“城居保”基金管理運營探究

“城居保”基金管理運營探究

郭嘉儒

（華僑大學公共管理學院，福建泉州362021）

[摘要]為促進“城居保”基金保值增值目標的實現(xiàn)，通過對“城居保”基金管理和運營情況進行分析，發(fā)現(xiàn)“城居保”在基金管理和運營上存在著統(tǒng)籌層次低、保值增值困難、管理體制不健全等問題，在此基礎上提出了基金運營中應該遵循的原則，進而提出了“城居保”基金進行科學管理和運營的途徑包括在基金管理方式上進行創(chuàng)新、提高基金保值增值能力、改進基金管理體制等。

[關鍵詞]“城居保”；基金管理；保值增值

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-3652（2015）01-0109-07

[收稿日期]2014-12-5

[作者簡介]郭嘉儒，女，河南新鄉(xiāng)人，主要從事社會保障研究。

城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城居保”）是為應對我國社會老齡化不斷嚴峻的趨勢，解決城鎮(zhèn)非從業(yè)人員的養(yǎng)老問題而制定并推行實施的，制度的實施在很大程度上解決了城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老問題，突破了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度難以對這部分群體實現(xiàn)覆蓋的困境，使我國的養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋，維護了社會的和諧與穩(wěn)定。但是，我國目前的現(xiàn)狀給“城居保”制度的實施提出了更大的挑戰(zhàn)。

一、“城居保”基金管理運營中存在的問題

我國老年人在總人口中所占的比重呈現(xiàn)出快速上升的態(tài)勢。據(jù)中國社科院預測，到2015年我國年齡達到60歲以上的老年人約為2.16億，占到總人口的16.7%，80歲以上的老年人口將增至2 400萬，年均增加100萬人，其增速甚至超過了我國老齡化的速度。預計今后的30年我國老齡化速度會不斷加快，到2030年我國會成為全球老齡化水平最高的國家①參見中國新聞網(wǎng)，《2030年中國將成老齡化程度最高的國家》，網(wǎng)址為http://www.chinanews.com/gn/2010/09-10/2526415.shtml。。老齡化的迅猛發(fā)展，一方面對養(yǎng)老保險的需求更加迫切，另一方面也給養(yǎng)老保險的給付能力提出了極大的挑戰(zhàn)，政府在養(yǎng)老保險上的財政壓力、基金管理壓力也不斷地加大。因此探索出一條維持基金高效運轉、保障基金保值增值的基金管理之路變得尤為迫切。

維持“城居保”基金的高效運轉，實現(xiàn)其保值、增值不僅是應對老齡化形勢日益嚴峻的無奈之舉，更是保障“城居保”制度能夠維持正常給付、實現(xiàn)制度良性運轉的必然選擇。面對物價不斷上漲的趨勢，“城居保”基金如果依舊按照銀行一年期存款利率來計息的話，難以抵抗通貨膨脹及CPI不斷上漲的壓力，基金的縮水必將在所難免。那么，“城居保”必將難以實現(xiàn)對養(yǎng)老金的正常給付，參保的老年人就難以維持其基本生活，這將導致其制度最終不能正常運行。因此，基金的保值增值對于“城居保”制度的良性運轉至關重要。

我國“城居保”實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，個人賬戶實行實賬運行，其優(yōu)點在于保障個人賬戶基金的安全，但又勢必對政府管理基金的能力提出更高的要求，只有維持個人賬戶基金高效運行，才能保障基金的持續(xù)保值增值。但是，就“城居保”制度實施以來政府對個人賬戶基金管理的狀況而言，并沒有實現(xiàn)基金的高效運轉，其保值增值前景也令人堪憂。具體而言，“城居保”個人賬戶基金管理中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基金統(tǒng)籌層次低

“城居保”的基金統(tǒng)籌層次是指對基金進行統(tǒng)一籌集、運營管理和分配使用的單位所在的層次，統(tǒng)籌層次是衡量養(yǎng)老保險制度發(fā)展的社會化程度的依據(jù)，按照統(tǒng)籌層次從低到高分為四個層次：縣級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌及全國統(tǒng)籌。“城居保”基金統(tǒng)籌層次問題是制度設計中的一個重要內容，其對于保障基金的安全、維護制度的良性運轉等都有重要的意義。一方面，能夠增強地區(qū)間的互濟性，緩解基金供求上的結構性、區(qū)域性困境，遵循養(yǎng)老保險的“大數(shù)法則”。另一方面，便于各級政府之間責任的共同分擔，地方政府在養(yǎng)老保險基金上的不足歷來依賴中央向地方轉移支付養(yǎng)老保險專項補助，但是這一原本補貼性的制度逐漸被扭曲為地方政府完全依賴中央政府供給的局面，這加劇了各地方對中央資源的爭奪，使中央政府不堪重負，制度進入惡性循環(huán)。而扭轉困境的辦法就是提高基金的統(tǒng)籌層次，不僅可以通過明確各級政府責任使制度走上正軌，而且可以在更大范圍內調劑基金來實現(xiàn)互濟。另外，提高基金的統(tǒng)籌層次更便于基金的運營和管理。在較低的統(tǒng)籌層次下，基金由縣市政府進行管理，風險較高，基金容易被擠占和挪用，而且導致各地區(qū)管理系統(tǒng)和基金信息平臺大量的重復建設，浪費資源，提高運營成本。較高的統(tǒng)籌層次可以集中運營分散的基金，提高運營管理的效率，降低基金的風險，而且做實個人賬戶后規(guī)模龐大的資金更需要高水平的管理，顯然省級和中央政府較之于縣市級政府更有能力對基金進行高效管理。

我國“城居保”目前尚未達到基金的省級甚至是全國統(tǒng)籌水平，只是實現(xiàn)了縣市級范圍的地方統(tǒng)籌，這樣的統(tǒng)籌水平與制度設計的目標還存在很大的差距。“城居保”制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，社會統(tǒng)籌的目的是通過政府干預將養(yǎng)老的風險在全社會范圍內進行分散，以提高個人抵御養(yǎng)老風險的能力，但是目前較低的統(tǒng)籌水平使社會養(yǎng)老保險的共濟性受到極大的限制。較低的統(tǒng)籌層次其弊端是顯而易見的，一方面，較低的統(tǒng)籌層次違背了社會保險的“大數(shù)法則”，基金過于分散，難以充分發(fā)揮基金的規(guī)模效應和調劑功能，這也阻礙了其互助性的發(fā)揮。另一方面，基金停留在縣市一級，而縣市一級的“城居保”基金管理部門管理能力有限，基金運作效率不高，同時監(jiān)管體制的不健全，基金停留在地方易使基金為地方政權所左右，基金的風險特別高。因此，要逐漸地提高基金的統(tǒng)籌層次，迫切需要實現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌，并最終實現(xiàn)基金的全國統(tǒng)籌。

（二）基金投資渠道單一，收益率低，保值增值困難

基金的投資運營渠道，按照《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的規(guī)定，個人賬戶基金參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息，并按照規(guī)定保值增值。國家明確規(guī)定了社會保障基金的投資辦法，其中80%要投資于國債和存入銀行，20%可投資于其他方向。1997年國家6號文件更加嚴格地限制了投資渠道，明確規(guī)定了基金在預留夠兩個月的額度外，應全部購買國家債券和存入專用賬戶，嚴禁投資于其他方向。這種單一化的投資方式固然有其優(yōu)越性即安全系數(shù)高，但是目前的銀行存款利率較低，甚至低于通貨膨脹率，因此投資于銀行的基金，其實際基金增長率為負，處于不斷貶損的狀態(tài)。但即使是購買國債也不允許在二級市場運作，只能是持有到期。盡管將基金投資于銀行儲蓄或購買國債基金安全性較高，而且能夠產生一定的收益，但是相對于通貨膨脹壓力和CPI不斷上漲的壓力而言，其收益還是明顯的不足。而市場上一些金融產品雖然存在一定的風險，但收益相對于銀行定期存款利率而言要高出許多，對比表1和表2可以看出：2008年、2010年、2011年居民消費價格指數(shù)上漲率高于一年期銀行存款利率，也就是說將基金存入銀行，基金是在不斷地縮水貶值。由表3的數(shù)據(jù)可得出自2008-2012年：1年期國債的平均收益率是3.027272，3年期國債的平均收益率是4.526087，5年期國債的平均收益率是5.5476471。2008-2012年，其中有三年的1年期國債的平均收益率低于消費價格指數(shù)上漲率，其中有兩年時間的3年期國債的平均收益低于居民消費價格指數(shù)上漲率，其中有兩年時間的5年期國債平均收益率低于居民消費價格指數(shù)上漲率。從中可以看出投資于國債的收益大部分被通貨膨脹的負面影響所抵消，甚至有收益難以彌補縮水狀況的出現(xiàn)，所以“城居保”基金投資運營的收益率是非常低的。利息以單利計算而居民消費價格指數(shù)增長率以復式增長，這又加大了通貨膨脹對基金保值增值的消極影響。同時由于銀行存款利率和國債利率皆由政策規(guī)定，較之市場作用下真正的利率它可人為操控，且兩者之間必然存在差異，則“城居保”基金難以獲得市場利率計算的收益，而

基金儲蓄所在的銀行和國家財政卻成為收益的真正獲得者。因此，“城居保”基金投資渠道單一的現(xiàn)狀難以防范利率的風險，也難以抵抗通貨膨脹的壓力，基金的保值增值困難重重。

表1　（2008-2013）年居民消費價格上漲率（單位：%）

表2　（2008-2014）年金融機構一年期存款利率表（單位：%）

表3　（2008-2012）年國債利率一覽表（單位：%）

（三）管理體制不健全，經(jīng)辦水平較低

“城居保”基金規(guī)模龐大、管理工作繁雜，這對基金管理部門的管理能力提出了更高的要求。同時為

保障基金的收益和安全，需要由不同的部門分管基金的收繳、管理及監(jiān)督，并相互配合、相互監(jiān)督。《指導意見》中規(guī)定：建立“城居保”基金財務會計制度。“城居保”基金納入社保基金財政專戶，實行收支分離的兩條線管理模式，單獨記賬并核算，按規(guī)定管理基金。

目前“城居保”的管理水平較低，一方面，管理體制不健全，基金管理環(huán)節(jié)多，缺乏信息披露制度，基金風險高，各級政府對基金的干預難以受到監(jiān)督和限制，容易導致資金的貪污、挪用等現(xiàn)象。基金管理層次低，管理能力不足，基金要實現(xiàn)保值增值難度較高。另一方面，基金管理人員能力不足。由于“城居保”統(tǒng)籌層次較低，基金停留在市縣一級，而市縣一級的社保部門在管理能力和人員配備等各方面都存在諸多不足，基層基金管理部門工作人員對基金的管理水平和專業(yè)能力有限，由于受主客觀條件的制約對基金的風險控制能力不高，這在很大程度上增加了基金的風險系數(shù)。而且基層管理機構對人員的管理體系與基金運營效率無關，導致管理人員對基金的保值增值缺乏責任意識，同時由于“城居保”缺乏完善的監(jiān)管體制，這些基金管理部門也未向社會公開基金管理情況，這種存在漏洞的管理狀況非常容易產生基金被挪用的風險。另外，基金的信息管理水平較為落后，信息化程度低，尚未建立統(tǒng)一的“城居保”信息管理系統(tǒng)，這也給制度的發(fā)展帶來諸多障礙。

（四）立法較為滯后，監(jiān)督機制不健全

世界各國的養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展大都遵循“立法先行”的原則，即先制定法律后依法推行實施，而我國關于“城居保”制度的法律目前只有2011年7月1日開始實施的《中華人民共和國社會保險法》，而社會保險法中對于“城居保”只作了框架性的規(guī)定，沒有關于“城居保”基金的監(jiān)督、管理、運營方面的詳細規(guī)定，可操作性較低。現(xiàn)行的“城居保”制度的實施是根據(jù)國務院頒布的政策性文件《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》開展實施的，其在性質上只是部門規(guī)章級別的法律規(guī)范。因此，“城居保”基金管理目前處于缺乏完善的法律約束的無序混亂狀態(tài)，在缺乏法律規(guī)定的狀況下行政手段往往就會代替法律發(fā)揮作用，而行政手段又有極大的隨意性，這種狀況極大地提高了“城居保”基金的風險，同時制度實施的成本也會大大增加。同時由于中央立法的缺失，各地方各自為政，制定適用于本地區(qū)的法律，導致相互之間缺乏良好的銜接，難以形成完整的法律體系。在內容上，目前的立法現(xiàn)狀只有“城居保”建立實施的原則性內容，缺乏詳細明確的操作規(guī)程，對于如基金運營管理制度、基金監(jiān)督制度等配套設施也缺乏明確的規(guī)定，導致配套制度建立的缺失和混亂，同時也大大增加了基金的風險。另外，我國目前“城居保”立法現(xiàn)狀也難以與國際接軌。國際上，社會保障發(fā)展水平較高的國家大都對養(yǎng)老保險制定了完善的法律，保證了制度的合理實施，保障了基金運營管理嚴格按照法律進行，對于其中出現(xiàn)的糾紛與矛盾也有相應的法律來保障其順利解決。

二、“城居保”基金管理運營應遵循的原則

（一）安全原則

“城居保”基金運營最為重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保證“城居保”基金最低能夠將其本息按期收回。這就要求在基金投資運營時能夠處理好安全與風險的關系，在最大程度地保障其安全的前提下進行。其一，必須要控制風險，避免進行風險過高的投資。風險過高很有可能導致本金也無法收回的局面，則要實現(xiàn)養(yǎng)老金的按時給付就非常困難，制度就會存在崩塌風險。其二，提高投資水平，基金投資風險要與收益水平相一致。基金投資不可避免會存在一定風險，一般而言風險與收益呈正比關系，我們追求的目標是要保證“城居保”基金投資的風險與其預期收益相一致，如果高風險的投資難以取得較高的收益率，則這樣低效的投資實質是在無謂地增大基金的風險，與安全性原則相矛盾。

（二）收益良好的原則

將“城居保”基金進行投資其目就是為了取得較好的收益，只有較好的收益才能保證基金的保值增值。但是獲得收益的前提也必然是保證基金的安全，在投資之前要科學地選擇優(yōu)質的項目，對項目進行全面的評估，在投資之后對其進行全程監(jiān)控，對其中出現(xiàn)的問題要及時地進行糾正，保障基金運轉的安全高效，最終才能取得良好的收益。

（三）流動性原則和公益性原則

基金只有處于不斷流動的狀態(tài)才能取得較高的回報率，但是投資只有能夠保證基金在一定期限內順利變現(xiàn)，才能實現(xiàn)養(yǎng)老金的順利給付，制度才能順暢地運轉。如果基金的投資不能保障基金的變現(xiàn)能力，則說明這樣的投資不適合“城居保”制度的運行。所以，在將“城居保”基金進行投資時，不僅要全面考察其變現(xiàn)能力，而且要遵循“不將雞蛋放在同一個籃子里”的原則，投資要體現(xiàn)多樣性，盡量將基金的風險分散在多種投資項目中。

“城居保”基金的建立，應該以國家財政支持為主，對“城居保”基金的管理運營應該與社保體系的整體規(guī)劃相協(xié)調，遵循公益性的原則，使其與政府的宏觀政策和社會整體利益相一致。

三、“城居保”基金實現(xiàn)科學管理運營的途徑

（一）在基金管理方式上進行創(chuàng)新

1.實現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌。鑒于目前“城居保”基金由市縣一級社保部門管理造成的基金共濟性低、風險高的狀況，應盡快提高基金的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌，統(tǒng)一以省為單位實現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。如果實現(xiàn)了基金的省級統(tǒng)籌，則全省就能夠制定統(tǒng)一的業(yè)務辦理規(guī)程、各項管理制度，使“城居保”從經(jīng)辦到管理到養(yǎng)老金的發(fā)放都實現(xiàn)統(tǒng)一標準，從而使“城居保”業(yè)務實現(xiàn)標準化、規(guī)范化、專業(yè)化。

“城居保”基金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌對于“城居保”的長遠發(fā)展有重大意義。首先，在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌之后，由省級社保部門來管理“城居保”基金，省級管理部門能夠更好地把握全局，可以在全省范圍內對“城居保”基金進行調配和管理，能夠保證養(yǎng)老金的按時發(fā)放；其次，把各地分散的基金集中到省級管理部門進行集中管理運營，不僅由于管理水平較高能夠對基金進行更好的管理運營，在基金投資上有更科學合理的規(guī)劃和安排，而且能夠發(fā)揮基金整合之后的規(guī)模效益，提高其投資回報率，同時也更加便于對其進行統(tǒng)一監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管體制，從而保障基金的安全。第三，對基金的管理提升至省級，基金管理運營的能力和權威性、規(guī)范性也相應提高，基金安全性大大提高，也能夠增強公眾對“城居保”制度的信任，從而提高城鎮(zhèn)居民參加“城居保”的積極性。第四，實現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌還有利于在省級范圍內實現(xiàn)各種養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)，有利于參保人的自由流動，這也為以后在全國范圍內建立統(tǒng)一的“城居保”信息系統(tǒng)甚至是全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)做好了準備。

基金的省級統(tǒng)籌具體實施方案主要包括實施全省統(tǒng)一的“城居保”繳費檔次、養(yǎng)老金計發(fā)辦法和基金的省級管理體制及建立全省統(tǒng)一的養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)。在“城居保”繳費檔次的制定上，由于同一個省內各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，因此應綜合考慮各縣市過去的繳費檔次劃分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度標準等指標，按照與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同的替代率水平制定養(yǎng)老金的計發(fā)標準。同時建立“城居保”的省級基金管理體制，完善經(jīng)辦機構的垂直管理機制，即各社保部門、稅務部門、財政部門實行垂直管理，更加嚴格高效的對基金進行征收、運營管理和撥付。

在“城居保”基金省級統(tǒng)籌管理制度建立的過程中要注意以下幾個問題：第一，要對“城居保”的資金安排制定政府預算，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、參保狀況、物價水平等因素，安排適當?shù)念A算規(guī)模，實行嚴格的“城居保”收支預算管理制度。第二，嚴格規(guī)定省級“城居保”基金管理部門所擁有的權力和應承擔的責任，保障權責對等，并且能夠嚴格按照規(guī)定執(zhí)行。

2.將基金進行委托投資管理。“城居保”實行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，社會統(tǒng)籌由中央財政提供統(tǒng)一的養(yǎng)老金，個人賬戶由地方政府補貼和個人繳納的保費構成，個人賬戶基金實行基金積累制。在國際上，養(yǎng)老保險制度發(fā)展比較成熟的國家其養(yǎng)老保險的個人賬戶大都采用委托投資管理模式，這種模式也可用于我國“城居保”的個人賬戶管理。我國城鎮(zhèn)非從業(yè)居民比較分散，且在地域上分布比較廣，這種狀況使得基金管理工作非常復雜，這就對“城居保”基金的管理水平提出了較高的要求，但目前大多數(shù)基層管理機構的基金管理水平較低，基金保值增值水平不高，且基金風險較高，因此，可以將“城居保”基金委托給管理運作水平較高且安全系數(shù)較大的商業(yè)機構進行管理。為了保障基金在運作中的安全，政府部門要對“城居保”基金運行進行全程的監(jiān)控。

3.引入管理競爭機制。引入競爭能夠提高效率，政府擁有對“城居保”基金管理的壟斷權，這樣的制

度設計必然會導致管理效率較低的結果，因此應該在基金管理的制度設計中引入競爭機制，提高管理效率。從國際經(jīng)驗來看，養(yǎng)老基金在民營基金管理公司下的管理效益遠高于在政府部門管理下的效益。我國“城居保”基金的管理也應借鑒國際經(jīng)驗，讓民營基金管理機構參與基金管理，不僅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能夠增強政府部門對基金管理的責任意識和競爭意識，從而激發(fā)其對“城居保”的管理更加科學高效。

（二）增強“城居保”基金保值增值能力

1.投資要體現(xiàn)多元化特征。“城居保”基金規(guī)模龐大，要保障其基金的安全就必須使基金的投資體現(xiàn)多元化的特征，才能最大限度地降低基金投資的風險。考慮到目前我國金融市場處于不斷發(fā)展完善階段，基金投資可以從以下幾個方面著手：

首先，在能夠保障基金流動性的基礎上，逐漸地減少用于銀行儲蓄的基金比例。將基金存入銀行有安全性高、流動性大等諸多優(yōu)勢，因此我國“城居保”基金投資的主要方向一直都是銀行儲蓄存款，但也應當注意到銀行儲蓄的缺點：在CPI漲幅不斷攀升而銀行利率卻依然維持在較低水平的情況下，基金實際上處于不斷貶值的狀態(tài)中，這樣的收益狀態(tài)難以滿足我國老齡化程度不斷加深的壓力，為了避免以后養(yǎng)老金給付上的困難狀況，必須未雨綢繆，逐漸減少用于銀行存款的基金規(guī)模，開拓收益更高的投資模式。

其次，可以購買一部分地方政府債券。我國經(jīng)濟社會正處于快速發(fā)展階段，各級地方政府為了給本地創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，積極進行基礎設施建設，但有些地方政府由于資金匱乏不得不發(fā)行地方政府債券來保障經(jīng)濟的發(fā)展，這些地方政府債券有地方財政收入作為擔保，基金安全性較高，同時其收益水平也較高。因此，可以作為“城居保”基金投資的一個渠道。

第三，將基金投資到房地產。居民對商品房的需求是經(jīng)濟發(fā)展的一個強大動力，因此，房地產行業(yè)發(fā)展迅速，但是高房價遠遠超出了大多數(shù)民眾的承受范圍，國家適時地提出了建設經(jīng)濟適用房的政策，經(jīng)濟適用房能夠很好地滿足廣大民眾的需求，其發(fā)展前景良好。可以將“城居保”基金投資于經(jīng)濟適用房的建設，不僅能獲得比較好的收益，而且也能推進國家政策的實施。同時房地產屬于固定資產，保值增值能力較強，投資安全性較高。

總之，要深入研究用于這幾種投資的基金比例，科學分配基金的投資規(guī)模，在遵循基金投資的安全性、收益良好、流動性和公益性原則的前提下，探索最佳的基金投資組合模式。

2.建立風險規(guī)避機制。要提高基金投資的回報率必然要進行風險較大的投資，但是有風險并不意味著我們對風險無能為力，可以建立風險規(guī)避機制把風險帶來的危害降低。設立風險準備金就是規(guī)避風險帶來危害的一種有效辦法。設置“城居保”基金風險準備金是為了保證參保居民即使在基金投資失敗的情況下也能夠按時足額領到養(yǎng)老金，保護參保居民的合法利益不受侵犯。投資風險準備金是按照本金的一定比例計提的、用于核銷難以收回的本金。“城居保”基金投資風險準備金由中國人民銀行負責進行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改進“城居保”基金管理體制

1.加強“城居保”基金管理的組織建設。按照現(xiàn)代組織結構理論，“官僚制”組織效率最高也最穩(wěn)定，則“城居保”基金的管理機構也應該是官僚制的組織才能保障基金的高效運行。組織的頂端應該是由省級部門選拔專業(yè)人才構成的權威性的綜合管理部門，總領各“城居保”管理機構，保障政策不會出現(xiàn)“政出多門”狀況。其下設立各分管部門，分別負責政策的制定、基金的管理、保費的收繳等內容，并且要使之互相制約并協(xié)調。第三層次是負責實施的各職能部門。最底層是各個工作人員，負責具體任務的執(zhí)行，保障工作保質保量完成。這一體制也就是養(yǎng)老保險的垂直管理體制，這一體制中的中央和省（包括直轄市）是兩級行政管理層，縣市及以下設立“城居保”經(jīng)辦機構，屬于事業(yè)單位性質。在中央政府領導下人力資源與社會保障部、財政部、稅務總局負擔起各自在“城居保”中的職責，由社會保障部負責制定明確的法規(guī)和政策，建立起中央政府負責的全國統(tǒng)一的調劑金制度，并保證其規(guī)范運轉。省級政府協(xié)調社保部門、財政及稅務部門，保證其各司其職。社會保障部在業(yè)務上指導省級社保部門的工作，省級社保部門對本省的“城居保”工作實行垂直領導和管理。“城居保”的垂直管理體制是實現(xiàn)基金省級統(tǒng)籌的重要保障，而

基金的省級統(tǒng)籌是實現(xiàn)基金高效管理運營的保障，因此實施“城居保”的垂直管理體制對于制度自身的發(fā)展有重要意義。

2.提高相關人員的經(jīng)辦能力。“城居保”的經(jīng)辦工作是一個復雜的工程，要求經(jīng)辦人員具備較高的素質，尤其是管理人員更要具備良好的專業(yè)素養(yǎng)和較強的責任意識。為提升經(jīng)辦人員的整體素質，首先，在經(jīng)辦人員的錄用方面，要提高準入門檻，通過公開考試的方式選拔具備專業(yè)素質和較高業(yè)務能力的人員進入經(jīng)辦隊伍，提升整個隊伍的服務質量。其次，要建立對經(jīng)辦人員的長期培訓和定期考核制度，使經(jīng)辦人員在競爭的壓力下堅持學習，不斷進行自我提升，不斷提高其專業(yè)知識和實際經(jīng)辦能力，使經(jīng)辦服務日趨標準化。再次，要廣泛引進優(yōu)秀的專業(yè)人才，引入人才競爭機制，努力建設更加專業(yè)、高效的經(jīng)辦機構。經(jīng)辦服務任務龐雜，需要多方面的專業(yè)人員，例如“城居保”信息系統(tǒng)的建立和維護、基金的管理等等，要實現(xiàn)基金的高效運營，必須面向社會廣泛吸收專業(yè)人員才能不斷提升。另外，還要不斷學習國外經(jīng)辦服務的先進經(jīng)驗，瑞典、德國等國家養(yǎng)老保險發(fā)展水平較高，其在經(jīng)辦管理上也各有自身的特色，我們可以借鑒其先進的做法進而改善我國在經(jīng)辦服務上的不足之處。

3.建立完善的“城居保”信息管理系統(tǒng)。“城居保”基金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌之后，應建立完善的網(wǎng)絡信息管理系統(tǒng)，將省內的“城居保”參保信息、業(yè)務數(shù)據(jù)、基金信息等進行統(tǒng)一集中管理，使管理更加高效。全省統(tǒng)一的“城居保”信息管理系統(tǒng)的建立不僅為參保人保險關系的轉移接續(xù)提供了極大便利，也為以后建立全國統(tǒng)一的“城居保”信息管理系統(tǒng)奠定了基礎。可以采用這些具體做法：第一在市級統(tǒng)籌區(qū)域內設立一個“城居保”信息管理中心，統(tǒng)一管理市轄區(qū)內各“城居保”經(jīng)辦機構的操作規(guī)程和業(yè)務數(shù)據(jù)庫，對其進行集中管理。第二要建立完善的“城居保”信息垂直互聯(lián)系統(tǒng)，實現(xiàn)中央各部委—省—市—縣的縱向統(tǒng)一，與此同時要將財政、稅務、銀行等部門橫向互聯(lián)，進而形成網(wǎng)絡化管理模式。網(wǎng)絡化管理將各個部分都納入到體系中，使工作更加高效，也為參保對象辦理業(yè)務提供了諸多便利。

（四）構建保障“城居保”發(fā)展的法律體系

“城居保”基金的管理運營的規(guī)范程度與基金的風險高低和基金的保值增值能力休戚相關，鑒于目前我國關于“城居保”的法律還非常匱乏，為保障“城居保”制度運行和基金的管理運營更加規(guī)范，有必要盡快制定一部《城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險法》，明確詳細地規(guī)定“城居保”的參保主體、繳費檔次、待遇標準、參保人的權利與義務、政府的權利與職責、基金籌集、基金運行管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等問題。同時，國務院各部門要制定配套的行政法規(guī)，對基金的籌集、基金的投資、基金的監(jiān)管等作進一步詳細的規(guī)定。考慮到各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、老齡化水平等方面存在諸多差異，地方立法在保障“城居保”制度的發(fā)展上依然具有重要意義。通過立法完善基金監(jiān)管和審計制度，預防對基金的貪污、挪用導致基金漏洞的產生，盡可能將基金風險降到最低，保障基金的安全與完整，保障參保居民的老年基本生活。

瑞典作為北歐發(fā)達資本主義國家，其社會保障制度發(fā)展程度非常高，完善的社保法律和法規(guī)在其中發(fā)揮了至關重要的作用。健全的養(yǎng)老保險法律、強制性的國家養(yǎng)老保險政策和完善的稅收與監(jiān)管體制，使企業(yè)和個人的偷逃、拖欠保費的行為變得異常艱難，同時養(yǎng)老基金的管理運作更加規(guī)范。養(yǎng)老保險制度發(fā)展必須立法先行，這已經(jīng)為美國、德國、日本等這些社會保障制度比較完善的國家的發(fā)展經(jīng)驗所驗證，逐漸成為一種國際共識，因此我國也應該在發(fā)展“城居保”制度時首先建立完善的法律體系。

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[責任編輯：黃志洪]

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