霧霾環境責任立法創新研究 ——基于現代環境責任的視角

霧霾環境責任立法創新研究
——基于現代環境責任的視角

王波，郜峰

(西安財經學院法學院,陜西西安710061)

摘要：霧霾危害是近年來出現的一個新的環境問題。運用現代環境責任理論，結合霧霾治理的實踐，創新霧霾環境責任立法，是應對霧霾危害的重要途徑之一。現階段比較可行的創新選擇主要是：一是理念創新。拋棄傳統環境責任舊觀念而選擇現代環境責新理念，運用現代環境責任理論指導整個霧霾污染防治工作。二是原則創新。運用現代環境責任理論創新霧霾立法原則，實行和遵循“整體主義與風險預防”兩者并行的雙重原則。三是承擔雙重責任。創新后的霧霾防治立法與實施必須堅持和貫穿“預期責任與過去責任”兩者并重的雙重責任。四是構建霧霾環境責任新體系。創新后的霧霾環境責任新體系是由原則性責任、專門性責任、評價性責任、相關性責任等一系列責任有機構成的一個新體系。

關鍵詞：霧霾立法創新；現代環境責任；雙重原則；雙重責任；新體系

收稿日期：2014-07-01修回日期：2015-02-05

基金項目：2013年教育部人文社會科學研究青年基金項目“規制法的制度構造與學理分析”(13YJC820074)。

作者簡介：王波(1974-)，男，陜西西安人，西安財經學院法學院副教授、碩士生導師，博士，研究方向：經濟法學、環境法學。

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)03-0001-08

Abstract：Haze harm is a new environmental problem appeared in recent years.The use of modern environmental responsibility theory，combined with the practice of haze governance and innovation of haze environmental liability legislation，is one of the important ways to respond to the haze.At the present stage，the feasible choice of the innovation is mainly:the first is the innovation of concept.That is to abandon the traditional concept of environmental responsibility and choose the new idea of modern environmental responsibility，using the modern environmental responsibility theory to guide the whole haze pollution prevention and control work.The second is the innovation of principle.That is by application to modern environmental responsibility theory to innovate haze legislative principles，to implement and follow the dual principles of collectivism and risk prevention.The third is to assume the dual responsibilities.Legislation of haze control and its implementation must adhere to and go through the dual responsibilities of both expected liability and past responsibility both.The fourth is to establish the new system of haze environment responsibility.The new haze environmental responsibility system after innovation is composed of principle responsibility，special responsibility,evaluation responsibility,relative responsibility.

Innovations in Legislation on Haze Environmental Responsibility:

Perspective of Modern Environmental Responsibility

WANG Bo，HAO Feng

(SchoolofLaw,XiánUniversityofFinaceandEconomics,Xi′an710061,China)

Key words:innovation of haze legislation;modern environmental responsibility; dual principles; dual responsibilities; new system

引言

霧霾是近年來新出現的一個大氣環境問題。2013年1月28日，中央氣象臺歷史上第一次專門針對霾發布了預警。2014年1月4日，國家氣象局首次將霧霾天氣納入2013年自然災情進行通報。由此標志著霧霾作為一種大氣污染狀態已得到官方的正式確認。除《環境保護法》外，《大氣污染防治法》是應對霧霾的最直接的保障措施。然而，1987年誕生、1995年和2000年兩次修改的《大氣污染防治法》非但沒有遏制大氣污染的肆虐，反倒破天荒地又新生出霧霾這一新的極端污染源。這一方面說明大氣污染的頑固性和嚴峻性，另一方面也說明大氣防治立法滯后和責任追究乏力。本文試從現代環境責任的角度，探討霧霾責任立法創新問題，為治理霧霾污染提供有效的法律途徑。

一、霧霾的危害與霧霾污染防治立法的局限性

(一)霧霾的成因與危害

霧霾是指大氣中各種懸浮顆粒物含量超標而形成的霧與霾膠合的一種大氣污染狀態。霧霾包括霧與霾兩種污染物。“霧”是指懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的水汽凝結物，常呈乳白色。“霾”是大量極細微的干塵粒等均勻地浮游在空中，使水平能見度<10000 m 的空氣普遍渾濁現象。霧霾天氣是一種大氣污染狀態，其形成既有客觀上的自然因素，也有人為的主觀原因。其中PM2.5嚴重超標是造成霧霾天氣的最主要“元兇”。2013 年中科院大氣物理研究所最新研究顯示，PM2.5有6 個重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業污染和二次無機氣溶膠[1]。

霧霾的危害多種多樣，主要表現在：一是危害身心健康。霧霾引發心血管和呼吸系統疾病。世界衛生組織(WHO)下屬國際癌癥研究機構在2013 年10 月17 日發布報告，首次指認大氣污染“對人類致癌”，并視其為普遍和主要的環境致癌物。持續的霧霾天氣，會使人情緒低沉、萎靡不振，影響人們的精神狀態。二是影響交通出行安全。霧霾天氣空氣質量差、能見度很低，導致駕駛困難。在出現霧霾天氣時，機場、高速路、輪渡碼頭等交通設施會被迫關閉，給人們的出行帶來不便。霧霾也會影響駕駛員的視線，容易引起交通阻塞，發生交通事故。三是影響植物的生長。霧霾嚴重遮擋太陽光線，會使植物的光合作用減弱，使植物的生長速度減慢，對植物葉片造成污點。四是增加環境治理成本，影響經濟發展[2]。

(二)霧霾污染防治立法的局限性

現階段防治霧霾的法律法規主要有：《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》及省級地方霧霾污染防治法規等。就其環境責任來看，其局限性表現在：

一是個別地方政府及部門執法監管責任落實不到位。環保執法不到位，存在執法不嚴、違法不究、人情執法、以罰代管等問題。基層監管能力不足，調查難、取證難、查處難問題突出。監管職責不夠明確，對于管理職能交叉的事項，相關部門未能有效協調聯動。

二是部分企業防治污染的主體責任不落實。一些企業尚未真正落實治污主體責任；一些企業治污設施落后，難以達標排放；一些企業治污設施非按規定正常運行，采取瞞報虛報等方式應付和逃避執法監管。

三是區域復合聯動責任機制缺失。現有聯防聯控機制作用不足，缺乏統一的區域協同控制規劃和產業準入目錄，環保、能耗標準不一。重污染天氣監測預警機制尚不健全、各項監測的信息尚未完全共享。

四是違法成本低，處罰過輕，沒有威懾力。主要表現在：對建設項目違反防治法規而投入生產的最高罰款十萬元，處罰偏輕，企業無所顧忌，導致大量的建設項目違法生產；對違反防治法規向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的最高罰款十萬元，處罰偏低，企業不予理睬，導致大量的企業違法排放。

五是政府執法者責任約束缺失。主要表現在：對政府環境主管部門目標責任和考核評價制度不完善。對各級各類環境執法人員不作為、亂作為缺乏具體、詳細地責任追究制度。

六是法律責任體系不健全。主要表現在：一方面是環境保護法基本法與大氣污染防治專門法之間法律責任體系不協調、不完善。另一方面是環境刑事責任、民事責任與行政責任之間不協調、不完善。

二、霧霾環境責任立法：理念創新與原則創新

(一)霧霾環境責任立法的理念創新：選擇現代環境責任

霧霾污染的嚴峻性與復雜性，迫使我們不得不反思傳統環境責任。借鑒國外治理霧霾的成功經驗，要想實現霧霾的有效治理，必須拋棄傳統的環境責任舊觀念而選擇現代環境責新理念，用現代環境責任理論指導實踐中的霧霾污染防治工作，用現代環境責任理論創新霧霾防治立法工作，破解多年來的老大難問題，遏制和消除日益嚴重的霧霾問題。

1.現代環境責任的基本涵義

環境責任是指根據人在環境中所處地位在環境整體維護中應承擔的責任。一般將環境責任劃分為傳統環境責任與現代環境責任。

傳統環境責任的理論基礎是污染者負責原則，又簡稱為污染者付費原則。這一原則最先是由聯合國經濟合作與發展組織環境委員會在1972 年初提出的，后來得到國際上廣泛的承認。20世紀90年代以來，形成了現代環境責任理論，其理論基礎主要有“道義責任論” 、“社會責任論” 、“規范責任論”、“經濟成本責任論”等[3]。根據澳大利亞著名學者皮特·凱恩的觀點[4]，責任分為預期責任和過去責任。預期責任指面向未來的義務和職責，包括產生積極結果的“建設性的預期責任”，防止不作為而未能預防損害的“預防性的預期責任”，以及防止不當行為造成損害的“保護性的預期責任”。過去責任指向“應負責任性和承擔苛責”的過去的行為和事件，只有在未完成預期責任時才能找到其角色和意義，因此是法律責任的病態形式?！邦A期責任”的概念具有獨立于“苛責”的重要價值：預防比治理更好；完成預期責任比懲罰或修補后果更優。某種意義上，現代環境法的主要功能是鼓勵完成建設性、預防性和保護性的預期責任。

2.現代環境責任的基本特征

與傳統環境責任相比較，現代環境責任具有三大特征：一是現代環境法責任是社會責任。對責任的權利主體而言，霧霾治理中現代環境法責任是社會責任。人的生存與發展離不開社會，社會是一個開放而流變的系統，維持一種符合社會整體利益的秩序。所有法律關系主體都是秩序中的主體，從良好的社會整體環境中獲益。而霧霾對社會整體環境利益造成損害，故而現代環境法責任表現為對不特定“多數人”的社會責任。從時空維度看，基于權利義務對等原則，所有法律關系主體都是社會整體環境利益的受益者，因此都負有維護整體環境利益的責任。不可否認，環境法對個體利益亦進行保護，但更多是對社會整體環境利益的保護，對個體利益的保護是作為反射利益而存在。利益取向的整體主義決定其責任的社會性。因此，現代環境法中的責任是社會責任，這種責任制度追求的是社會整體環境利益，而非填補損害或者進行損害賠償。

二是現代環境法責任是角色責任。對責任的義務主體而言，霧霾治理中現代環境法責任是一種角色責任。這意味著不僅環境規制機構、被規制者、被規制行為的受害者以及公眾都要承擔責任，而且由于主體所處地位、財力以及智識等不同而承擔不同的責任。現代規制機構在法律、技術方面占據著資源優勢和信息優勢，以公益為主要行動驅動力；被規制者可能具有技術、資金和人才優勢，但以私益為主要行動驅動力；受害者和公眾在信息和資源方面處于劣勢地位，且作為霧霾的直接或間接受害者，盡管其回應行為主觀上有為私益與為公益之分，但客觀上都有助于公共利益的維護。任何角色責任本身都可能破解個體危害行為，但無法全部破解霧霾危害。只有所有角色都承擔應有責任，形成現代環境法責任體系，才是遏制霧霾的利器。

三是現代環境法責任是二元構造。從責任的時間維度上看，霧霾治理中現代環境法責任不但加重過去責任，更強調預期責任。傳統法律責任是一元結構，指主體沒有履行法律義務而應承擔不利后果，立基于“義務論”的事后責任體系，強調通過事后糾紛解決來彌補損害和撫平傷害。例如，侵權與違約的補償與懲罰主要目的在于恢復原有秩序而非構建欲求的理想秩序。霧霾治理中現代環境法責任是由預期責任和過去責任構成的二元結構體系。預期責任是面向未來而預設的責任，要求法律關系主體積極采取措施達成可預后果或積極規避不利后果的產生，又分為建設性預期責任和預防性預期責任。過去責任是面向過去的、應受苛責的、法律關系主體沒有采取積極行動或采取消極行動造成不利后果而招致的懲罰。

(二)霧霾環境責任立法的原則創新：遵循雙重原則

根據現代環境責任理論，要克服傳統環境責任立法原則的單一化，霧霾環境責任立法原則必須創新，現階段比較可行的選擇為雙重原則，也就是立法應當遵循整體主義原則與風險預防原則。

1.霧霾環境責任立法應當遵循整體主義原則

一是基于整體主義原則，規制法責任的主體分為兩類：“責任的義務主體”與“責任的權利主體”。前者是“誰承擔規制法的責任”的問題，后者是“對誰承擔規制法的責任”的問題[5]?，F代環境法作為規制法的典型，責任主體也可分為這兩類。從責任的義務主體看，現代環境法責任是每個主體基于角色地位而承擔的責任，因而是角色責任；從責任的權利主體看，任何人都有“環境秩序依存權”，有權防止與遏制霧霾并要求其它主體防止與遏制霧霾，責任目的不是懲戒被規制者或規制人員，而是維護生存與發展所需的環境秩序，因而是社會責任；從責任的時間維度看，這種秩序利益表現為社會整體利益，霧霾嚴重危害公民生活與環境秩序，這種嚴重性意味著應從重視過去責任向重視預期責任轉向，“一旦存在可能發生損害的證據，應當采取行動糾正這一問題，而不是損害發生之后”[6]。

二是基于整體主義原則，現代環境法責任體系不僅包括公法責任與私法責任，而且包括“介于公法責任與私法責任之間”的法律責任和社會責任?！半S著現代規制國的出現，以及規制手段多元化所引發的契約國的出現，公法和私法之間出現了多層次的交融”；“現代社會的法律已經變成一個動態的規范體系，同一社會經濟生活現象公法和私法可能從不同的角度進行調整，一旦出現糾紛，偏廢任何一方進行孤立的考察都不可能圓滿地解決問題”[7]。整體主義原則下霧霾危害經濟、社會、環境整體秩序，所有主體都從秩序中獲益，所有主體都有責任維護秩序。霧霾對“個體”損害和對“整體環境”損害的雙重性，進而體現出現代環境法責任的多重性：除了傳統意義上對個體的責任之外，對經濟、社會和環境整體的責任體現為“法律責任與社會責任的合體”。

2.霧霾環境責任立法應當遵循風險預防原則

一是基于風險預防原則，如果強烈懷疑某種行動可能對環境造成有害后果，最好事前采取預期行動而不能等到完全科學證據表明其因果關系才采取行動。即使因果關系不能基于可獲知的科學證據而清楚確立，為防止環境損害風險，一定情況下風險預防原則可賦予行動以正當性與合理性，而不必等到風險現實存在且嚴重性完全顯現。

二是基于風險預防原則，事前預防比事后補救更好，允許提前采取措施以避免損害發生，也就是對不具有科學確定性的風險提前預防。霧霾屬于不確定性科技風險領域，其危害范圍廣大且對人身造成不可逆的后果，因此應確立和實施風險預防原則。

三、霧霾環境責任立法創新：雙重責任與霧霾環境責任新體系

(一)霧霾環境責任立法創新：承擔雙重責任

根據現代環境責任理論，結合霧霾污染防治實踐，在遵循“整體主義”與“風險預防”雙重原則的基礎上，創新后的霧霾防治法規的制定與實施必須堅持和貫穿“預期責任”和“過去責任” 雙重責任。進一步而言，作為典型的社會危害，霧霾治理的有效性有賴于現代環境法責任路徑的形成，這是現代規制國理論的基本要求[8]：一方面，規制理論要求將霧霾污染防治的重心提前；另一方面，規制理論要求強化預期責任并加重過去責任，亦即承擔雙重責任。

預期責任承擔主要表現為規制機構、被規制者、公眾(被害者)責任承擔的能動性。而過去責任承擔則表現為加速違法發現機制、加重違法苛責程度?，F代環境法責任應注重多元責任主體的合力，形成一種加重的、法律責任與社會責任相結合的、以整體主義與風險預防為原則的現代環境法責任體系。

無論是廣義的霧霾環境責任體系，還是狹義的霧霾環境責任體系，都要求在制定或修訂《環境保護法》、《環境空氣質量標準辦法》、《大氣污染防治法》、《大氣污染物綜合排放標準辦法》等霧霾法律法規過程中，堅持和貫穿雙重原則與承擔雙重責任。

1.規制機構：強化“預期責任”，建立溝通機制

防范霧霾治理中“鐵三角”與“旋轉門”的出現，必須克服規制機構的偏好與懈怠，尤其是糾正GDP主義。《大氣污染防治法》修訂的亮點之一，應是遵循并細化《環境保護法》，突出并加重規制機構在大氣污染防治領域的責任。

一是霧霾立法創新中應強化規制機構的預期責任?；谡w主義原則和風險預防原則，偏好的克服取決于預期責任的強化。預期責任包括制定規則的預期責任和執行規則的預期責任。執行規則的預期責任包括：進行環境影響評價、規制影響評價、環境監測、環境執法、通過“排污許可證”制度進行事前準入規制、嚴格執行大氣污染信息公開制度、環境污染公共預警、環境與發展綜合決策等。理論上而言，規則不當會對環境造成更大的制度性危害。所以環境規制機構應通過環境影響評價與規制影響評價等預期責任承擔，克服自身偏好并把制度性危害降至最低[9]。《大氣污染防治法》修訂應貫徹預期責任立法理念，建議設立專章細化并強化環境規制機構在大氣污染尤其是霧霾治理中的預期責任，新增政府霧霾信息公開規定，明確信息公開責任主體。

二是霧霾立法創新中應建立區域大氣污染聯防聯控機制。河流有邊界，大氣無邊界。水污染應協同控制，大氣污染更應如此，應打破地區、部門治理污染的權威性和排他性，建立縱橫一體化的聯防聯控機制?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喐鍛獙^域大氣污染聯防聯控機制加以規定，建議作出具有可操作性的專門規定：省內設立專門機構負責霧霾治理工作；省際通過政府間協議明確彼此權利義務，落實可問責性以促使聯防聯控機制有效運行；在出現爭議時，國務院應充分發揮議事協調作用；對引起嚴重霧霾后果者啟動聯動限批機制，實現聯動省份之間責任的關聯。

三是霧霾立法創新中應建立規制機構與法院的溝通機制。懈怠的克服取決于溝通機制的建立，尤其不能忽略環境規制機構與法院之間的溝通機制。這種溝通機制的建立是現代環境規制機構“主動”履行職責的表現，也是風險社會對司法能動性的要求。面對霧霾危害之訴，法院可在立案之時、訴訟之中、裁決之后通知環境規制機構。環境規制機構應告知法院是否對環境危害已先行作出事實認定，并披露或移交所掌握的相關證據，主動派員以專家證人或陪審員身份參與霧霾案件的司法程序，獲知法院對霧霾危害案件的裁判。法院生效裁決可作為環境規制機構行政處罰以及修改、完善環境規制規則的依據。應通過環境規制機構主動履行職責及與法院的溝通充分發揮環境法公共實施與私人實施的結合與銜接作用[10]?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾曅姓c司法溝通機制，建議對環境規制機構與法院之間的溝通機制做出原則性規定，以使行政和司法實踐中行政主動性與司法能動性的銜接有法可依。

四是霧霾立法創新中應加重環境規制機構的事后責任。環境保護監管機構及其人員的事后責任追究制度是一種補救措施，由此要求事先必須劃出一條“生態紅線”警示監管執法者。這種事后責任的“明確與加重”將有效促進地方政府未來產業政策設計的科學性和規范性，而這種科學性和規范性是霧霾治理有效性的重要保障?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴怀觥吧鷳B紅線”警示作用，建議在環境基本法基礎上對大氣污染領域的“生態紅線”做出具體規定：大氣環境領域的生態體系包括禁止性的大氣環境紅線、限制性的大氣環境黃線、警戒性的大氣環境藍線和引導性的大氣環境綠線，并分別采取不同的規制措施。其中，大氣環境紅線又分為源頭布局敏感區、污染易聚集區與敏感的環境受體，如果地方大氣污染越過大氣環境紅線，則在政績考核時實行環保一票否決制，分管領導和環保部門主要負責人引咎辭職。

2.被規制者：培育“預期責任”意識，加重“過去責任”苛責

霧霾治理中應優先對氮氧化物排放進行控制，在此過程中被規制者可能是公民個人、政府機構或者企業，但最主要的是企業?；谡w主義原則和風險預防原則，為有效遏制霧霾，明確并突出企業環境責任是《大氣污染防治法》修訂重點之一。

一是霧霾治理中應培育企業“預期責任”意識。“預期責任”是一種事前、預防性制約措施。企業在大氣污染防治過程中，要承擔采取措施減少對環境污染和危害的責任；要承擔制定突發大氣環境事件應急預案責任；要承擔主動安裝和運營脫硝裝置以承擔減少霧霾的社會責任等?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾暋邦A期責任”的事前預防作用，建議設立《企業環境保護責任聲明》和《企業環境責任報告》制度。企業要向環境規制機構提交《企業環境保護責任聲明》，表明企業在環境保護尤其是防治霧霾方面所應承擔的社會責任和法律責任，并把聲明置于醒目位置以備查詢；企業每半年向環境規制機構以及公眾作出《企業環境責任報告》以備公眾監督及環境規制機構監管；《企業環境保護責任聲明》和《企業環境責任報告》應在企業官網與環境規制機構官網定期公布與更新。

二是霧霾治理中應加重企業“過去責任”苛責。霧霾危害不可逆且極度嚴重，應加重企業過去責任以糾正“違法成本低于守法成本”的逆向選擇。《大氣污染防治法》修訂要強調重典治理霧霾理念，加重企業“過去責任”，建議：① 行政責任方面，要加重處罰，從嚴懲處，對罰款事項做出具體詳細安排，即對新建煤礦、石油煉制、生產煤氣、金屬冶煉等企業未配備脫硫脫硝裝置的，提高處罰額度；對造成大氣污染事故的，提高罰款所占直接損失的比例。②民事責任方面，在審判中適用舉證責任倒置原則，在損害結果認定時宜采蓋然說與役學因果關系說；建立多倍賠償制度，一旦企業違反環境義務，應對其按實際損害數額的數倍加以處罰。③刑事責任方面，要明確規定行政責任與刑事責任的銜接機制。④經濟法責任方面，要規定把環境污染記入誠信檔案并向社會公布。

3.公眾與社會組織：完善公益訴訟制度，加強監督與社會責任

公眾與社會組織履行現代環境法責任，應有適當的制度供給，因此要“把制度建設放在突出地位”[11]?；谡w主義原則和風險預防原則，霧霾治理中公眾與社會組織都應承擔相應社會責任，與其他主體共同形成一個完整的社會責任鏈。因此，應著力培養公眾與社會組織的環境意識，充分利用公眾、社會組織與受害者的發現與告發機制。

一是霧霾立法創新中應完善公益訴訟制度。環境公益訴訟，是非直接利害關系人自覺自愿保護大氣環境的一種重要武器。對環境公益訴訟，學界一直懷有“導致濫訴”之虞，筆者以為大可不必擔憂。一則中國幾千年歷史一直具有厭訴的傳統文化；二則公益訴訟勢必推動法律完善與守法意識提高，環境危害訴訟必將隨之而減少?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啎r應完善公益訴訟制度，建議：①建立環境行政公益訴訟制度，從而對環保部門及其執法人員形成倒逼，以規范其職權行使。②建議把環境公益訴訟主體擴大到公民及所有地縣級以上民政部門登記的社會組織，并對社會組織的范圍分類界定。③對非直接利害關系人起訴的案件，應根據情況給予適當的物質的、精神的獎勵。通過設立環境行政公益訴訟制度，非利害關系的公眾(間接受害者)才愿意告發、舉報或起訴，能夠告發、舉報或起訴，并具備勝訴之可能；規制機構才會切實、主動承擔應有之環境規制職責。這是整體主義原則與風險預防原則下承擔現代環境法責任、遏制霧霾危害關鍵之所在。

二是霧霾立法創新中應加強公眾監督責任。“環境原罪”的產生特征決定著環境問題解決應依賴于公民主體范式?；诠裰黧w范式，公民環境倫理與道德是公民監督機制發揮作用的基礎，表現為提起建議、舉報等系列監督責任。環境危害舉報獎勵制度是公眾監督責任的重要內容之一。較之于大企業的大氣污染而言，小作坊污染很難被環境規制機構監管，公眾監督應該對此發揮主體性作用?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴匾暪姳O督的作用，建議設立霧霾環境危害舉報獎勵制度，在此基礎上，國家環境保護主管部門制定可操作性的《大氣環境違法行為舉報獎勵辦法》。獎勵辦法的內容包括：舉報種類、舉報途徑、舉報獎勵金額等。

三是霧霾立法創新中應倡導公眾社會責任。建筑工地排放、工廠排放、機動車尾氣排放和家庭排放等都是大氣污染源，因此建筑工地、工廠、車主和家庭都是霧霾危害的責任主體，霧霾治理不僅是各行業、各領域企業的責任，也是公眾的責任。大數據分析發現兩個比例失調：私家車污染量是地鐵的多倍；發達國家地鐵出行比例是中國的十幾倍。因此盡管公民私家車排放量基本達標，與家庭排放權同屬自然性權利，但每個公民應減少私家車使用頻率，倡導綠色出行，盡量采取地鐵、公交等公共交通工具。這盡管不具強制性法律效果，卻是公眾社會責任應有之意。從本質上講，霧霾治理成本應在政府、企業和公眾之間公平分配?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喴珜Ч娚鐣熑危ㄗh：①應把霧霾污染防治共同的公眾責任納入大氣環境污染防治法規體系。②明確規定公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務。

(二)霧霾環境責任立法創新：構建霧霾環境責任新體系

霧霾環境責任體系的主要內容包括刑事責任、民事責任與行政責任三個方面。霧霾污染的區域性、復雜性與嚴峻性，決定了霧霾環境責任體系必須由多部法規完成。廣義的霧霾環境責任體系由國家級環境保護法規即《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》、《環境空氣質量標準辦法》、《大氣污染物綜合排放標準辦法》及各省級地方環境保護法規(如《北京市大氣污染防治條例》、《深圳市大氣污染防治條例》)等法律法規構成；狹義的霧霾環境責任體系由《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》等法律法規構成。

根據現代環境責任理論，結合霧霾治理的實踐經驗，現階段比較可行的創新為狹義的霧霾環境責任體系創新，創新后的新體系是由原則性責任、專門性責任、評價性責任、相關性責任等一系列責任有機構成的一個新體系，具體創新模式用公式表示就是：

霧霾環境責任新體系=(原則性責任+專門性責任+評價性責任+相關性責任)

其中，原則性責任就是《環境保護法》規定的關于霧霾的原則性法律責任；專門性責任就是《大氣污染防治法》規定的關于霧霾的專門性法律責任；評價性責任就是《環境影響評價法》規定的關于霧霾的評價性法律責任；相關性責任就是除《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》之外的其他環境保護法規關于霧霾的相關性法律責任。例如，《清潔生產促進法》、《北京市大氣污染防治條例》等關于霧霾的法律責任。

四、結論

霧霾是近年來出現的一個新的環境問題。霧霾污染的形成既有客觀上的自然因素，也有人為的主觀原因。霧霾的危害主要表現在危害身心健康、影響交通出行安全、影響植物的生長、增加環境治理成本等幾個方面?，F行的霧霾防治法規嚴重乏力，其立法局限性表現在：個別地方政府及部門執法監管責任落實不到位；部分企業防治污染的主體責任不落實；區域復合聯動責任機制缺失；違法成本低，處罰過輕，沒有威懾力。

霧霾危害的日益嚴峻性和現行立法的局限性，迫使我們不得不進行反思和創新：一是理念創新。就是拋棄傳統環境責任舊觀念而選擇現代環境責任新理念，用現代環境責任理論指導整個霧霾污染防治工作。

二是原則創新。就是用現代環境責任理論創新霧霾立法原則，克服傳統環境責任立法原則的單一化，實行和遵循“整體主義與風險預防”兩者并行的雙重原則。

三是承擔雙重責任。根據現代環境責任理論，結合霧霾污染防治實踐，在遵循整體主義與風險預防雙重原則的基礎上，創新后的霧霾防治立法與實施必須堅持和貫穿“預期責任與過去責任”兩者并重的雙重責任。

四是構建霧霾環境責任新體系。根據現代環境責任理論，結合霧霾治理的實踐經驗，創新后的霧霾環境責任新體系是由原則性責任、專門性責任、評價性責任、相關性責任等一系列責任有機構成的一個新體系，亦即：霧霾環境責任新體系=(原則性責任+專門性責任+評價性責任+相關性責任)。這一霧霾環境責任新體系的產生要通過一系列地立法而實現，而其功能作用的發揮則要通過嚴格一系列執法去逐漸實現。

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(本文責編：辛城)