新形勢下我國慈善事業淺析之——發展環境

楊柳

編者按：

2012年黨的十八大召開以來，我國慈善事業的發展環境和行業自身發生了很大變化。如何客觀分析這些變化，繼而做出正確的對策，是擺在每一個慈善組織面前的課題。本文作者嘗試從發展環境、參與主體、業務模式三個方面對慈善事業的發展現狀和趨勢予以分析。本期刊登其中“發展環境”部分。

當前我國慈善事業正處于關鍵轉型期，“從差序慈善、‘政府慈善到專業慈善、從道德恩賜到公共責任、從關系本位、權力主導到權利本位，一場深刻而劇烈的變革大幕已經拉開”。這些轉型和變革與慈善事業所處的大環境無不相關。在政治環境方面，黨和政府對慈善事業的認可度不斷提高，支持力度不斷加強。特別是十八屆三中全會提出了社會治理的理念，慈善組織作為社會治理體系、第三部門的重要組成部分，將有更大的發展空間。在經濟環境方面，2014年我國GDP首次突破10萬億美元，成為世界第二大經濟體。經濟實力的增強，使得進入慈善行業的資金資源趨于豐富。政府購買服務、企業履行社會責任、社會精英大額捐贈以及普通大眾捐款，為慈善資金池注入了更多源頭活水。在社會環境方面，工業化、城鎮化、全球化的迅速發展以及我國社會結構的深刻變化，對社會管理提出了根本挑戰，進一步凸顯了慈善行業在彌補政府失靈、市場失靈方面的作用。在技術環境方面，互聯網特別是移動互聯網的普及對慈善事業產生了全方位的沖擊和影響，甚至正在一定程度上改變著整個慈善行業的格局。縱觀慈善行業發展環境，以下幾個方面的變化尤為突出。

黨和政府對慈善事業的政策支持和規范力度加大

由于歷史和意識形態等諸多原因，黨和政府對慈善事業的政策經歷了較大的變化，從原來的禁錮、限制逐步走向允許和支持。尤其是十八大以來，黨中央、國務院對慈善事業的重視程度不斷提高。具體表現在：

一是著力完善相關法律法規。三中全會提出要完善慈善捐助減免稅制度，直指困擾慈善事業發展的稅收瓶頸問題，為加強慈善法規建設發出信號。四中全會則更為全面系統，在完善慈善事業的宏觀法律環境方面，提出要加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設；具體到慈善行業，提出要依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規；在慈善組織方面，提出要加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。這在宏觀上為健全慈善事業法律法規做出了鋪墊。2014年，慈善事業法被全國人大常委會納入五年立法規劃，正式開啟了慈善立法進程。值得一提的是，這一年以慈善組織、高校、研究所為代表的社會各方群策群力、有序參與慈善立法，提出了數個民間版本，“展現了國家與社會良性互動的效果和價值，為中國的立法史記下重要一頁”。2014年12月，國務院頒布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，在慈善法正式出臺之前，對慈善事業的一些關鍵問題做出規定。以上在慈善立法方面的諸多努力，預示著慈善事業正逐步走上法制化治理的正軌。

二是陸續出臺相關政策文件。2013年以來，國務院陸續頒布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》《社會救助暫行辦法》《關于全面建立臨時救助制度的通知》《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》《關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見》《關于支持中央企業積極投身公益慈善事業的意見》等一系列規章制度，對社會力量參與社會公益、慈善事業以及慈善事業與其他社會制度相銜接提出了更詳盡的準則，指出了發展方向，力度前所未有。“中央政府如此密集地發布涉及慈善工作的文件，充分體現了對慈善事業的高度重視和支持。”

三是提出加強慈善組織行業自律。四中全會在推進多層次多領域依法治理中提到，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用，支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能，發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》規定，要推動建立慈善領域聯合型、行業性組織，建立健全行業標準和行為準則，增強行業自我約束、自我管理、自我監督能力；鼓勵第三方專業機構根據民政部門委托，按照民政部門制定的評估規程和評估指標，對慈善組織開展評估；相關政府部門要將評估結果作為政府購買服務、評選表彰的參考依據。更加嚴格有效的行業自律將在規范慈善行業行為、協調同行關系、維護行業利益、促進行業發展等方面做出新的突破。

慈善事業的作用和重點

得到進一步明確

隨著慈善事業的發展、慈善領域的不斷擴大，慈善的內涵與外延引起了廣泛關注和爭論，這不僅涉及人們對慈善事業的認識，而且還直接關系到今后慈善組織和各相關方在稅收優惠、資金導向、發展方向等方面的問題。這一點在近兩年的政策法規中得到逐步明晰。

一是參與保障和改善民生，特別是突出扶貧濟困的作用。十八大報告在社會建設方面，提出必須以保障和改善民生為重點，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展。三中全會提出要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革；支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用。國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》則明確提出，突出扶貧濟困；鼓勵、支持和引導慈善組織和其他社會力量從幫助困難群眾解決最直接、最現實、最緊迫的問題入手，在扶貧濟困、為困難群眾救急解難等領域廣泛開展慈善幫扶，與政府的社會救助形成合力，有效發揮重要補充作用。救災、扶貧、安老、助孤、支教、助學、扶殘、助醫等與民生相關的救助，一直以來是慈善組織的重要工作內容，在此更是進一步得到明確。

二是參與社會事務管理。四中全會提出，要發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用；建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。2012年全國人大常委會修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第一次明確規定了公益訴訟制度，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、有關組織可以向人民法院提起訴訟；社會團體、基金會等社會組織可以作為訴訟的主體，參與民事訴訟。這為社會組織通過訴訟的救濟方式維護環境保護等方面的公共利益、倡導公共政策奠定了制度基礎。隨著政府職能轉變，慈善組織在承接政府轉移出來的社會管理和公共服務方面，將發揮其獨特的作用。

三是在“以德治國”方面發揮作用。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會研究了全面推進依法治國若干重大問題，提出堅持依法治國和以德治國相結合；國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用；必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。慈善精神作為中華民族的傳統美德以及現代公民社會的良好品質，將在弘揚正氣、樹立新風、以德治國方面起到更大的作用。

關于慈善事業在新時期的角色和作用，國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》做了進一步的概括和明確，即慈善事業應在扶貧濟困、改善民生、弘揚中華民族傳統美德和社會主義核心價值觀等方面充分發揮作用，對慈善事業做出有力、準確的定位。

慈善事業與社會救助等制度的銜接機制正逐步建立

慈善事業由于其自身的社會性、救助性等特征，與社會救助等社會保障事業有著天然聯系，能夠有效彌補政府力量的不足。在很多發達國家和地區，慈善事業與相關制度的銜接機制已經比較成熟。近年來，我國在這方面的努力也逐見成效。

一是提出與醫療救助相銜接。2013年3月《國務院辦公廳關于建立疾病應急救助制度的指導意見》提到，要把握好政府引導與發展社會醫療慈善、基金管理與利用第三方專業化服務的關系，不斷提高服務水平。同年9月《民政部關于加強醫療救助與慈善事業銜接的指導意見》提到，優先向醫療費用高、社會影響大、診療路徑明確的重特大疾病領域拓展延伸，最大限度發揮綜合救助的社會效益；要鼓勵引導慈善組織開展補缺型和補充型醫療援助活動；通過委托、合作等方式建立醫療救助慈善資源數據庫，實現醫療救助與慈善資源信息共享；建立統籌協調機制；要注重發揮中國慈善聯合會等聯合性、樞紐型社會組織在培育慈善項目、協調慈善資源、引導慈善行為等方面的功能，最大限度提高醫療援助效率；要完善政府購買服務的政策措施，通過招、投標等方式選擇優質慈善組織承擔醫療援助服務項目。該文件進一步明確了慈善力量參與醫療救助的工作重點、作用、與政府醫療救助銜接以及政府激勵扶持機制。

二是提出參與養老服務業。2013年9月《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，充分發揮政府作用，通過簡政放權，創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求；鼓勵公益慈善組織支持養老服務；引導公益慈善組織重點參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供，使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量；積極培育發展為老服務公益慈善組織。該文件的出臺是我國養老服務業發展史上的一個重要里程碑，為我國慈善事業參與養老服務業的定位、重點和激勵機制等提供了政策依據。

三是提出與社會救助相銜接。2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部統籌各類社會救助制度的行政法規。辦法提出社會力量參與的支持條件，鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助；明確社會力量參與社會救助，可以按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策；規定縣級以上地方政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務；要求社會救助管理部門及相關機構建立社會力量參與社會救助的機制和渠道。民政部在對該文件的解讀中特別強調：“應特別注意動員社會力量參與，發揮社會力量在發現及時、方式靈活、多樣化救助、個性化救助等方面的優勢，形成社會救助與慈善事業的有效銜接。充分發揮社會工作服務機構和社會工作者、社區工作人員的作用，有針對性地開展專業化、人性化救助服務。”也就是說，政府鼓勵慈善組織參與重特大疾病醫療救助、急難救助等原來由政府全面負責的公共事務，鼓勵慈善組織發揮自身優勢，政府將提供優惠、購買服務，建立慈善組織與政府部門之間的信息共享機制等銜接機制。

現代社會組織管理制度

改革正拉開序幕

近年來，社會管理創新成為備受關注的議題，被列入黨和國家的重要議事日程。在三中全會報告中，更是首次使用了“社會治理”的概念。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差展示了改革理念的升華，也對現代慈善組織提出了新的要求。

一是提出形成現代社會管理體制的宏觀目標。十八大報告中提到，要形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。這一目標的提出與政府職能轉變相呼應，在這種情況下社會組織要增強自身能力，以便有效承接政府轉移出來的職能；探索社會體制建設的需要，以便形成“經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設”五位一體戰略新格局；形成社會力量參與公共事務的良好氛圍和順暢通道。

二是提出社會組織管理制度改革的具體要求。三中全會提出要激發社會組織活力。根據相關文件，慈善組織將在社會組織管理制度改革上實現以下目標：一是公益慈善類將得到重點培育、優先發展，這首先體現在可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意方面上，將直接催生更多的慈善組織。二是對于慈善組織的管理，政府將建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。三是對于慈善組織在社會公共服務方面的作用，將得到更多的政府購買服務，在醫療衛生、教育、文化、群眾健身、社區服務等公共服務領域爭取到更大的空間。四是在慈善組織內部，基本形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。隨著社會組織管理制度改革的推進，慈善組織注冊難、監管難、生存難、發展難等諸多問題將逐步得到一定程度的解決。

互聯網技術給慈善事業

帶來全方位改變

2015年3月5日十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃，引起廣泛關注。在經濟轉型的大背景下，利用互聯網平臺和通訊技術，將傳統行業與互聯網技術融合在一起進行創新和發展，將是一個必然趨勢。這種趨勢在慈善領域已嶄露頭角。

一是互聯網為慈善組織籌款和傳播等提供廣闊平臺。當前我國較為活躍的慈善網絡平臺有阿里巴巴平臺、騰訊網絡捐款平臺、新浪微公益、支付寶E公益平臺等。在這些平臺上，有資質的慈善組織可以開展項目或活動介紹、公開募捐、信息公開等工作，從而達到宣傳和眾籌的多重效果。據《2014年度中國慈善捐助報告》數據，2014年新浪微公益、騰訊公益、支付寶E公益三大在線捐贈平臺和淘寶公益網店共募集善款4.28億元，相比2013年增長42.6%，呈現大幅度增長的趨勢。網絡的匯聚力量，讓以往重視企業和慈善家大額捐款的慈善組織開始意識到面向公眾傳播和籌款的重要性，也讓以往那些在大額捐款面前缺乏競爭力的小型慈善組織有了新的發展機遇。此外，對于慈善組織而言，因互聯網技術而誕生的微博、微信等新媒體猶如一把雙刃劍，一方面可以成為其有力的傳播工具，另一方面也可能成為醞釀輿論危機的重要場所。

二是對慈善組織提出更高的要求。使用好第三方網絡平臺，是互聯網迅速發展形勢下慈善組織的必然選擇，但同時也對慈善組織的創新能力、整體管理協調水平、項目設計、項目執行、信息公開和媒體關系等工作提出了更高的要求。如果用以眾籌的慈善項目缺乏創新、不能切合實際，就難以獲得公眾支持；如果慈善組織準備不足、出現管理漏洞，效果會適得其反，甚至會引發公眾的信任危機。這就在很大程度上倒逼慈善組織打破傳統思維模式，進行自我革新，不斷提高自身的創新能力和管理水平。

綜上所述，近年來我國慈善事業發展環境變化較為顯著，黨和政府的支持和規范力度加大，慈善事業的作用和重點得到進一步明確，慈善事業與社會救助等制度的銜接機制正逐步建立，慈善組織現代管理體制改革已拉開序幕，互聯網技術迅猛發展而帶來全方位沖擊。在這樣一個關鍵的轉型時期，慈善組織應認清發展形勢，順應改革潮流，特別是在把握好與政府、捐贈方、合作伙伴等其它相關主體的關系以及慈善業務發展模式方面做出努力。