論海事安全調查國際立法發展趨勢及啟示*

馬金星

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

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論海事安全調查國際立法發展趨勢及啟示*

馬金星

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

海事安全調查是改進海上航行安全的重要措施。在偏重屬地管轄影響下，海事安全調查中的沿海國管轄與船旗國管轄存在失衡現象，IMO海事安全調查國際規則及其修正案生效實施，加速了海事安全調查國際立法統一化進程，擴大了參與海事安全調查的國家范圍，強化了海事安全調查中船旗國義務和對海員人權的保護。中國海事安全調查國內法機制與國際立法不相契合，是由行政組織模式國別差異及國際話語權旁落造成的，但基于條約必須信守原則，中國有義務依據SOLAS公約的規定修訂國內立法，區分責任調查與安全調查，解決國內立法中的縱向沖突，調整調查內容和遵循的原則，組建半獨立型海事安全調查機構，強化相關領域國際合作。

海事安全調查；條約必須信守；非譴責性原則；有限政府；國際合作

海事安全調查，是以安全預防為目的，對海上事故或海上事件進行的調查或質詢，包括收集和分析證據、確定引發因素和提出必要的安全建議。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第2.11條。為規范海事安全調查國際規則，鼓勵成員國間合作調查，國際海事組織(International Maritime Organization，以下簡稱IMO)在《海難與事件調查規則》基礎上通過2008年《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》(以下簡稱《調查規則》)，該規則第1部分“總則”和第2部分“法定標準”作為強制性規定被并入1974年《國際海上人命安全公約》(以下簡稱“SOLAS公約”)第XI-1章第6條。*《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》并入1974年《國際海上人命安全公約》后，于2010年1月1日生效實施。See Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident, IMO Regulation MSC.255 (84), adopted on 13 June 2008.之后，IMO又相繼通過2013年《海事安全調查規則履行中支持調查的導則》、*See Guidelines to assist investigations in the implementation of the Casualty Investigation Code (Resolution MSC.255 [84]), IMO Resolution A.1075 (28), adopted on 4 December 2013.2014年《海事安全調查規則中支持調查官的導則》*See Para.10.10 Guidelines to assist investigators in the implementation of the Casualty Investigation Code, Amendments to the Code of the international standards and recommended practices for a safety investigation into a marine casualty or marine incident, IMO Resolution MSC.390 (94), adopted on 18 November 2014.和2015年《在職調查官職業援助》，[1]對《調查規則》予以修正和完善。《調查規則》及其補充規定的生效實施，標志著海事安全調查規則國際統一化進程逐步加快。受到海事技術、行政管理等多方面因素掣肘，我國在海事安全調查國內立法方面，仍存有法制完善空間。履行國際公約義務、順應海事安全調查國際立法趨勢，有必要探索我國海事安全調查法制改革的趨向，為我國履行國際公約義務、維護國家航運利益提供法律對策。

一、海事安全調查國際立法發展趨勢

(一)海事安全調查的國際公約

國際社會在《調查規則》通過前，已開始在相關公約中對海事安全調查做出安排，*如1966年《國際載重線公約》第23條、1970年《防止海員工傷事故公約》第2條、1976年《商船航運(最低標準)公約》第2條(g)項等國際公約，均從本公約適用范圍角度，要求締約國主管機關承諾，對適用公約的任何船舶發生的事故做出調查，在調查國認為有關此種調查結果的資料，有助于對公約做出進一步修訂時，應將將此種調查報告呈交相關國際組織。1982年《聯合國海洋法公約》第94條第7款也規定，懸掛一國旗幟的船舶在公海上因海難或航行事故造成他國國民死亡或嚴重傷害，或對他國船舶、設施或海洋環境造成嚴重損害的，都應由船旗國適當的合格人士或有此種人士在場的情況下進行調查。對于該另一國就任何這種海難或航行事故進行的任何調查，船旗國應與該另一國合作。《調查規則》是在整合IMO既往相關決議*See IMO Regulation A.849 (20), Regulation A.884 (21).和相關公約規定基礎上出臺的。《調查規則》旨在促進事故調查的國際合作及其調查方法在全球統一實施，*IMO將海上事故分成八種類別：沉沒(Foundering)、失蹤(Missing)、火災和爆炸、碰撞(Collision)、觸碰(Contact)、擱淺(Grounding)、惡劣天氣和冰損(Heavy Weather and Ice Damage)以及船體和機器(Hull and Machinery)損壞(包括主機喪失機動性)。See IMO MSC.1/Circ.433.使海事安全調查更具規范化。《調查規則》由前言、第Ⅰ部分(總則)、第Ⅱ部分(強制標準)和第Ⅲ部分(推薦做法)四部分組成，其中，總則部分確立了海事安全調查的目的，界定了海上事故、海上事件等二十二個基本概念，規定了第II部分和第III部分章節的適用范圍，明確海事安全調查以預防事故再次發生為目的，而非判明及追究事故各方責任，調查必須獨立于任何其他類型或性質的調查。[2]《調查規則》將被調查的內容分為海上事故和海上事件，海上事故調查是針對與船舶操作直接相關而發生的，導致船舶滅失損害、人員傷亡等的事件或事件后果的調查，海上事件調查指針對海上事故之外的，與船舶操作直接有關而發生的危及或如不改正將要危及船舶、其乘員或任何其他人員或環境的事件或事件后果的調查。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第2.9條、第2.10條。第Ⅱ部分規定了十一項三大類內容：一是關于海事調查機構及調查人員的規定，包括海事安全調查機構的確定及其義務、調查人員的權力、海事安全調查報告起草及提交。二是關于海事安全調查中的國家管轄權分配及國際合作，具體包括海上事故(事件)發生后，各有關國家相互通知的義務及通知的格式和內容，船旗國與其他“有重大利益的國家”(Substantially Interested State)合作調查、平行調查，以及有重大利益的國家間合作調查。三是關于被調查人員的人權保護，主要包括海員享有保持沉默和不自證其罪的權利。*《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第12.2條：“所有被要求提供證據的海員均須被告知海上安全調查的性質和根據。另外，被要求提供證據的海員須被告知并獲準得到有關下列各項的法律建議：海上安全調查之后的任何訴訟中令自己負罪的任何潛在風險；任何不使自己負罪的權利或保持沉默的權利；如向海上安全調查提供證據，為避免該證據被用于對抗自身而向該海員提供的任何保護。”第Ⅲ部分規定了調查程序及各方協調、證據收集及被調查人保護等，為締約國實施海事安全調查提供指導意見。《調查規則》第I部分和第II部分在并入SOLAS公約后為強制性規定，第III部分為建議性規定，由締約國自主選擇或參考實施。*See IMO Regulation MSC.255 (84).

(二)海事安全調查國際公約的特點

海事安全調查國際規則經歷了由分散到集中的發展過程。《調查規則》及其補充規定生效實施，加速了海事安全調查規則國際立法統一化和體系化進程，強化了船旗國的安全調查義務，并嘗試將海事安全調查與海員人權保護結合在一起。

第一，海事安全調查國際立法趨于統一。在《調查規則》出臺前，國際公約對海事安全調查采取分類規范的方式，即每一部公約規定的安全調查內容僅限于本公約適用范圍內發生的事故或事件。*如1970年《防止海員工傷事故公約》規定安全調查僅限于對海員人身生命造成嚴重傷亡的工傷事故；經1978年議定書修訂的《1973年國際防止船舶造成污染公約》規定，安全調查僅針對本公約項下各附件適用船舶發生的、對海洋環境造成重大有害影響的任何事故。參見1970年《防止海員工傷事故公約》第2條第1款、第4款、經1978年議定書修訂的《1973年國際防止船舶造成污染公約》第12條。《調查規則》不再根據引發船舶及設施、人員和海洋環境不安全因素的具體類型設置調查程序，而是將適用范圍限定為海上事故與海上事件兩類，在此范圍內為締約國提供一致的調查方法和途徑。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第1.1條。截止2016年5月20日，SOLAS公約締約國已達到162個，締約國船舶總噸位占全球船舶總噸位的98.53%，*See Summary of Status of Conventions. IMO. http://www.imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx,2016-05-21.由于該公約未針對《調查規則》第I部分和第II部分做出保留許可的規定，故所有公約締約國必須嚴格履行公約規定，使《調查規則》第I部分與第II部分得以充分和完全實施。

第二，借助規定有重大利益的國家擴大享有管轄權的國家范圍。《調查規則》第2.20條列舉了有重大利益的國家范圍，這些國家可以概括為三類：一是海上事故或事件的直接當事國。包括涉事船旗國、事故地沿海國、事故中傷亡人員的國籍國，以及事故中受損人工島嶼、設施和結構的所有國或管轄國。二是海上事故或事件受影響國。《調查規則》將環境受到海上事故嚴重或重大損害的國家也納入到有重大利益的國家中，基于海洋污染的規模性與擴散性特征，一次事故可能波及多個國家，故海上事故中環境受損國不僅限于事故發生地沿海國，還包括臨近事故發生地周邊其他沿海國家。如2002年“威望號”事故發生地點位于西班牙領海內，但油污實際已從西班牙北部海域擴散到法國和葡萄牙。[3]三是具有海事安全調查國認為對調查有用的重要信息的國家，以及海事安全調查國認為因其它原因而涉及其利益的國家。《調查規則》并沒有對上述國家范圍作進一步解釋，而是將識別有重大利益的國家的權利交由海事安全調查國行使，參考加拿大運輸安全委員會(Canada Transportation Safety Board)海上事故數據統計內容，對調查有用的重要信息包括船舶構造、船級認證、運載貨物、海員勞務派遣等，*See Transportation Safety Board of Canada, Statistical Summary-Marine Occurrences 2014, http://www.bst-tsb.gc.ca/eng/stats/marine/2014/ssem-ssmo-2014.asp, 2016-05-15.相應地重要信息來源國或實際利益相關國包括船舶建造國、船級認證國、載運貨物來源國或裝港國、勞務派遣公司所在地國家等。

第三，強化船旗國實施海事安全調查的義務。有關船旗國的義務性規定占據了《調查規則》主要內容，該規則明確表示船旗國單獨進行安全調查的權利不受妨礙，并在第13.2條有條件地賦予船旗國拒絕提供調查報告草案的權利，[4]具體表現為：其一，要求船旗國履行通知義務。《調查規則》在規定船旗國通知義務時，依據海上事故或事件發生地不同作了區分式規定，*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第5.1條、第5.2條。但無論海上事故或事件發生于何地，船旗國均有義務不遲延地，就船舶名稱及其船旗、IMO船舶識別號碼等信息，向沿海國、其他有重大利益的國家履行通知義務。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第5.4條。其二，履行協商合作義務。協商是確定調查國范圍的前置程序，當海上事故或事件發生在他國領海、專屬經濟區或公海時，船旗國有義務與事故地沿海國或其他當事國進行協商，確定調查國的范圍，*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第7.1條、第7.2條。船旗國與有重大利益的國家均須盡可能地合作，為有重大利益的國家參與海事安全調查做好安排。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第10.1條。其三，履行調查義務。發生非常嚴重海上事故(Very Serious Casualty)船舶的船旗國，負責確保按照該規則進行并完成海事安全調查。待調查完成后，船旗國有義務向IMO提交調查報告的最終文本。如由其他國家或IMO公布調查報告，涉事船舶的船旗國有義務協助公眾及航運界獲取調查報告的細節。對于嚴重事故(Serious Casualty)和輕微事故(Less Serious Casualty)，如果船旗國已對事故做出調查報告，且調查報告中含有的信息有助于防止海上事故發生或減少其危害性，船旗國就有義務將該報告上交IMO。*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第14.2條。

第四，公平對待海員并保護其人權。海員是海上航運活動的實際參與人，位于航運人員構成最底層，保護海員合法權益一直是國際海事界關注的重點。在《調查規則》出臺前，公平對待海員的內容被籠統規定在有關人權保護相關公約中，雖然2005年IMO出臺《海上事故發生后公平對待海員的指南》，對海事安全調查中海員權益保護做出系統性規定，但是該指南并不具備強制效力，僅僅反映出國際海事界對公平對待海員的關切。[5]《調查規則》在海員人權保護方面吸收了《海上事故發生后公平對待海員的指南》的規定，將其轉換為強行法，明確要求當事國在向海員調查取證時，必須明確告知被調查人該調查行為的性質及法律基礎，所得證據是否用于追責，是否存在自證其罪的風險，及為海員提供何種法律保護。如存在自證其罪的風險，調查人必須告知海員享有保持沉默和不自證其罪的權利。《調查規則》將海員權益保護作為SOLAS公約締約國義務加以規定，凸顯出IMO對人權保護的重視，也必將促進公約締約國在海員人權保護方面的立法進程。

(三)對海事安全調查國際立法的評析

條約是推動當代國際秩序法治化的主要方式。[6]2010年之前，IMO有關決議雖然為各國實施海事安全調查，提供了較為完善的程序規則與調查標準，但由于決議為建議性規定，導致IMO成員國之間在實施海事安全調查內容、水平等方面參差不齊。國際社會在海事安全調查規則統一化方面，沒有發生質的改變，也沒有充分實現IMO所主張的從完全依賴技術標準和技術研究來促進海上航行安全，向通過減少人的因素影響來研究提高海上航行安全水平理念的過渡，[7]其中很重的一個原因就在于IMO通過的上述決議、指南等對成員國不具有強制約束力。《調查規則》作為海事安全調查國際規則集大成者，對眾多國際公約和IMO決議中有關安全調查的實體及程序性規則作了編纂，嘗試協調船旗國和沿海國利益關系，解決國家間的司法管轄權和程序差異。海事安全調查規則國際統一化進程必將不斷加快，各國相關國內法也勢必進行相應地調整，調查理念及規則的趨同化將是未來海事安全調查立法發展的趨勢。

《調查規則》是國際海事安全調查強行法規則的發端。《調查規則》及其補充決議的生效實施標志著海事安全調查“軟法”時代的結束，在《調查規則》并入SOLAS公約之后，海事安全調查國際規則實現了由“軟法”向“硬法”的轉變。在權利主體方面，《調查規則》創制出有重大利益的國家的概念，并賦予其調查相應海上事故或事件的權利，沖擊了傳統海事安全調查中沿海國管轄“一家獨大”的現象，在試圖扭轉沿海國管轄與船旗國管轄失衡局面的同時，進一步強化船旗國在海事安全調查中的管轄權，尤其是加強船旗國與船舶之間的“真正聯系”，要求船旗國擔負起管理船舶、維護海上航行安全的首要義務，從“第一道防線”著手提高海上航行安全系數，避免亡羊補牢式的安全補救，提高維護船舶海上安全的效能。

二、我國海事安全調查機制及立法現狀的評估

(一)我國海事安全調查立法現狀

我國海事安全調查立法包括一般立法和專門立法。一般立法主要包括《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》，專門立法主要包括《海上交通安全法》和《海上交通事故調查處理條例》，以及《水上交通事故調查處理簡易程序規定》、《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》等部門規章，上述一般立法與專門立法共同構成了我國海事安全調查立法體系。

《安全生產法》第五章將科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效確立為事故調查的基本原則，明確事故調查的目的為及時、準確地查清事故原因，查明事故性質和責任，總結事故教訓，提出整改措施。*參見《安全生產法》第83條、第85條。《生產安全事故報告和調查處理條例》在《安全生產法》基礎上對事故等級標準、調查機構、參與人員、調查組職責、調查期限和調查報告涵蓋的內容做了具體規定。《海上交通安全法》和《海上交通事故調查處理條例》適用于我國沿海港口、內水和領海以及國家管轄的一切其他海域發生的海難事故，*參見《海上交通安全法》第2條、第50條，《海上交通事故調查處理條例》第3條第1款。《海上交通安全法》規定船舶、設施發生交通事故后，應當向主管機關遞交事故報告書和有關資料，接受調查處理；在事故調查過程中，被調查人須如實提供現場情況和與事故有關的情節，由調查機構查明原因，判明責任。*參見《海上交通安全法》第42條。《海上交通事故調查處理條例》從報告、調查和處理三個角度對安全調查做了規定，明確事故發生地主管機關的管轄權，*參見《海上交通事故調查處理條例》10條。要求主管機關及時、客觀和全面調查事故，有權詢問有關人員，被調查人有義務接受調查并如實陳述，并提供真實的文書資料。公安機關、國家安全機關、監察機關、檢察機關、審判機關和海事仲裁委員會及法律規定的其他機關和人員因辦案需要可以查閱、摘錄或復制事故調查材料，審判機關確因開庭需要可以借用事故調查材料。*參見《海上交通事故調查處理條例》第11條、第12條、第13條、第14條。《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》是直接依據《調查規則》制定的，*參見《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》第1條。適用于在我國沿海水域發生的任何涉外海上事故或事件，以及中國籍船舶與外籍船舶之間在我國沿海水域以外發生的事故，該規定要求對中國籍國際航行船舶在任何水域發生非常嚴重海上事故必須進行安全調查。對外籍船舶上發生中國籍海員死亡、失蹤或中國籍海員為當事人員的海上事故或事件、外籍船舶在中國領海或內水發生的海上事故或事件和外籍船舶與中國籍非國際航行船舶之間在中國領海和內水之外發生的海上事故或事件，可進行安全調查，并形成《涉外海上事故或事件安全調查報告》。*參見《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》第10條、第18條。

(二)海事安全調查國內立法與國際公約不契合的表現

我國海事安全調查國內法與國際公約之間在調查理念和調查內容方面存在顯著差異，法律、行政法規與部門規章之間存在立法沖突，海事安全調查秉持的基本原則和組織模式也與公約規定不相契合。

第一，海事安全調查中未區分海上事故和海上事件。除《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》以外，《安全生產法》、《海上交通安全法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》和《海上交通事故調查處理條例》均未對事故與事件做出區分，僅《海上交通事故調查處理條例》采取列舉的方式，對“海上交通事故”進行了定義。*參見《海上交通事故調查處理條例》第4條：“本條例所稱海上交通事故是指船舶、設施發生的下列事故：船舶、設施發生的碰撞、觸碰或浪損；觸礁或擱淺；火災或爆炸；沉沒；在航行中發生影響適航性能的機件或重要屬具的損壞或滅失；其他引起財產損失和人身傷亡的海上交通事故”。且上述法律、行政法規所指的調查均為海上事故調查，即針對業已發生的、且造成危害后果的事故進行的調查或質詢，未包括海上事故之外與船舶操作直接有關而發生的危及或如不改正將要危及船舶、其乘員或任何其他人員或環境的事件。然而，海上事故調查與海上事件調查存在顯著區別，海上事故調查的對象或內容是業已出現且為人知悉的不利后果，而海上事件調查的對象或內容只是對船舶及其上人員、設施結構或環境具有威脅的因素。[8]《海上交通安全法》等國內立法將海上事件排除于安全調查之外，顯然與《調查規則》的規定存在差距，需要予以修訂和完善。

第二，立法未確立“非譴責性”原則。“非譴責性”原則，是指以安全需要為目的，從純技術出發，全面開展事故調查，調查行為不為劃分過失或確定責任的原則。*《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第1.1條。而我國《海上交通安全法》第43條、*《海上交通安全法》第43條：“船舶、設施發生的交通事故，由主管機關查明原因，判明責任。”《海上交通事故調查處理條例》第15條無一例外地將“查明原因、判明責任”作為主管機關的職責，*《海上交通事故調查處理條例》第15條：“港務監督應當根據對海上交通事故的調查，作出《海上交通事故調查報告書》，查明事故發生的原因，判明當事人的責任；構成重大事故的，通報當地檢察機關。”捆綁規定在一起，《安全生產法》第83條、*《安全生產法》第83條：“事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效的原則，及時、準確地查清事故原因，查明事故性質和責任，總結事故教訓，提出整改措施，并對事故責任者提出處理意見。事故調查報告應當依法及時向社會公布。”《生產安全事故報告和調查處理條例》第4條第2款也做了相似規定。*《生產安全事故報告和調查處理條例》第4條第2款：“事故調查處理應當堅持實事求是、尊重科學的原則，及時、準確地查清事故經過、事故原因和事故損失，查明事故性質，認定事故責任，總結事故教訓，提出整改措施，并對事故責任者依法追究責任。”甚至在最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局聯合發布的《關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》(法民四[2006]第1號)中，也規定調查所得證據可以用于民事、行政和刑事訴訟。*參見《關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》(法民四[2006]第1號)第1部分第五項：“海事調查報告及其結論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，除非有充分事實證據和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見。”從當前司法實踐看，幾乎所有海事訴訟案件的證據列表中，都有來自于海事部門調查所得的材料。在缺失“非譴責性”原則引導下，相關國內立法非但沒有規定被調查人享有“不自證其罪和沉默權”，而是一致要求被調查人必須如實回答詢問，*參見《海上交通安全法》第42條。此類規定漠視了被調查人依據SOLAS公約第XI-1章第6條享有的權利，與我國負擔的公約義務存在差距。

第三，海事安全調查模式與公約規定不相洽。《調查規則》第1.2條要求海事安全調查應分離于并獨立于任何其它形式的調查，*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第1.2條。而我國當前海事安全調查仍屬于一種行政行為，調查沒有區分責任調查和安全調查。2010年交通運輸部海事局發布了《關于執行IMO<事故調查規則>的通知》(海安全[2010]5號)，規定由中國海事局內設的專職安全調查部門，按照《調查規則》的要求調查海上事故和海上事件。該通知中規定的“水上交通事故調查”，是指依照相關海事法律、法規對水上交通事故開展的行政調查的統稱；海事安全調查是指按照《調查規則》進行的調查，二者之間不排除、不干涉、不代替，兩者屬于平行調查，但海事安全調查可以調取水上交通事故調查所獲得的證據。雖然有如上規定，但目前我國尚未真正實現責任調查與安全調查相分離，兩種調查均由海事部門所屬的執法單位實施，這與《調查規則》第16.1.1條的規定仍有一定差距。*《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第16.1.1條：“為取得第16.1條所述結果，進行海上安全調查的調查員應在職能上獨立于：1、涉及海上事故或海上事件的有關方；2、可對涉及海上事故或海上事件的個人或組織做出采取行政或紀律措施決定的任何人；及3、司法訴訟。”

(三)海事安全調查國內立法與國際立法不契合的分析

行政組織模式不同是形成海事安全調查法律機制國別差異的原點。《調查規則》的內容安排與歐美國家海事安全調查法律機制如出一轍，事實上，早在《調查規則》起草及通過前，美國、*See §4.3.1 Marine Casualty or Accident, Title 46 of the Code of Federal Regulations.加拿大、*See Transportation Safety Board of Canada, Statistical Summary-Marine Occurrences 2014, http://www.bst-tsb.gc.ca/eng/stats/marine/2014/ssem-ssmo-2014.asp, 2016-05-10.德國和日本等航運大國均已經通過國內法，[9]在本國實行安全調查與責任調查相分離的海事安全調查制度。這些國家在行政組織模式上均奉行“分權制”，在國家機構及機構職能配置中，同類型基本權力由不同的機關行使，[10]在構建海事安全調查國內法機制時，同樣遵循了西方自然正義中“任何人不能做自己案件的法官”，沖突的任何解決方案都不能包含有沖突解決者自己利益的權利制約原則，[11](P213)將安全調查機構從海事行政組織中剝離出來，使安全調查機構處于中立地位。出現上述暗合并非偶然，從《調查規則》前期立法準備和起草過程可以發現，正是美國、加拿大等國家合力借助IMO組織框架，將海事安全調查國內法機制向國際社會推廣，推動海事安全調查國際規則由軟法向強行法過渡，最終在條約義務的框架下對其固化。[5]可以說，《調查規則》建立的調查機制是歐美國家普遍奉行的分權理論，向國際海事立法滲透的結果。我國海事安全調查法律機制是在構建本國海事行政管理模式過程中，因應海事管理需要和履行國際公約義務基礎上，通過立法及行政機構改革逐步建立起來的，其存在基礎是我國行政組織模式，與美國等上述國家采用分權制完全不同。故海事安全調查國內法與《調查規則》不契合實屬客觀現象，而非我國行政組織制度上的缺陷，其本源在于中西方行政組織模式的差異，這種差異性經國際話語權的旁落，最終由政治層面上升至法律層面。

立法沖突和內容遲滯是國內立法與國際立法不契合的表征。我國海事安全調查法律、行政法規均以地理空間作為確立法適用范圍的依據，普遍只適用于我國管轄海域內發生的事故。*參見《安全生產法》第2條、《海上交通安全法》第2條、第50條、《生產安全事故報告和調查處理條例》第1條、《海上交通事故調查處理條例》第3條。《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》雖然將適用范圍擴展至我國管轄海域以外、外籍船舶上發生中國籍海員死亡、失蹤或中國籍海員為當事人員的海上事故或事件，但該規定顯然與《安全生產法》等上位法規定相沖突，尤其是國內海事行政立法*有關海事行政立法的概念，參見向明華.海事法要論[M].北京:法律出版社,2009:21;胡正良主編.海事法[M].北京:北京師范大學出版社,2009:4。已普遍不再將涉外關系作為區分法律適用“內外有別”的情況下，類似《涉外海上事故或事件安全調查管理規定》等部門規章，顯然是為了滿足履約義務需要而倉促出臺的，未能顧及到海事安全調查國內立法的位階特征，此類部門規章在上位法未作規定的情況下，自行對適用范圍做了擴張式規定，其結果是符合我國締結參加國際公約的規定，但卻存在縱向立法沖突，且在適用關系上無法依據《立法法》第92條予以調和。*《立法法》第92條：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”出現上述情況一方面說明，在中國籍國際航行船舶數量不斷攀升、航行范圍持續拓展背景下，既有國內立法適用范圍滯后于國家海事安全利益的域外延伸，立法理念沒有伴隨IMO海事安全管理理念的革新而調整，立法內容未及時納入或轉化我國締結、參加的相關海事公約，久而久之形成積弊。另一方面也證實，在實用主義立法傾向的干擾下，海事安全調查國內法體系的完整性受到沖擊，造成不同淵源的法律規范之間出現沖突，影響了國內法與國際法的對接適用。

三、我國海事安全調查法制改革的具體策略

(一)我國海事安全調查法制改革的法理基礎

我國是SOLAS公約的締約國，在條約必須信守原則約束下，有義務依照公約及其修正案改革海事安全調查國內法機制，在程序公正原則的指導下區分安全調查與責任調查，依據有限政府理論調整海事行政機構的職能配置。

第一，條約必須信守原則。“條約必須信守原則”(pacta sunt senvanda)是指，凡是有效的條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。一般認為，條約必須信守原則存在兩個基本前提條件，即必須是合法的條約，及必須是對當事國有效的條約。[12]我國是IMO成員國和SOLAS公約締約國，由于公約未針對《調查規則》第I部分和第II部分做出保留許可的規定，在條約必須信守原則約束下，我國有義務頒布一切必要的法律、法令、命令和規則，并采取一切必要的其他措施，使《調查規則》中的強制性規定在國內得以充分和完全實施。*參見1974年《國際海上人命安全公約》第1條(b)項。換言之，在條約必須信守原則約束下，行政組織模式的差異和國際話語權問題讓位于履約義務，在SOLAS公約及其附則有效期限內，我國必須善意地履行公約的規定，依約行使自己的權利、履行自己的義務，而不得違反。*參見《維也納條約法公約》第26條。

第二，程序公正原則。程序公正原則，指制定和實施規范性法律文件及其他政策時，應遵循公正合理程序安排的原則。[13]公正合理的程序安排來自于程序的控權性和平等性，我國海事行政機構(海事局)負有履行水上交通安全監督、航海保障等行政管理和執法職責，*有關海事局職能參見，中華人民共和國海事局.MSA職能. http://www.msa.gov.cn/html/haishizhichuang/MSAZZ/20141211/86183E24-A5E6-4476-9DB6-B954A3E287DE.html, 2016-05-22。在身份上完全具備成為海上事故和事件致害方或受益者的可能，在責任調查與安全調查主體競合模式下，海事行政機構的身份特征顯然不足以使其規避濫權和擅斷的嫌疑，此時，調查結論供給方恰恰是海上事故或事件的當事人，而中立的第三方。故《調查規則》中調查主體的制度設計雖然源于分權制理論，但其蘊含的程序公正原則，尤其是通過約束權力行為，防止權力失控導致實體不公正，維護法律權威的理念，卻是大陸法系與英美法系國家普遍接受的。

第三，有限政府理論。有限政府理論是試圖通過限制國家對社會生活的干預，來協調個人權利與政府權力的關系，在公民個人自由與政府權力間尋求平衡的政府理論。[14]有限政府理論最早由約翰·洛克(John Locke)在《政府論》中加以系統闡述，[15]該理論在二戰后被學者們重新挖掘和整理，*關于有限政府理論的發展史及代表理論，參見詹福滿,苗靜.有限政府理論的現代解讀[J].法律科學，2005, (3):9-10。其中有關政府職能的分配理論對海事安全調查法制改革最具借鑒意義，*國內學者對有限政府爭論是圍繞自由主義的政府觀進行論戰的，本部分將有限政府理論作為我國海事安全調查法制改革的理論基礎加以分析，無意于糾纏該理論引發的自由主義政府觀爭議。參見錢振明.有限政府及其理論:研究之現狀與問題[J].蘇州大學學報,2002,(4):21-22。即事故或事件原因調查是否屬于政府不可分割的核心職能。尋找事故或事件原因是海事安全調查的目的本源，這與通過行政或司法方式判明責任不同，后者所具有的譴責性特征及功能是以獨立的國家權力形態出現，尋找海上事故或事件原因更接近于客觀陳述，其中不存在價值評判，進而也就不直接參與國家權力的分割。客觀上，海事安全調查的運行目的具有單一性，即發現引發因素和其他安全風險，*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第1.1.1條。影響該目的實現的因素主要來自三方面：一是調查者的中立程度；二是調查者具有的專業技能；三是安全調查的實施方法。在我國現行海事安全調查模式下，只有第一個影響因素與政府職能存在關聯，其他影響因素對于任何參加安全調查的主體都具有普適性。而調查者的中立程度直接取決其與海上事故或事件當事各方的身份關系，也就是說，對現行安全調查模式中海事行政機構的權力分割，更多是實現其治理功能的回歸，與國家權力形態重組沒有必然的聯系，只要調查者在身份上能夠實現中立，調查者是國家機關還是其他性質的第三方調查機構，對于實現安全調查目的沒有實質性影響。

(二)修訂海事安全調查相關國內立法

《海上交通安全法》與《海上交通事故調查處理條例》自頒布實施以來，從未進行過修訂，已經落后于相關國際公約的發展。我國有必要根據《調查規則》及SOLAS公約第XI-1章第6條，修正海事安全調查國內法機制，增進國內法之間、國內法與國際公約之間的相洽性。

第一，在區分海上事故與海上事件基礎上確立“非譴責性”原則。在海事安全調查中區分事故與事件不僅是《調查規則》的規定，也是主要航運國家國內法的普遍做法，[16](P23)修訂《海上交通安全法》和《海上交通事故調查處理條例》時，我國應當對海上事故與海上事件做出立法區分，將海上事件補充至海事安全調查范疇內，規定調查信息僅在為海上交通安全的需要，或《調查規則》允許的其他情況下，才能公開。調查得到的所有證據應避免用于刑事、民事、紀律或行政程序，以保護被調查人員，鼓勵其還原事故發生的真實原因。本文建議，在修訂上述法律、行政法規時，應根據主管機關職能的不同，將“查明原因”與“判明責任”分別規定在不同機關履職條款下，并比照《調查規則》第1.1條的規定增加一條，即“海上事故與海上事件調查不為劃分過失或確定責任”，在立法上分離責任調查與安全調查，確保海事安全調查客觀公正。

第二，在立法引入海員沉默權和不自證其罪的規定。沉默權和不自證其罪的規定可以制約安全調查中的濫用權力，減弱調查人員對陳述的依賴程度，有利于保護海員人身自由和人格尊嚴不受侵害。[17]《調查規則》突出對海員權利的保護，并以公約義務的形式要求締約國一體遵行，表明IMO海事公約已經不滿足于單純對技術性規則的調整，正在向國際人權法領域滲透和靠攏。根據以往IMO海事公約出臺的規律。可以預計，未來《調查規則》第III部分有關海員人權保護的內容，*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第24.2條。可能會逐步由目前的“建議做法”向強制性規定轉變。在修訂《海上交通安全法》等法律法規時，我國應當引入《調查規則》第12.2條的規定，明確被調查人員享有沉默權和不自證其罪的權利，以及安全調查機關的告知義務。并且，規定安全調查機關在調查過程中，必須告知被調查人此類調查的性質，以及被調查人員享有保持沉默、不自證其罪的權利，允許其獲得法律援助。

第三，在立法中規定公約適用條款。IMO海事公約修訂頻繁，尤其是SOLAS公約幾乎每年都會被修訂，[18]由于我國沒有針對公約適用的專門立法，在海事立法領域通常以行政機關頒布的規范性文件的形式，聲明適用對我國生效的國際公約，這種方法雖然可以達到及時實施有關公約內容的目的，但其自身法律效力值得商榷。如果針對每一公約修正案進行國內二次立法轉化，國內立法部門又將會面臨沉重的立法負擔。在平衡公約修改頻繁性與法律穩定性之間的關系時，可以考慮在《海上交通安全法》、《海上交通事故調查處理條例》中引入公約適用條款，做出類似“中華人民共和國締結或者參加的國際條約與本規定有不同規定的，適用該國際條約的規定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外”的規定。*參見《海洋環境保護法》第97條、《防治船舶污染海洋環境管理條例》第52條。如此以來，既為行政部門以規范性文件引入生效公約提供上位法依據，同時也保障了國內法與IMO海事公約修訂步伐相協調，節約了公約及其修正案在國內“轉化”適用的時間。

(三)組建半獨立型海事安全調查組織模式

SOLAS公約框架下海事安全調查組織模式主要有完全獨立型與半獨立型兩種。[16](23)完全獨立型組織模式中，負責海事安全調查的機構在國家機構組織中處于獨立地位，機構直接向中央政府或國家議會負責，不隸屬于任何政府部門，由該機構統一行使事故調查權。半獨立型組織下，海事安全調查機構與履行海上安全監管職責的機構隸屬于同一個政府部門(如交通部)，機構內部實行垂直管理結構。[8]本文認為，半獨立型組織模式更適宜我國海事安全調查組織模式改革，即在交通運輸部之下設立交通運輸安全調查委員會，由該委員會負責海事安全調查。

第一，半獨立型組織模式對國家行政機構組織變動最小。如果依照完全獨立型組織模式設置安全調查機構，則意味著該機構將隸屬于全國人大常委會或國務院，而機構設置方案進而需要全國人大審議通過。如此以來將產生兩方面的影響：一方面涉及到現行法律的修訂。在完全獨立型組織模式下，安全調查機構作為獨立機構將取代原有由政府主導的、分散在各部門的安全調查模式，由此意味著《海上交通安全法》等眾多法律法規均需要進行修訂。另一方面獨立設置安全調查機構不僅需要前期漫長的論證研究、討論通過，一旦成型，還需要進行從中央到地方的機構改革。相比較而言，通過半獨立型組織模式組建海事安全調查機構，程序上更為簡化，只是在國務院組成機構內增設一個部門，不涉及對國務院組成機構的合并或分立，不需提交全國人大審議通過，僅需要修改海事安全調查涉及的相關行業立法。因此，半獨立型組織模式更具有可行性與操作性。

第二，大部制改革后半獨立型組織模式更適宜于海事安全調查。2013年，國務院機構改革將原鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部后，標志著我國大交通的格局形成。[19]大交通格局使交通運輸部將水、陸、空三種交通方式的管理職能集于一身，管理模式朝著統一化和一體化趨勢發展，形成了綜合交通運輸管理體系。安全調查屬于系統工程，并非一時一地之事，也非某一管理部門或管理方式單槍匹馬可以完成的。海事安全調查屬于安全調查的一部分，影響海事安全的因素不僅來源于海上或船舶實際操作，與發生在陸上的貨物配載、勞務派遣等也具有牽連關系。大部制改革后，交通運輸部管理內容涵蓋了水、陸、空運輸系統各個環節，在交通運輸部之下設立運輸安全調查委員會，負責包括海上交通安全在內的海權調查，能夠借助于交通運輸部的行政職能，在調查過程中協調或指揮涉及海上交通安全監管的不同部門通力合作，共同完成海事安全調查，避免因行業管理分散而引發的部際協調問題，能夠在最大限度內統合安全調查資源。此外，這種制度安排與《生產安全事故報告和調查處理條例》第19條規定的調查組織模式也不存在沖突，可以通過國務院授權的方式，組建交通運輸安全調查委員會，以替代以往海上事故調查中臨時組織的事故調查組，調查機構由臨時性向常設性轉變。

第三，半獨立型組織模式有助于我國應對IMO成員國強制審核機制。IMO第26次大會A.1018(26)號決議將“IMO成員國自愿審核機制”轉變為強制審核機制，并于2015年全面實施。[20]強制審核被看作是IMO評估成員國在相關IMO海事公約下，作為船旗國、港口國和沿海國履行公約義務和責任的重要工具。由于《調查規則》與SOLAS公約第XI-1章第6條已經生效，依據《調查規則》的規定組建海事安全調查機構、履行SOLAS公約相關義務，將是我國接受IMO強制審核的內容之一。半獨立型組織模式在調查機構設置程序具有便捷性、少耗時的特征，而且交通運輸部海事局長期負責實施IMO海事公約，履行船旗國及港口國監督管理義務，故該模式會不僅有助于我國在短時間內應對IMO成員國強制審核機制，而且不會割裂交通運輸部的履約職能，不會造成海事安全維護履約內容和履約方式的碎片化。

(四)強化海事安全調查國際合作

國際合作是實施海事安全調查的重要環節，是涉外海事安全調查不可缺少的部分。《調查規則》規定了重大利益的國家與事故調查國之間的合作框架式，要求當事國以“盡實際可能”的方式進行國際合作，對此，我國可考慮以《海事調查合作備忘錄》的形式細化與其國在海事安全調查領域內的合作。

第一，與相關國家簽訂《海事調查合作備忘錄》。我國可以考慮與一些海上交通安全維護實質利益國簽訂《海事調查合作備忘錄》，為日后合作開展海事安全調查提供便利。在該備忘錄中，我國可以依據《調查規則》與其他當事國約定，在我國管轄海域內發生的事故和事件由我國負責組織調查，允許海上交通工具的登記國、代理人所在國、*參見《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》第2.1條：“代理人系指代表船東，租船人，或船舶經營人，或貨主從事提供航運服務，包括安排船舶接受海上安全調查的任何自然人或法人。”設計國、建造國，各派出一名授權代表和若干名顧問參加調查。事故中有外國公民死亡或重傷，負責組織調查的部門應當根據死亡或重傷公民所在國的要求，允許其指派一名專家參加調查。如有關國家無意派遣國家授權代表，負責組織調查的部門可以允許海上交通工具經營人、設計、建造單位的專家或其推薦的專家參與調查。在我國登記、運營或由我國設計、建造的海上交通工具，在境外某一國家或地區發生事故的，我國可以委派一名授權代表及其顧問參加他國或地區組織的調查工作。在我國登記的海上交通工具在境外發生事故的，但事發地點不在某一國家或地區管轄海域內的，由我國負責組織調查，也可以部分或者全部委托他國進行調查。海上交通工具經營人所在國為我國，或由我國設計、建造的海上交通工具在境外發生事故的，但事發地點不在某一國家或地區境內，如果登記國無意組織調查的，可以由我國負責組織海事安全調查。

第二，建立信息交換共享機制。涉外海事安全調查在調查內容和調查依據方面具有國際化特征，尤其是在領海以外我國管轄海域，以及我國與鄰國存在爭議的海域中，海事安全調查與外交事務牽連關系更為密切。為維護國家海洋權益、協調當事國之間的調查活動，我國應通過《海事調查合作備忘錄》與相關當事國建立信息交換共享機制。當發生涉外海上事故或事件時，無論事故船舶是否屬于中國籍船舶，我國海事安全調查主管機關都應及時將信息反饋至《調查規則》中列明的有重大利益的國家，協商進行調查。當我國或其他當事國為海事安全調查國時，在調查初步結束后，須向有重大利益的國家送交報告草案，供其對報告草案發表意見。在信息交換共享機制中，當我國作為海事安全調查國時，可以依據《調查規則》第13.2條，要求有重大利益的國家在獲得我國明確許可前，或除非該報告或文件已由我國公布，不得散發或導致散發、公布，也不得允許其他國家獲得報告草案或其中任何部分。

四、結語

綜上，海事安全調查是查明海難事故發生原因，有效遏制海難事故再發生，增進海上交通安全的重要措施。《調查規則》的通過對于統一全球海事安全調查規則內容具有重大的意義。我國是SOLAS公約締約國，在IMO強制履約審核機制約束下，我國需要根據《調查規則》及其修正案規定，順應海事安全調查發展趨勢，在相關國內法中確立“非譴責性”原則，適時引入海員沉默權和不自證其罪的規定，增加公約適用條款，組建半獨立型海事安全調查組織模式，以修正我國海事安全調查法律路徑，履行相應地公約義務。

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責任編輯：周延云

On the International Legislation Development of Maritime Safety Investigation and Its Enlightenment

Ma Jinxing

(Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)

Maritime safety investigation is an important measure to improve the safety of marine navigation. Under the influence of territorial jurisdiction, there exists an imbalance between coastal state and flag state jurisdiction in marine safety investigation. The implementation of IMO maritime safety investigation rule and its amendments accelerates the uniform trend of international maritime safety investigation legislation, expands the range of countries participating in the investigation, and strengthens the flag states' obligations and seafarers' human rights protection. As a result of national differences in administrative organization mode and international discourse power loss, China domestic maritime safety investigation legal systems were not compatible with the international legislation; however, based on pacta sunt senvanda, China should amend domestic legislation in accordance with SOLAS Convention, discriminate between obligation and safety investigation, coordinate legal conflicts and adjust the content and principles of maritime safety investigation, set up semi-independent investigation mechanism, and intensify international cooperation in related fields.

maritime safety investigation; pacta sunt senvanda; non-blame principle; limited government; international cooperation

2012-02-12

教育部重大攻關項目“中國與鄰國海洋權益爭端問題的國際法理研究”(12JZD048)；國家社會科學基金“南海搜救合作的國際法問題研究”(15CFX073)；中國博士后科學基金項目(2016M590174)

馬金星(1986-)，男，天津人，中國社會科學院法學研究所博士后流動站研究人員，助理研究員，法學博士，主要從事國際法研究。

D996.9

A

1672-335X(2016)05-0030-09