我國部屬師范生免費政策的形成及效果分析

高宇

摘要：部屬師范生免費政策是針對21世紀初我國教師教育存在的不足而提出的一項政策，對其進行政策分析有助于該政策的進一步完善。本文在對該政策的形成背景、形成過程進行剖析的基礎上，分析該政策的實施效果，并進而對該政策進行反思。

關鍵詞：部屬師范生免費政策；背景；形成；效果；反思

中圖分類號：G65 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）40-0097-02

為了解決我國目前教師資源城鄉分布及區域分布不平衡的問題，促進教育公平，提高國家基礎教育整體質量，國務院于2007年公布了以《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》為代表的一系列免費師范生教育政策。該政策從平衡地區基礎教育資源差異和高等師范院校改革同時著手，是一項融合了未來教師培養和農村教師隊伍更新建設的綜合性工程[1]。本文旨在以教育政策學為視角，從免費師范生制度形成的背景、過程到實施評價等方面，對其進行剖析。

一、我國免費師范生政策形成的背景

新中國成立以后，在政府的大力支持下師范教育一直免費。直至上世紀90年代后期，由于市場經濟的沖擊，師范教育才開始收費。由于師范教育失去了免除學費的吸引力，而現實中教師職業表現出的高強度、高責任、低收入的特點，促使部分優秀考生放棄報考師范專業的意愿。同時，由于受教育成本的增加，師范畢業生就業更傾向于收入較高的城市地區，使得城鄉教師資源分布不均，造成義務教育的不公平。根據《國家督導報告2005（摘要）》，截止到2004年，農村小學教師和農村初中教師具有較高級別職稱的比例分別比城市低8.9%和14.5%；東、西部都相差12%[2]。解決師資失衡問題迫在眉睫。

二、我國免費師范生政策的形成過程

美國學者詹姆斯·E·安德森在《公共決策》一書中提到，公共政策的形成涉及三個方面的問題：決策者是如何注意到公共問題的？解決公共問題的政策方案是如何形成的？如何確保政策方案的有效性？公共政策的制定是公共政策全部過程的第一個階段，包括了政策議程建立、政策方案規劃、政策方案合法化幾個階段。免費師范生政策的制定也經歷了政策議程建立、政策方案規劃、政策方案合法化這三個階段[3]。

1.政策議程建立。在政策議程建立階段中，我國師范生免費政策主要體現為一種政府議程。政府議程是指某些教育政策問題已引起決策主體的深切關注，并把這些決策問題列入決策范圍的政策議程。對免費師范生問題的關注源于當時國家領導和教育專家的一次會談。2006年，時任國務院總理的溫家寶專程訪問北京師范大學，期間有教育專家匯報了當前師范生教育所面臨的種種問題，并建議國家考慮繼續實施免費師范生政策。在2006年8月22日中南海舉行的基礎教育專家座談會上，溫家寶同志正式提出“在六所部屬師范大學實行免費教育”的指示。該指示預示著免費師范生政策被列入議程。

2.政策方案規劃。當教育問題被及時納入政府教育政策議事日程后，接下來重點要做的就是研究對策，提出解決相關問題的方案。2006年9月，為了完成方案規劃的制定任務，教育部首先成立了免費師范生政策制定小組（以下簡稱“制定小組”），由教育部副部長陳小婭任組長，成員主要包括：六所師范大學的分管校長和教務處長、教育部師范司相關人員以及教育專家。制定小組自2006年9月～2007年2月對六所部屬師范大學學生的相關情況進行了調查分析，收集了全面、可靠的信息。其次，組織東北師范大學和華東師范大學進行前期調查研究，著手制訂師范生免費教育及招生就業改革方案，并于2006年12月最終形成了《師范生免費教育試點實施方案（討論稿）》。緊接著，分別于2007年1月4日、1月31日由師范教育司做了《關于研究師范生免費教育有關情況的報告》；并由教育部召開專門會議，進一步討論教師編制問題并提出相關意見。這些都可以看成是方案設計中的細化設計，目的是不斷完善初步設計方案。同時，方案評估也一直貫穿于免費師范生政策制定的全過程。

3.政策方案合法化。政策方案合法化是政策方案取得法律上和政治學意義上合法地位的過程。免費師范生政策的合法化過程主要是行政機關的政策合法化。主要有兩個標志，一是2007年5月9日國務院常務會議通過了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》，二是2007年5月14日中央政府門戶網站正式發布《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》。標志著該政策取得合法地位。

三、我國免費師范生政策實施的效果分析

從2007年至今，免費師范生政策得到了社會各界的關注，并產生了積極的實踐效果，主要體現在以下三個方面。

1.在一定范圍上促進了教育均衡發展。目前我國教師資源在城鄉及區域之間存在著較大差異，總體呈現失衡態勢。在農村，特別是中西部偏遠地區，教師隊伍不論從數量上還是質量上都無法保證，更遑論對其教師結構、比例的優化與調整。該政策的實施，不僅能吸引更多學生報考師范專業，并通過政策內容中的協議要求，保證了優質教師人才的畢業走向，為農村、中西部基礎教育一線輸送優秀的專業教師，從而達到促進教育均衡發展的目的。

2.在一定時期內推動了師范教育的發展。教師教育一直以來是我國學校教育制度的重要構成部分，主要是通過師范學校教育的途徑開展的。隨著市場經濟的介入，師范教育并軌，師范生收費政策導致傳統的師范學校生源質量嚴重下滑，加劇了各類師范學校的辦學難度。該政策的施行，首先有利于擴大招收優質生源范圍，特別是吸收家境貧困的優秀學生報考師范專業，確保生源質量；其次該政策的實施有著重要的信號意義，表明國家對教師教育的重視，突出了教師教育在國家教育體系中的中樞作用，在一定時期內有利于推動師范教育的發展。

3.在一定程度上推動了貧困地區學生的高等教育學習與就業發展。有研究顯示，2007年6所部屬師范大學共招收10933名免費師范生，其中農村生源占60.2%，比2006年增加了16%，中西部的生源占到總人數的90.8%[4]。當前受經濟因素影響，許多學業優異但出身貧寒的學生承擔不起接受高等教育的費用。同時，由于基礎教育水平落后，農村學生在與城市學生的高考競爭中處于劣勢，造成不少學生“考不上”也“上不起”大學的尷尬局面。而該政策通過對落后地區的政策傾斜，不僅減輕了貧困生的經濟負擔，也增加了其就讀優質大學的機會，對其學習、生活以及未來就業都提供了良好的保障。

四、對我國免費師范生制度的政策反思

雖然部屬師范院校免費師范生政策取得了一定的成效，但是也存在一些需要進一步完善的地方，具體體現在以下三個方面。

1.政策主體相對單一。政策主體的單一無疑會造成政策覆蓋面狹窄，不利于在全國全面推廣，無法解決師范教育中的實質性問題。具體到該政策而言，該政策的實施僅針對教育部直屬的六所師范大學，不具有普及性。首先，部屬師范大學入學門檻高，加大了學生加入師范教育的難度；其次，相對于全國師范教育而言，部屬師范大學不具有代表性；最后，從每年全國師范生輸出總量看，部屬師范大學輸送的師范畢業生所占比例較少。所以免費師范生教育政策應該擴大參與主體，在不同層次院校選取樣本，開展試驗，這樣才能更有利于推動師范教育的發展，提升師范教育的質量。

2.選拔標準缺乏。免費師范生政策制定的核心目的是為了向師資短缺地區輸送優質教師資源，以促進地區整體教育水平的提升。而其培養的教育人才除了應具備專業技能外，還應具有較高的職業認同和職業理念。有研究者曾對2007級華東師大的免費師范生進行調查，結果發現有超過50%的免費師范生表示，并不保證畢業后會履行約定去做中小學教師或到農村去支教[2]。在被問及當初的報考原因時，大部分學生表示是考慮到經濟方面的優惠，并不是真正出于對投身教育事業的期待和熱情[5]。由此可見，國家還應制定更加嚴格的選拔標準，建立科學的選拔體系，挑選合格的免費師范生，如此才能確保政策制定的原初目標得以實現。

3.相應的配套措施不足。這一不足主要體現在本科學習期間以及畢業之后兩個階段。首先，針對免費師范生本科階段的學習，當前的政策還缺乏相應的獎懲機制。經調查研究，自2007年政策正式實施以來，免費師范生的平均學業成績低于非免費師范生。發現部分學生因持有“反正以后是到貧困地區教書，不必對自己要求太高”的態度，對專業學習有所懈怠。因此有必要建立相關的學習獎懲機制，提高免費師范生專業學習的積極性與緊張性，以確保輸出師資的真正質量。其次，免費師范生畢業后，學校落實其工作安排也需要一定的規范措施予以監督。畢業生畢業后的工資待遇、工作條件能否得到保障和提高，讓免費師范生“留得住”、“干得好”還需要政府財政的支持，也依賴于國家相關政策的制定與執行。另外，如何在免費師范生政策實行的過程中，針對那些不適合當教師的免費師范生和因特殊情況中途改變意愿的學生，應完善退出機制；并在一定條件下實現免費師范生和非免費師范生的相互轉換，也需要國家進一步制定相關的配套措施。

參考文獻：

[1]武媛媛.淺談免費師范生政策[J].教育評論，2009，（5）.

[2]蔡文伯，羅俊.基于高等教育新論視角的免費師范生教育政策分析[J].太原大學教育學院學報，2010，（01）.

[3]劉佳.免費師范生政策制定與執行的公共政策學角度分析[J].四川教育學院學報，2012，（04）.

[4]王倩.師范生免費教育政策中教育公平思想的體現與缺失[J].教育與教學研究，2012，（12）.

[5]姚云，馬龍，李小紅.師范生免費政策實施效果的研究——基于首屆免費師范生的入學與畢業調查[J].教師教育研究，2012，（02）.