美國政府支持共性技術研發的政策演進及啟示 ——理論、制度和實踐的不同視角

美國政府支持共性技術研發的政策演進及啟示
——理論、制度和實踐的不同視角

韓元建，陳強

(同濟大學經濟與管理學院，上海200092)

摘要：從理論、制度和實踐三個視角,研究美國政府支持共性技術研發的政策演進，并得出啟示。首先，從政府與市場關系的角度，將美國科技政策的歷程劃分為4個階段，認為美國政府自20世紀70年代末介入民用共性技術研發；第二，梳理美國學術界關于共性技術的理論研究成果；第三，研究美國政府支持共性技術研發的ATP計劃(先進技術計劃)的法律制度及其變遷；第四，基于數據分析，指出共性技術政策實踐，與理論解說和立法初衷存在偏差，比較、分析不同聯邦機構對ATP計劃的評價差異。最后，從共性技術理論研究和政策設計的角度，提出對我國的啟示。

關鍵詞：共性技術;政策演進;先進技術計劃

收稿日期：2014-10-15修回日期：2015-03-05

基金項目：國家軟科學研究計劃重大招標項目(2013GXS1D005);上海市2013年度“科技創新行動計劃”軟科學研究重點項目(13692101800)

作者簡介：韓元建(1979-)，男，浙江蕭山人，同濟大學經濟與管理學院博士研究生，研究方向：科技發展與管理。

中圖分類號：G311

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0160-13

Abstract：This paper presents the policy evolution of the United States Government’s support for generic technology R&D，and its inspiration.The first part of this paper divides the history of USA science and technology policy into four stages，and puts forward the views that U.S.Federal Government has supported generic technology R&D since the end of 1970s.The second part presents the typical theory about generic technology in American academia.The third part depicts the institutional framework and change of Advanced Technology Program which was committed to supporting generic technology R&D.The fourth part finds the differences among policy practice，theoretical explanation and legislative intent based on the data analysis;then compares the assessment of ATP made by different federal agencies.The fifth part puts forward the inspiration to China in aspects of theory research and policy design.

Policy Evolution of Government Support for Generic Technology R&D in the United

States and Its Implications:Perspectives of Theory，Institution and Practice

HAN Yuan-jian，CHEN Qiang

(SchoolofEconomicsandManagement，TongjiUniversity，Shanghai200092,China)

Key words:generic technology;policy evolution;Advanced Technology Program

20世紀90年代初，“共性技術”用語開始出現在我國的科技發展規劃中。隨著市場經濟體制建設和科技體制改革的推進，支持共性技術研發日益成為國家科技政策的重要著力點。在構建和完善共性技術政策體系和理論體系的過程中，發達國家的政策實踐和理論解說成為重要借鑒。但國內文獻側重于研究國外政府支持共性技術研發的具體方式，而對于如何處理政府與市場的關系，諸如政府介入共性技術研發的正當性、介入的條件、程度，以及對政府行為績效評價等問題研究較少，對國外關于共性技術政策的理論基礎、基本原理、制度體系、歷史發展等缺乏研究。此外，由于“共性技術”這個用語是在我國的科技政策實踐中被創造的，是否能精準對應于國外的某個概念，有待具體分析。如不能對國外相關概念或政策做全面、系統的梳理研究，易引起對研究對象同一性或可借鑒性的疑慮，不利于對國外成功經驗的有效借鑒。

本文試圖從理論、制度和實踐三個角度,梳理美國政府支持共性技術研發的歷史演進過程，為我國共性技術理論研究和政策設計提供借鑒。

一、美國科技政策的演變：從政府與市場關系的角度

當前，學術界對美國科技政策歷史演進的考察，有以重要歷史事件作為階段標志的，有大致以10年為一階段的，也有按“使命型(mission-oriented)”和“擴散型(diffusion-oriented)”進行劃分的[1]。本文從“政府與市場的關系”角度，根據政府干預科技活動的廣度和深度，將美國科技政策的演變分為4個階段(圖1)。

圖1　美國科技政策演變的各階段及標志性事件 來源：作者整理

(一)1945年之前，政府不干預科技活動

這一時期政府奉行古典主義經濟學的理論，崇尚自由市場，認為任何經濟活動都可以通過市場這個“看不見的手”去解決，政府不干預科技活動。雖然政府會出資支持大學研究和科學家培養，但這樣做主要是出于歷史和文化的原因，并不是為了促進經濟增長、增加社會福利等政策目的，因此也就沒有所謂的“科學政策”的概念。[2]

(二)(1945—1979)政府介入基礎研究和國防技術研發

二戰時,美國憑借科技優勢，利用原子彈、雷達、尼龍和青霉素等,增加了獲勝的籌碼。科技對戰爭勝利的貢獻，促使人們思考科技對國家安全的重要性，并使人們有理由相信，政府加大對科技的投資有利于保障國家安全等公共利益。1945年，時任美國科學研究發展局主任的萬尼瓦爾·布什(Vannevar Bush) 總結戰時國防研究的經驗教訓，向總統提交了一份報告《科學:沒有止境的前沿》，論證了政府支持基礎研究的正當性，將科學政策的任務定義為對國家安全、衛生和經濟增長的貢獻。杜魯門總統在給國會的特別咨文中指出：“除非一個國家能夠充分發展它的科學技術資源,否則便無法保持它今天在世界上的領先地位”，“一個政府,如果不能慷慨而又明智地支持并鼓勵大學、工業和政府實驗室中的科研工作,就沒有履行自己的職責。”[3]在理論研究層面，納爾遜(Richard R.Nelson)[4]和阿羅(Ken￣neth J.Arrow)[5]先后從經濟學的角度論證了政府支持基礎研究的正當性，認為基礎研究具有公共物品的性質。于是，二戰后，美國聯邦政府一直重視對基礎研究的投入，保持并提高基礎研究經費在聯邦研發經費總額中的比例(圖2)。

除了支持基礎研究之外，冷戰激發了美國對技術政策的需求，政府將大量資金投向國防技術的研發(圖3)。而對于民用技術，政府仍恪守不干預原則，確信有兩條路徑可以保障民用技術的發展，一是基于管道模型(pipeline model)，認為企業會自覺從基礎研究的成果中獲取技術創新的源泉，二是認為國防技術研發中產生的高新技術作為一種“副產品(spin-off)”能自動流向產業領域，從而實現民用技術的發展[6]。

在這一階段，美國政府雖然以設立促進技術研發的國家計劃、出臺法律等方式，試圖加大政府對技術研發的干預力度，發揮政府的引導和促進作用，但新古典經濟學派關于政府不必干預產業技術研發的主張仍是主流認識[7]。技術被認為是一種純粹的私人物品，政府不應當在技術開發和擴散過程中扮演任何重要的角色。

(三)(1979—2007)政府介入民用共性技術(generic technology)研發

由于美國政府只資助基礎研究和國防技術研發，把基礎研究之后的應用研究、開發、設計、生產等一系列環節以及國防技術研發中產生的高技術的擴散，均交給市場，以致美國的科技優勢未能充分轉化為產業優勢。20世紀70年代，美國工業受到日本、西歐的嚴重挑戰，競爭優勢下降，在世界經濟中所占的比重出現下滑(圖4)。面對現實，新古典經濟學家開始承認保守的科技政策不足以確保美國在世界競爭中獲勝[8]。1979年，卡特總統倡議在大學或私人部門設立旨在開發和轉移共性技術的非營利中心。1980年，美國商務部落實總統倡議，發布實施了《合作的共性技術項目程序規則》(Cooperative Generic Technology Program Procedures)[9]，資助共性技術中心的建設。1987年，為恢復美國半導體產業的競爭力，聯邦政府和14家美國半導體企業共同組建了“半導體制造技術研發聯合體”(Semiconductor Manufacturing Technology，簡稱SEMATECH)，成為聯邦政府民用技術政策轉變的重要標志。1988年，里根總統簽署《綜合貿易與競爭法案》(Omnibus Trade and Competitiveness Act)，設立了先進技術計劃(Advanced Technology Program，以下簡稱ATP計劃)，將具有“共性和競爭前”(generic and pre-competitive)特征的技術知識納入公共產品的范疇，對共性技術研發給予直接資助，以彌補市場失靈。布什(George Bush)政府、克林頓政府接續采取了積極的科技政策，希望通過對市場的干預，更有效地發揮技術在促進經濟增長和提高國家競爭力方面的作用[10]。

圖2　美國聯邦政府投入的基礎研究經費占研發經費總額的比例(1952—1980年) 來源：根據美國國家科學基金會發布的《Federal Funds for Research and Development，Detailed Historical Tables：Fiscal Years 1951-2002》進行整理。(http://www.nsf.gov/statistics/nsf03325/)。

圖3　美國國防部研發經費占聯邦各部門研發經費總額的比例(1951—1980年) 來源：根據美國國家科學基金會發布的《Federal Funds for Research and Development，Detailed Historical Tables：Fiscal Years 1951-2002》進行整理。(http://www.nsf.gov/statistics/nsf 03325/)。

圖4　美國國民生產總值(按Atals法衡量的GNI[美元(現價)])占世界的比重(1969—1980年) 來源：根據國研網統計數據庫的世界銀行(World Bank)數據進行整理。

(四)政府介入高風險、高回報研究(2007年后)

2007年，國會通過了《美國為有意義地促進杰出技術、教育與科學創造機會法》(America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology，Education，and Science Act，簡稱America COMPETES Act，以下簡稱《美國競爭法》)[11]，設立技術創新計劃(Technology Innovation Program，以下簡稱TIP計劃)，宣告了聯邦政府支持技術研發的新理念，將政府支持民用技術研發的政策前提從“市場失靈”調整為“滿足國家關鍵需求(critical national need)”，通過資助美國企業、高等教育機構，以及國家實驗室、非營利研究機構等其他組織，開展高風險、高回報研究(high-risk，high-reward research)，支持、促進和加快創新。現任奧巴馬政府亦采取積極的科技政策，2009年美國政府發布的《美國創新戰略：推動可持續增長和高質量就業》和2011年《美國創新戰略：確保我們的經濟增長與繁榮》，均闡述了政府干預的必要性和正當性，強調了政府在創新中的作用。

綜上所述，美國的科技政策經歷了從無到有，從自由主義到干預主義的演進。二戰后，雖然在不同時期、不同條件下，政府介入科技活動的方式和程度有所不同，但歷屆政府均認同介入的必要性，堅持從國家利益出發，強調對科學技術的利用。政策爭論的焦點，不是要不要政府的介入，而是政府如何介入，既承認政府給予基本支持的必要性，又認識到政府過度干預的危險。

二、理論視角：美國學術界關于共性技術的理論研究

在美國，對共性技術較早作研究的，是納爾遜(Richard R.Nelson)。他基于熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的理論研究，提出在資本主義經濟中，一方面由于資本主義的法律和信念，允許企業將技術予以專有，另一方面也存在著公共的科技知識。他指出，技術包含私有和公共兩個方面，既包括一系列具體的做法(specific practices)，也包括了關于“為何”和“如何”(why and how it works)的共性技術知識。共性技術知識易在專業人士的溝通交流中被傳播擴散，具有成為公共物品的強大潛力，很難被私有化。企業合作開展共性研究，有利于參與者獲得共性技術知識，但必須認識到，企業必須在共性技術知識上進一步開發出專有的技術，才能真正獲益。合作開展共性研究可以彌補獨立開展基礎性研究的不足，但不能替代對專有技術的開發[12]。

對共性技術作過系統和深入研究的，首推美國國家標準和技術研究院(National Institute of Standards and Technology，以下簡稱NIST)的經濟學家格雷戈里·泰奇(Gregory Tassey)。1992年，泰奇提出“技術增長模型”[13](后稱為“基于技術的產業的經濟模型”[14]、“基于技術的產業模型”[15]，圖5)，將產業技術分解為三個組成部分：基礎技術(Infratechnology)、共性技術和專有技術(Proprietary Technology)。他指出，宏觀經濟和微觀經濟的增長模型雖都將技術作為內生解釋變量，但絕大多數文獻都將技術看作是同質的單元。他認為，典型的產業技術包含了私人的和準公共的元素，決非大量經濟學文獻所描繪成的同質“黑箱”，如果不能基于產業技術的不同元素對技術變量進行解構，將限制經濟學家解釋研發投資行為與經濟增長關系的能力，同時也會降低政府研發政策的有效性。

泰奇基于對技術變量的解構，完善了技術生產函數，提出：Q=SN·F(KN,KE,X)。其中Q表示研發產出，SN表示科學基礎，KN表示共性技術或技術平臺，KE表示企業擁有的排他性知識，X表示除專有技術和非專有技術之外影響產出或績效的因素[16]。

泰奇又進一步推導出⊿KE=ηe-KN/REREλ，KE表示某企業所擁有的排他性知識或專有知識的總量，η是效率參數，代表產業內影響研發效率的基礎技術和相關標準，KN表示產業共性技術的非排他部分，并假設其可被產業內的所有企業平等獲取，RE表示該企業用于研發排他性技術的開支，λ代表尺度參數。[15]泰奇指出，共性技術(KN)，以及基礎技術和相關標準(η)，直接決定了某一產業的技術基礎設施(Technology Infrastructure)是否完備，而技術基礎設施直接影響著企業研發投入(RE)面臨的技術風險和市場風險。共性技術和基礎技術具有準公共物品的性質，易出現私人部門的投資不足(underinvestment)，政府為了幫助企業推進新技術的商業化，降低企業面臨的技術風險和市場風險，應資助共性技術和基礎技術的研究；但同時，由于這些技術在某種程度上可以被單個企業取得和擁有產權，所以也有企業愿意進行研發投入，以獲得競爭優勢。

圖5　基于技術的產業模型 來源：Tassey G.(2008)。

根據泰奇的理論研究，共性技術是產業技術中具有準公共物品性質的一類技術，與基礎技術共同構成技術基礎設施。共性技術在本質上是對概念的驗證(proof-of-concept)，是將基礎研究階段獲得的科學知識推向市場應用的第一步成果，是后續的應用研究和開發的基礎。政府為了保障共性技術的有效供給，從而提高企業專有技術的產出效率，推動經濟的發展，可以介入共性技術研究，但前提是出現了市場失靈，即只有當私人部門的投資不足，阻礙了新技術的商業化應用時，政府的干預才具備合理性。政府的干預，只能觸及競爭前技術研發階段，不應破壞公平競爭的市場機制。

此外，我國學者也有將“general purpose technology”(以下簡稱GPT)翻譯為“共性技術”，或建議在研究共性技術問題時參考國外對GPT的研究成果。但是，國外學術界一般用GPT指代諸如蒸汽機、電動機和半導體這一類對技術進步和經濟發展產生巨大、深遠而廣泛影響的革命性技術[17-18]。與我國的共性技術概念明顯不同。泰奇也曾在論文中指出GPT與genetic technology的區別：前者指的是具有多種市場應用(multiple market applications)、存在范圍經濟效應(economies of scope)的技術，強調的是技術應用的廣泛性，而后者作為技術應用開發的基礎，強調的是基礎性[15]。因此，本文對美國學術界關于GPT的研究不作贅述。

三、制度視角：美國ATP計劃的制度發展

在Lexisnexis數據庫中，以《美國法典》(United States Code)、《聯邦規章典集》(Code of Federal Regulations)和《聯邦公報》(Federal Register)為范圍，檢索關于ATP計劃的內容，理出了美國聯邦政府支持共性技術研發的制度變遷脈絡(圖6)。

圖6　美國聯邦政府支持共性技術研發的制度變遷 來源：作者整理。

(一)關于ATP計劃的聯邦法律

(1)1988年《綜合貿易和競爭法》

1988年，美國國會通過了《綜合貿易和競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)[19]，該法設立了ATP計劃。法律規定，ATP計劃的宗旨，是幫助美國企業創造和應用共性技術(generic technology)和研究成果，以加快重大科學發現和技術的商業化，改進制造業技術；ATP計劃的實施，需致力于改善美國和美國企業的競爭地位，優先支持具有重大經濟潛力的科學發現和技術；ATP計劃主要支持企業、高校、獨立研究組織間的合作研發活動，強調小企業的參與，避免使特定企業不當得益(undue advantage)；對于未獲ATP計劃資助情形下已經或計劃開展的研究項目，ATP計劃不給予資助；支持措施包括給予部分啟動資金，少量分擔至多5年的合作研發成本，提供設備、設施和人員等。

由此可知，ATP計劃堅持以市場失靈作為政府干預技術研發活動的前提，它資助的是共性技術研發，聚焦于易發生市場失靈但具有重大經濟潛力的技術研發早期階段，對于具有明確投資回報預期的技術研發后期階段，因不易出現市場失靈，所以不給予資助。在資助目的和對象上，體現出公共財政原則，立足于解決產業的共性問題(generic problems)，提升產業在世界市場的競爭力，禁止只讓特定的企業獲益。在資助力度上，采取有限干預原則，只允許政府部分分擔合作研發的直接成本(不包括間接成本、利潤和管理費)，并規定了單個項目的資助金額上限和年限。

(2)1992年《美國技術卓越法》

1992年，國會通過了《美國技術卓越法》(American Technology Preeminence Act)[20]，對1988年《綜合貿易和競爭法》中關于ATP計劃的內容進行了修訂。新法指出，共性技術有利于促進產業發展和增進國家福祉，而開展合作研發是創造共性技術的有效路徑，因此法律鼓勵和支持開展共性技術的合作研發。

與舊法相比，新法對ATP計劃的修訂主要有：

——突出共性研發。新法明確了修訂的目的，是為了強化ATP計劃，進一步促進先進技術在民用領域的共性應用(generic application)的開發，明確了ATP計劃支持的范圍，是從創意探索(idea exploration)開始，到原型開發(prototype devel￣opment)為止的各個階段，不介入競爭性的技術研發活動。

——突出產業界主導。在法律條文中增加了“industry-led(產業界主導)”一詞，明確規定ATP計劃資助的合作研發活動必須是產業界主導的，即項目的實施主體是企業，由企業在項目的投入、組織、推進上發揮主導權，政府資助的目的是為了促進技術的商業化應用和產業化。

——突出國家利益。新法進一步聚焦于私人部門投入不足但可能為國家產出重要利益的長周期、高風險的技術研發項目。為維護美國產業界的利益，法律對ATP計劃的申報主體資格做出明確限定：一是受資助企業必須有利于美國的經濟利益，具體以該企業是否在美國投資開展研究、開發和生產活動，是否有利于增加就業等為判斷標準；二是受資助企業必須是美國公民控股的美國企業，或雖不是美國公民控股，但其注冊在美國，且其母公司所在國對美國公民控股的企業，在項目資助、投資準入方面給予國民待遇，并在知識產權上給予充分、有效的保護。此外，法律規定，項目產生的知識產權只能授予美國企業，且在一定期限內不得轉移給外國企業。

——突出部門協同。法律規定，在立項評審和項目實施監管中，商務部部長和NIST的院長應當視情況開展與其他聯邦高級官員的協調，確保聯邦各類技術計劃的合作和協同，避免不必要的重復；并有權組建部際工作組或項目辦公室，以協調聯邦政府的各類技術研發資助活動。

(二)關于ATP計劃的聯邦規章

作為ATP計劃實施的主管部門，美國商務部根據聯邦法律的授權，于1990年首次在《聯邦公報》上發布了關于實施ATP計劃的規則(以下稱“ATP規則”)[21]，對聯邦法律予以細化，后又于1991[22]、1994[23]、1997[24]、1998[25]年做出修訂。ATP規則的上述5個版本，在立法目的、使用的概念及定義上，存在差異(表1)。

表1　ATP規則5個版本的比較

來源：根據1990、1991、1994、1997和1998年版的ATP 規則整理。

ATP規則對項目遴選的程序和標準做出了具體規定。根據1998版的ATP規則，項目遴選程序分為：初審、評估、復核、審定4個步驟。在評估環節，科技價值和經濟潛力各占50%權重。如果欲研發的技術對于國家的經濟利益不具有強大潛力，或者屬于產品開發而非高風險研發，或者沒有充分的技術研發和商業化計劃，該項目就不會獲得資助。具體程序及標準，見表2。

(三)2007年《美國競爭法》

2007年，國會通過了《美國競爭法》，以TIP計劃替代ATP計劃。2008年，NIST發布了關于實施TIP計劃的規則[26]。《美國競爭法》未使用“generic technology”這個用語，而是使用“high-risk，high-reward research”這一概念，將其解釋為：可能獲得具有深遠廣泛影響的變革性成果，專注于國家關鍵需求，且因過于新穎或學科跨度過大而無法通過傳統的同行評審過程。

與ATP計劃相比，TIP計劃發生了以下根本性變化：

——聯邦政府干預產業技術研發活動的合理性根據，從“市場失靈”調整為“國家關鍵需求”。ATP計劃以市場失靈作為政府干預的前提條件。

表2　ATP項目遴選的程序及標準

來源：根據1998年版的ATP 規則整理。

TIP計劃棄用“共性技術”這一概念，不再強調政府資助的研究必須滿足“競爭前”、“共性”的要求，而是強調對國家關鍵需求的滿足，突出了國家的戰略意志。

——排除大企業獲資助的資格，回應了公眾對ATP計劃成為大公司福利的質疑。ATP計劃允許大企業獲得資助，僅在1997年后限定聯邦政府給予獨立提出項目申請的大企業的資助不得超過項目成本的40%。而《美國競爭法》中明確規定，大企業不得獨立提出TIP計劃的項目申請；允許以合作研發的方式提出項目申請，但不得獲得資金資助。

——明確限定政府資助的比例。《美國競爭法》明確規定，TIP計劃對每個項目的資助金額，不得超過該項目總成本的50%。這一比例限定與作為WTO規則之一的《補貼與反補貼措施協議》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measur￣es)中關于政府資助競爭前開發活動(Pre-competitive development activity)的比例限定是一致的。

四、實踐視角：對美國ATP計劃項目數據的分析和績效評價

根據NIST發布的數據，在ATP計劃實施期間，從項目數而言，ATP計劃更多地資助了獨立申請者(圖7)；從資助金額而言，在15年累計的總額上，合作申請者獲得的資金略多于獨立申請者(獨立申請者共獲得10.01億美元，合作申請者共獲得12.68億美元)，但從發展趨勢來看，自2000年起，獨立申請者獲得的資金開始超過合作申請者(圖8)。

從企業規模大小的角度進行分析(根據ATP計劃的界定，雇員少于500人的企業為小企業，進入《財富》美國500強名單的企業為大企業,其他為中型企業)，在1990—2004年間，ATP計劃資助小企業獨立或牽頭承擔的項目，在項目數上，超過中型企業和大企業(圖9)；在資助金額上，除1995年外，也均超過中型企業和大企業(圖10)。

從以上數據可以發現，美國共性技術研發政策的實踐，與理論解說和立法初衷存在著一定的偏差。前文已述，法律已確認開展合作研發是創造共性技術的有效路徑，并規定ATP計劃主要支持企業、高校、獨立研究組織間的合作研發活動。但實踐數據反映，ATP計劃在項目數量上更多地資助了單個企業，而不是支持合作研發；在資金量上，合作研發者獲得的資助總額僅略高于單個企業，且呈現出被單個企業逐漸趕超的趨勢。此外，理論研究認為，共性技術是將科學知識推向市場應用的第一步成果，不產生直接的經濟效益，因而易出現私人部門的投資不足；同時，共性技術是開啟新的產品生命周期的基礎，開展共性技術研發有利于搶占先機，獲得競爭優勢。因此，我們通常的認識是，大企業比小企業更具雄厚的財力和科研實力，對共性技術研發更具有積極性和能力，而實踐數據反映，小企業獲得了更多的ATP計劃項目資助，承擔了更多的共性技術研發任務。

在美國國內，不同聯邦機構基于不同的立場和職責，使用不同的方法，對ATP計劃的實施效果作出了不同的評價，見表3。

圖7　ATP計劃資助合作申請者、獨立申請者的項目數(1990—2004年) 來源：根據美國國家標準和技術研究院公布的數據整理(http://www.atp.nist.gov/factsheets/3-a-2.pdf)。

圖8　ATP計劃資助合作申請者、獨立申請者的金額(1990—2004年) 來源：根據美國國家標準和技術研究院公布的數據進行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-3.pdf)。

圖9　ATP計劃資助小企業、中型企業、大企業的項目數(1990—2004年) 來源：根據美國國家標準和技術研究院公布的數據進行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-2.pdf)。

圖10　ATP計劃資助小企業、中型企業、大企業的金額(1990—2004年) 來源：根據美國國家標準和技術研究院公布的數據進行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-3.pdf)。

具體而言：

(1)EAO從1990年ATP計劃啟動實施時，就開始構建內部的縱向調查機制，對ATP計劃進行評估研究。基于對ATP計劃實施15年情況的連續跟蹤和評估，EAO認為ATP計劃實現了它的使命，主要表現在[27]：

——從財政支出效益的角度：預期社會收益現值遠超政府投入，有逾8倍的回報。

——從企業或產業發展的角度：ATP計劃的資助是對私人部門研發投入的補充，而非替代，如果沒有ATP計劃的資助，40%的項目將無法獲得實施，另有40%的項目也只能獲得產業界的緩慢推進；ATP計劃撬動并加速了研發，使研發活動聚焦于更具有技術挑戰性的問題，以及使能性的技術平臺，填補了早期階段技術開發的投資缺口。

——從產學研合作的角度：80%的ATP項目存在合作關系，或以研發伙伴的形式，或以聯盟的形式；企業與大學的頻繁合作，增強了企業的研究能力，并為大學的知識擴散提供了渠道。

表3　不同聯邦機構對ATP計劃實施效果的評價

參考文獻來源：在[27]、文獻[28]、文獻[29]的基礎上進行整理。

——從溢出效應的角度：ATP項目創造的大量出版物、專利、產品，以及合作者之間的信息分享，都將有助于知識的溢出。

(2)OMB利用項目評估定級工具(PART工具)，于2004年對ATP計劃進行了評估。PART工具的定級結果共有五類：有效的(Effective)、比較有效的(Moderately Effective)、適當的(Adequate)、無效的(ineffective)、結果未現(Results not demonstrated)。ATP計劃經評估后，被定級為“適當的”。在四個方面的得分分別是：項目目標和設計，20%；戰略規劃，86%；項目管理，100%；項目成果，67%。其中，項目目標和設計得分最低，OMB認為，有大量非政府實體投資于早期階段的技術開發，例如企業研究實驗室、風險投資企業、天使投資者和大學；ATP的項目可以從私人部門獲得足夠的投資，無需聯邦政府的資助，因為據專家估算，每年有54億～355億美元投資于早期階段的技術開發，而來自于聯邦政府的資金只有14億～73億美元[30]。

(3)GAO于1999—2000年間，在生物技術、電子技術、信息技術三個技術領域各選擇了1個獲得ATP計劃資助的項目進行調查，通過查閱項目檔案、訪談有關人員、檢索相關專利等方式，發現這3個項目提出的研究目標，竟與立項前私人部門已在開展的研發項目重復，一些企業甚至早已獲得了相關專利。GAO經分析后認為，ATP計劃在項目評審過程中存在兩個先天不足：一是在評審專家的選擇上要求評審專家與項目不存在利益沖突，由此造成評審專家多為聯邦政府的雇員，雖然他們也是某一技術領域的專家，但并不一定對項目所涉的技術領域有直接的了解；二是信息不對稱，企業不愿將研發活動的詳細信息對外公開，造成評審專家不清楚企業的研發現狀。基于這兩個原因，評審專家難以準確判斷私人部門是否已經或者即將開展類似的研究項目。這就不可避免地使ATP計劃資助的項目可能與私人部門投資的項目發生重復，使ATP計劃的實際執行難以實現彌補市場失靈、補充私人部門投資不足的政策初衷[31]。

五、對我國的啟示

中美在科技政策歷史演變上的不同之處在于，美國是從自由主義逐步向干預主義過渡，是政府逐步介入市場的過程；中國是從高度計劃經濟向市場經濟轉變，是政府逐步轉變職能，發揮市場配置資源作用的過程。盡管兩者的政策演進軌跡截然相反，但行動邏輯是一致的，即找到一個政府與市場的最佳平衡點，實現對科技資源的更有效配置。

基于前文的梳理和分析，筆者認為，在共性技術的理論研究和政策設計上，美國以下方面值得我們重點關注和參考借鑒。

(1)關于共性技術概念的界定

“共性技術”概念，是構建共性技術理論體系和政策體系的基本要素，其內涵和外延決定政府介入共性技術研發的正當性、條件、范圍、方式和程度等一系列問題。在美國，理論層面上，“generic technology”概念經理論推導，已被成功植入已有的理論體系，成為一個邏輯自洽的科學概念；制度層面上，聯邦規章對其做出了界定，使其成為一個正式的法律概念。而我國，“共性技術”用語始于政策文本，興于政策實踐，但尚未被理論化或制度化。該用語出現于20世紀90年代初，正值我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉變、國家推進科技體制改革的時期，共性技術政策是政府針對轉軌期技術供給不足的問題做出的政策回應。美國學者泰奇從公共物品的角度，對“generic technology”做出界定，并通過經濟學分析，論證了政府介入共性技術研發的正當性，與我國提出“共性技術”一詞的政策初衷較為契合，值得借鑒。

(2)關于共性技術政策的設計

——明確政府的定位，明晰政府與市場的邊界。美國的理論研究和制度安排均承認政府介入共性技術研發的必要性，但同時對政府的干預行為采取審慎的態度，堅持“產業界主導”，堅持對市場競爭秩序的維護。政府的角色是通過制定政策、營造環境，引導和鼓勵企業成為共性技術研發決策、投入、組織和成果轉化應用的主體。ATP計劃明確規定，對于未獲ATP計劃資助情形下已經或計劃開展的研究項目，ATP計劃不給予資助；政府只能部分分擔項目研發的直接成本；TIP計劃明確限定了資助金額不得超過項目成本的50%。我國雖然在政策理念層面，已認識到了企業成為技術創新主體的重要性，但實踐中政府對企業技術創新的過多干預、過度支持仍然存在，一定程度上破壞了公平的市場競爭環境、扭曲了企業正常的成長路徑，因此需要在法律層面對政府的干預行為做出制度約束。

——突出國家利益，把促進產業發展和競爭力提升作為政府資助共性技術研發的目標。從ATP計劃到TIP計劃，美國政府無論是以“市場失靈”，還是以“國家關鍵需求”作為干預技術研發的理由，目的都是為了促進美國的產業發展，提升國際競爭力。在堅持此目標的前提下，政府在介入的條件、方式、程度上，可隨著理論認識和實踐發展的變化而隨時調整。此外，為了維護本國產業界的利益，美國在法律層面明確規定ATP計劃資助的企業必須是美國公民控股的美國企業，或按照國際對等原則進行處理，并規定項目產生的知識產權只能授予美國企業，且在一定期限內不得轉移給外國企業。而我國的科技法律法規及科技計劃管理的有關制度中，并未對外國企業、外國人控股的中國企業的申報資格做出明確排除，也未對項目產生的知識產權的授予和轉讓主體做出明確限制。

(3)關于政策執行的具體方法

——建立了有效的科技計劃績效評估機制。針對ATP計劃，美國形成了自我評估與外部評估相結合、政府評估與國會評估相結合的機制，既有服務于商務部的EAO，又有服務于總統的OMB，還有服務于國會的GAO，不同的評估主體，秉持不同的立場側重，運用不同的評估方法，有利于更全面、客觀、系統地對政策設計的合理性和政策執行的有效性做出評價，有利于針對科技計劃存在的問題和不足及時做出政策調整。而我國缺乏類似的評估機制，無法客觀公正地評價政府科技資助行為的有效性和效率，因此對具體的科技計劃的調整完善也就缺乏有信服力的依據。

——嚴格的意見征詢和回應機制。ATP計劃實施的17年間，作為實施細則的ATP規則，先后修訂過4次。ATP規則屬于聯邦政府部門制定的聯邦規章，按照法律要求，規則的制定部門(美國商務部)必須在正式發布實施前，先在《聯邦公報》上發布草案，征詢社會意見，并在發布最終文本時對征集到的意見進行回應，載明意見內容和對意見的研究處理情況。這一機制，一方面有利于集思廣益，查漏補缺，另一方面，可以充分發揮公眾的監督作用，提高規則的透明度，規范、約束政府行為。

——透明的項目遴選規則和明確的應用導向。ATP規則對項目遴選的程序和標準做出了明確、具體的規定，使項目申請者一目了然，有利于ATP計劃的政策目的得到準確地響應和落實，也有利于申請者形成準確的預期。同時，為了突出技術研發的應用導向，ATP規則要求項目申請者除了提交技術計劃書外，還需提交商業計劃書，以闡明開展商業化應用、實現經濟價值的路徑。在項目評審指標體系中，技術評估和商業評估各占50%的權重。我國的科技計劃在項目遴選標準和項目評審指標體系方面，還需要進一步公開透明；在具體的評審指標上，也可借鑒ATP計劃的做法，對市場導向類項目提出明確的經濟潛力指標要求。

——強調部門協同機制。聯邦法律授權美國商務部在實施ATP計劃時，可以組建部際工作組，以協調聯邦政府的各類技術研發資助活動，避免不必要的重復。我國長期存在著項目安排分散重復的問題，原因之一是缺乏有效的統籌協調機制。如果在法律層面，授權科技行政主管部門會同財政部門建立科技項目的統籌協調機制，做到統籌規劃、分工落實、協同推進，將更有效地配置政府科技資源，提高財政資金的使用效益。

六、結語

在研究美國共性技術政策的做法和經驗時，需區分其理論、制度和實踐間的差異，避免片面的認識，或對其不以為然，或一味追隨模仿，都無益于有效的學習和借鑒。此外，需要指出的是，“generic technology”這個概念，雖然在2007年被《美國競爭法》棄用，TIP規則中也不再使用這一用詞，但在最新的《美國法典》和《聯邦規章典集》中仍能檢索到“generic technology”或“generic technologies”，它仍是理論、制度和實踐中有生命力的概念。

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(本文責編：海洋)