持有限。養老服務業與休閑旅游和健康養生等相關產業的融合發展政策也存在缺失。此外，因相關配套政策不夠完善，政府在土地、資金、保險等要素保障方面支持力度有待加強。

（三）社會力量參與程度較低

人口老齡化的加快使得單純依靠政府投入和經辦來發展養老事業的方式越來越不能滿足日益增長的養老服務需求，盡管從中央到地方提出了一些諸如“民辦公助”、“公辦民營”、稅費減免等政策優惠原則和鼓勵辦法，但原則性較強，落實難度較大，支持力度不大，吸引力還不夠，很大程度上制約了民辦力量的參與和發展。目前正在運營的4家民辦養老機構，因政府給予的政策優惠少，醫護、防滑、無障礙設施等配套設備受資金或政策影響而無法一次性到位，難以有效承擔失能、半失能老人，真正能掏出錢又愿意在老年公寓頤養天年的老人又嫌民辦養老機構條件差而不愿意入住，這樣就造成了民辦養老機構入住率低的尷尬境地。民辦養老機構存在“四高”現象，即投入成本高、安全風險高、經營成本高、營運難度高，從而導致社會各方觀望的多，介入的少。從整個養老服務體系的建立和養老服務業發展的趨勢來看，缺少民間資本的加入，將會成為我市養老服務業體系建設的短板，對養老服務業的發展將會造成不利的影響。

（四）醫養融合發展嚴重不足

推動醫養結合是我國推進養老服務體系建設的一項重點任務，既要為居家社區養老的老年人提供健康管理等公共服務，也要為入住養老機構的老年人，特別是慢性病老人、恢復期老人、殘障老人以及絕癥晚期老人提供養老和醫療相融合的服務。然而我市醫養結合的支持政策實操性不強，醫養資源整合乏力，醫養合作機制較為落后，醫養服務“碎片化”，健康養老需求矛盾突出，特別是在為失能、半失能老人提供醫養一體服務等方面嚴重不足。這不僅增加了老年人健康養老的負擔，而且還增加了全市醫保支出的負擔，于民于國均不利。

（五）養老服務人員隊伍建設滯后

養老護理人員社會地位不高，工作時間長，勞動強度大，護理心理壓力大，工資待遇低，難以吸引年輕、身體健康且有一定專業文化素養的人員加入護工行列，護理人員尤其是專業化護理人才招聘十分困難，留住也很困難。現有的養老服務人員一般是農村來的臨時工或下崗女工，文化素質偏低，且缺乏必要的職業技能訓練，只能從事一些日常生活照料服務，康復、保健、精神慰藉服務等難以有效提供。目前除了少數社會福利機構有為數不多的人員經過專業培訓外，大量從業人員沒有受過專業培訓，特別是農村敬老院和民營家政服務機構對養護人員、居家養老服務人員的專業培訓明顯不足，不少養老機構存在管理不規范、服務不專業等問題。

二、加快我市養老服務業發展的建議

（一）科學合理規劃，加快推動養老服務業發展系統化

科學編制養老服務設施布局專項規劃，使其與城市建設、市政基礎設施建設、公共服務設施建設與土地等規劃相銜接。當前，各縣市區都在都在著手制定十三五規劃，建議全市各縣市區在“十三五”規劃中把養老服務業作為一個重點和亮點，把養老服務業納入各地經濟社會結構調整中，組織發改、人社、民政、財政、國土、稅務等部門組成聯合課題組，對養老服務業發展情況開展一次調研，摸清全市老齡人口狀況和產業需求。在此基礎上，對未來的發展趨勢分時段進行科學預測，盡快編制發展養老服務業的遠、中期發展規劃方案，合理確定發展目標，以規劃來引領養老服務發展。切忌不顧社會需求，一哄而上，浪費資本資源。

（二）加大財政投入，充分發揮政府“保基本，兜底線”養老服務作用

公共財政支出應當向養老服務領域傾斜，加大農村敬老院、城市福利院和社區養老、居家養老服務的投入力度。將養老服務事業經費納入到各級財政預算并建立動態保障機制，切實解決城鄉三無、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人養老等突出問題，強化政府兜底責任。加強政府購買服務力度，探索建立“養老代金券”，實現政府購買服務社會化的轉變。加大養老“公共服務”支持力度，對托老性質的日間照料機構、城市社區居家養老服務中心和農村老年人互助照料活動中心給予一定扶持。充分發揮財政資金的導向作用與乘數效應，支持社會力量參與養老服務。

（三）加大政策扶持，讓社會資本成為養老服務業的主體

要建立現代養老服務業，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將養老服務領域全部向民間資本開放，調動社會力量興辦養老服務業的積極性，激發各類服務主體活力和內生動力，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主要力量。目前，我市社會力量對于養老服務業有興趣，但由于相關政策因素，不敢輕易涉足，尚處于觀望的態度。對于鼓勵民資參與養老服務業，今年二月，國家十部委已專門發文《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發（2013）35號），另外青島、寧波等地也專門出臺支持社會資本參與養老服務業建設的相關辦法，我市要也應盡快出臺鼓勵扶持民辦養老機構的辦法，著重在社會融資、土地供應、醫療服務、稅費優惠、政府補助、政府購買服務等方面解決民辦養老機構的困難和問題。

（四）加快頂層設計，積極推進醫養結合新業態

加大制度創新力度，將整合分屬人社、衛生、民政部門現行的醫療保險、醫療服務與養老服務支持政策，形成支持健康養老產業發展的合力。大力學習省內長沙、湘潭醫養結合的一些新作法，新模式，尤其是湘潭第六人民醫院，屬于省部共建的醫養結合示范點，樹立了全省及至全國標桿。衛生管理部門要促進醫療資源進入養老機構、社區和居民家庭，支持有條件的養老機構設置醫療機構，要探索醫療機構與養老機構合作新模式。鄉鎮衛生院、農村衛生室、社區衛生服務中心應當為老年人建立健康檔案，建立社區醫院與老年人家庭契約服務關系，開展上門診視、健康查體、保健咨詢等服務。對于養老機構內設的醫療機構，納入醫保定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應報銷待遇。

（五）引導培育市場，加快推動養老服務業發展產業化

一是明確行業發展思路。養老服務產業主要包括老年家政服務業、醫療護理業、老年教育、老年文化體育、老年咨詢、休閑娛樂業、老年用品等行業。我市養老服務產業還處于起步階段，下一步要以事業促產業，以產業帶事業，逐步提高養老服務產業增加值在GDP和服務業增加值中的比重。根據我市老年人年齡結構、身體健康和服務需求，重點推動老年教育、文化娛樂、休閑旅游、金融保險等養老服務產業發展。二是開發養老服務產品。支持企業積極開發安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品，開發老年住宅、老年公寓等老年生活設施，引導和規范商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構開發適合老年人的理財、信貸、保險等產品。三是培育養老產業集群。抓緊研究制定促進養老服務產業發展專項規劃和扶持產業發展的優惠政策措施。鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業。充分發揮我市森林覆蓋率高、空氣清新、水質豐優、交通便利的區資源優勢，吸引社會資本投入建設3-5個功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養生、特色醫療、文化教育、科技服務養老基地，打造一個具有“湘南林邑”特色的養老新模式，引領全省養老服務業發展。

（六）引育提升人才，加快推動養老服務業隊伍專業化

一是開展學歷教育。積極鼓勵高職院、郴州技術學院等大、中專職業院校開設老年服務與管理、老年康復、老年社會學、老年護理等專業，培養不同層次的管理與服務人才。二是加強從業人員職業技能培訓，落實持證上崗。依托大中專職業院校或社會培訓機構，開設養老服務培訓基地，督促養老機構或社區組織相關人員參加在職培訓、職業進修，特別對文化程度較低，但有較強實際動手能力的“4050”護理人員，由政府提供資金免費培訓，并將培訓、取得職業資格證書與從業人員工資晉級相結合。三是培育養老服務的社會志愿者隊伍。專業志愿者主要是熟悉老年護理知識和技能的專業人員，非專業志愿者既可以是各行備業的中青年人，也可以是身體狀況較好的低齡老人，以低齡老年人志愿服務高齡老人，服務過程中更容易與受助老人溝通與交流。