中國產業結構轉型升級中的障礙、困局與改革展望

張 杰

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中國產業結構轉型升級中的障礙、困局與改革展望

張 杰

現階段，由于對中國情景下政府和市場功能的邊界認識不清以及政府對微觀經濟的過度干預，導致了以制造業為主的實體經濟部門“脫實入虛”及泡沫化投資傾向、供給側結構與需求側消費結構升級的重大變化態勢相脫節、房地產部門以及房地產驅動下的城鎮化的泡沫化、實體經濟部門的轉型升級與金融體系不兼容、政府財政資金補貼為主的產業結構調整政策模式滯后和扭曲等重大問題的發生，這些問題對中國產業結構的轉型升級造成了諸多障礙。中國今后促進產業結構轉型升級的政策調整和改革方向，既要從準確認識政府和市場功能在產業結構調整政策的最優結合角度入手，制定體現中國特色導向的產業政策，又要積極推進金融體制改革，合理發展房地產業，深化國有企業改革，實現傳統產業和戰略性新興產業平衡發展。

產業結構優化升級；重大障礙；發展困局；改革展望

近十年來，中國的產業結構發生了重要的變化，產業結構優化升級取得了明顯進步，具體表現在：第一，產業結構比例更加趨于合理，第一產業增加值占GDP份額相對穩定，第二產業份額穩步下降，仍然保持了相對穩定的份額，而第三產業份額迅速提高。第二，第二產業中出現了產業結構轉型升級的確定態勢，高新技術企業數量和比重穩步提高，產業創新能力整體提升，工業企業創新研發能力增強。第三，驅動第三產業增長的動力，一方面主要來源于金融業和房地產業，另一方面也來源于租賃及商務服務業、科學研究和技術服務以及地質勘查業。第四，產業出口結構發生了重要變化，加工貿易比重降低、一般貿易比重升高，高新技術產業出口份額增加，中國的出口結構在全球價值鏈體系之下得到一定程度的優化升級。第五，國有、民營和外資企業在產業結構中的地位以及在產業結構轉型升級中的作用逐步趨向合理。

一、當前中國產業結構調整過程中遇到的重大障礙

對中國現階段產業結構調整過程進行觀察和思考，可以發現，在當前中國產業結構的轉型升級取得明顯成效的同時，也遇到了一系列的重大障礙，面臨發展困局，我們將之歸納如下：

（一）實體經濟部門遭受了“高債務—高稅負—通縮”三種疊加效應帶來的負面沖擊，造成第二產業中普遍存在利潤率下降和工業部門投資增速持續下降的現象，導致中國以制造業為主的實體經濟部門“脫實入虛”及泡沫化投資傾向，對中國產業結構轉型升級的內在激勵機制產生了顯著的扭曲效應

當前，以制造業為主的實體經濟部門處于“高債務—高稅負—通縮”三重因素的疊加效應所造成的發展困局之中，這已成為當前制約中國產業結構轉型升級以及戰略性新興產業發展最難以解決的系統性障礙因素。[1]

首先，對中國實體經濟部門中微觀企業行為造成了扭曲性影響，固化了“出口依賴+低利潤+低端生產能力”的發展模式。事實上，當前中國實體經濟部門遭受的“高債務—高稅負—通縮”三重疊加效應，本質上是各級政府對微觀經濟發展的過度和不合理干預以及特有的政府行政體制帶來的必然后果。而政府的干預行為模式和行政體制往往具有路徑依賴和利益集團固化的典型特征，在“高債務—高稅負—通縮”三重因素疊加效應的刺激下，會進一步扭曲中國實體企業特別是民營經濟部門微觀企業的投資決策行為模式，固化制造業部門對“出口依賴+低利潤+低端生產能力”的脆弱型發展模式的依賴，弱化制造業企業的轉型升級動力。

其次，固化了“官商結合+政府優惠政策依賴型”的微觀企業盈利和發展模式，造成工業部門產能過剩與僵尸企業現象的發生，削弱了推動中國產業結構轉型升級以及企業自主創新能力的內生激勵機制。各級政府在制定本地區產業發展規劃來謀求經濟發展優勢的過程中，路徑依賴式地依靠出臺各種顯性的或隱形的招商引資優惠政策或實施各種政府補貼獎勵資金政策，而非通過塑造普惠制的公平市場競爭環境以及提供有效的公共產品和公共服務，來幫助本地區企業特別是大企業或國有企業獲得競爭優勢，這必然造成企業對“官商結合+政府優惠政策依賴型”的企業盈利和發展模式的普遍依賴。政府對市場的過度干預行為必然會導致關鍵要素市場價格機制的扭曲，最終導致國有企業的非理性投資以及產能過剩和僵尸企業在某些特定重化行業的發生。

第三，造成了實體經濟部門中微觀企業追求短期化、多元化和泡沫化的投資偏好特征，導致了微觀企業轉型升級的內生能力不足。在中國政府為了應對2008年金融危機實施的四萬億投資刺激計劃的沖擊下，“高債務—高稅負—通縮”三重疊加效應對中國實體經濟部門所形成的負面效應及造成的產業升級困局逐步發酵與加劇，導致微觀企業的投資決策行為產生了嚴重的變異現象。最為突出的變異行為就是微觀企業普遍出現了短期化、多元化和泡沫化的投資偏好特征。2008年國際金融危機爆發后，中國制造業陸續發生“脫實入虛”現象，主要表現在不少民營企業乃至國有企業偏離自身的主營業務并且大規模地進行多元化的投資經營，將留存資金乃至流動資金投入到與主營業務和企業核心競爭力相關性較小的短期化、投機型的投資項目之中，而非投資到企業主營業務的質量、品牌、自主創新能力以及勞動生產率提升為核心的市場競爭力強化方面，這種現象對中國制造業部門微觀企業進行轉型升級的內在動力產生了不容忽視的抑制效應。

（二）第二產業中制造業的自主創新能力相對較差，產品質量提升能力較弱，精益制造體系尚未構建，與需求側消費結構升級的重大變化態勢相脫節，造成了需求側結構的優化升級效應無法傳導到對供給側結構優化升級的促進方面，導致中國經濟新結構形成的滯后和經濟新動力形成的機制性障礙

當前制約中國以第二產業為主的產業結構轉型升級的突出問題是，未形成一個與消費結構升級相匹配的精益制造生態體系，主要表現為“小而散”的制造業企業在產品質量以及產品設計方面的基礎能力普遍不足，關鍵零配件和高端生產設備的創新研發能力嚴重缺失，“工匠精神”和專業化精神嚴重喪失。中國當前經濟發展過程中的亮點是，消費需求結構正發生由低端需求向中高端需求升級的顯著變化態勢，這對中國傳統產業特別是制造業立足產品質量提升、產品設計多樣化等高質量投資活動，創造了極為重要的本土市場需求發展機會。然而，中國制造業在產品質量、產品設計以及品牌構建維護等方面所體現的基本精益制造能力，卻嚴重滯后于中國消費者需求結構的變化。這種產需脫節現象造成的后果是：中國國內消費者將迅速增長的巨大規模的高端需求轉移和外溢到對發達國家產品的需求方面，從而切斷了中國情景下消費者需求結構對產業結構轉型升級形成拉動作用的內在傳導機制，對維持中國經濟今后中高速增長的關鍵新結構和新動力的形成產生了顯著的阻礙效應。

（三）房地產部門以及房地產驅動下的城鎮化成為阻礙中國產業結構優化升級的突出因素，其既通過需求結構的扭曲對產業結構的優化升級造成阻礙作用，又通過提升制造業生產成本對制造業創新研發活動造成了擠出效應

首先，房地產的快速膨脹以及房地產泡沫的形成，可能會對微觀企業的自主創新能力提升形成顯著的抑制效應，從而對經濟可持續發展能力造成長期性的損害。在房地產泡沫發展的特定階段，在那些以銀行機構為主導的金融體制中，由于房地產投資的收益率高于其他行業的投資收益率，就會激勵商業銀行偏向于將有限的貸款，特別是長期期限的貸款資金，優先提供給低風險、高收益的房地產部門，以滿足房地產行業快速擴張對金融資金的巨大需求，這就可能加劇金融體系的貸款期限結構與本地區微觀主體的創新活動所需長期資金之間的矛盾，造成銀行機構貸款結構和微觀主體創新活動所需長期資金之間的錯配，進而對地區的創新活動產生抑制效應。[2]進一步看，如果房地產部門的凈利潤率遠大于制造業部門，就有可能會激勵制造業部門的微觀企業將自身用來進行創新研發活動的資金或積累利潤，通過多元化投資策略或者是對房地產的投機行為，轉移到高投資收益回報率的房地產部門，從而抑制制造業部門的創新活動。[3]

其次，在房地產泡沫發展的特定階段，房地產價格的快速上升會通過扭曲一國的消費結構對創新產生抑制效應。在房地產泡沫的刺激下，家庭將儲蓄的主要部分用于購買創新活動相對較低的房地產行業，房地產泡沫導致的高支出負擔，會迫使家庭將收入中的較少部分用于購買那些蘊含更多創新活動的高新技術產品，導致“內需所引致的創新”功能的失效，形成“房地產泡沫→需求結構扭曲→‘內需所引致的創新’機制失效→產業結構扭曲”的傳導機制，進而對中國的經濟可持續發展能力造成不可低估的負面效應。[4]

第三，中國工業用地成本增加和商業用地的相對高成本，已經成為影響中國不少地區自主創新能力提升以及產業結構優化升級的重要因素之一。迅速增長的工業用地成本直接對企業創新研發投資造成擠出效應。而且，商業用地的高成本也會間接地推高制造業生產成本，抑制創新活動。從傳導機制來看，商業用地成本的高企，必然會通過推動勞動力生存生活成本的上漲，倒逼勞動力工資水平的上漲，從而激化制造業部門（特別是出口部門）的勞動力要素成本快速上漲與盈利能力相對較低之間的矛盾，促使制造業部門出口競爭優勢加速衰退以及依靠利潤積累進行創新研發投入的能力弱化。

（四）第二產業和第三產業的發展出現了脫離現象，突出表現為以制造業為主的實體經濟部門的轉型升級和自主創新能力的提升與金融體系出現了脫節和不兼容現象，導致金融機構對以制造業為主的實體經濟部門“掠奪”效應的發生

中國的金融體系雖然經歷過多輪的市場化改革以及現代商業銀行治理機制的改革，然而，客觀地講，仍然存在典型的金融壓制體制特征[5]，使得金融體系與中國產業結構的優化升級存在內在的不相兼容性。

首先，出于對金融體制改革中可能出現風險的過度擔心以及外部金融沖擊負面影響的考慮，中國對以壟斷銀行為主的金融體系的市場化改革一直持謹慎推進的態度，這實質上形成了政府對金融體系的過度謹慎監管原則。雖然經歷了三十多年的市場化改革，中國的金融體系仍然具有明顯的政府管制特征和行政壟斷性質，主要表現為在金融機構和資本市場進入方面的嚴格控制、銀行機構存貸利率的部分管制、銀行信貸配給管制以及資本市場的嚴格管制等典型的金融抑制政策。

其次，中國現行的財政分權體制以及以GDP增長為考核機制的地方官員競爭性晉升體制，加劇了各級政府對金融體系市場運行機制的干預動機。在1997年以來自上而下的財政分權制度改革以及中國現行的以GDP增長作為地方各級官員晉升考核機制雙重因素的疊加作用下，必然或多或少地催生和強化了政府對經濟發展和企業投資的關鍵——金融體系控制和干預的內在動機，激勵了各級政府官員通過對金融資源的掌控和干預來對微觀經濟進行種種干預活動，謀求獲取地方財政收入和促進本地GDP增長的優勢條件[6]，這使得不少地方形成了“政府干預信貸規模擴張房地產拉動+出口依賴粗放式GDP增長”的粗放型增長模式。[7]

第三，政府干預和控制下的金融體系發展進程和改革，已經不能滿足中國經濟結構及產業結構的轉型升級對金融體系的內在需求，并且在相當程度上呈現出金融體系對經濟發展“低端路徑鎖定”以及自身的“利益集團俘獲”特征。[8]隨著一國產業結構的轉型升級以及對微觀經濟自主創新能力需求的增加，必然會推動該國金融體系出現由銀行體系為主向以金融市場為主逐步轉變的動態結構變化趨勢。然而，這種動態變化過程并不是必然發生的，尤其是在中國當前的特定背景下，金融體系的改革受到多重體制性機制性改革滯后的嚴重束縛和強力制約。

（五）當前以政府財政資金補貼為主的產業結構調整政策模式，嚴重滯后于產業結構轉型升級和自主創新能力提升的現實需求，造成“專利泡沫”和“創新假象”等現象的盛行

當前，從中央到地方各級政府積極運用的以政府財政資金補貼為主的產業扶持激勵政策，非但沒能有效激勵微觀企業自主創新能力的提升和產業結構的優化升級，相反，違背市場公平競爭基本邏輯以及手段落后且腐敗利益固化的各種類型產業扶持激勵政策，卻通過尋租腐敗渠道以及各種資源配置扭曲效應，對微觀企業自主創新能力的提升以及產業結構的優化升級產生了一定程度的阻礙作用乃至抑制效應。[9]為了積極響應和落實中央部署的產業結構轉型升級和國家創新驅動發展戰略，各級地方政府運用政府財政資金，以無償補貼、獎勵、土地優惠、稅收返還等形式的優惠政策，來激勵微觀企業自主創新能力的提升以及產業結構的優化升級。[10]然而，在對市場公平競爭機制對創新激勵的決定性作用認識不足以及相應的監管機制缺位的情形下[11]，這種簡單地運用政府財政資金來補貼和激勵企業創新研發活動和產業結構優化升級的干預行為，沒有將有限的財政資金精確地運用到促進產業結構的優化升級，推動行業或企業層面創新能力提升的創新技術平臺，彌補關鍵創新技術能力提升的短板等方面，相反，卻在很大程度上造成了對市場資源配置效應的扭曲，成為阻礙產業結構優化升級的政策因素，甚至出現了掌握政府各種補貼獎勵政策權力的官員和企業之間的合謀行為，導致當前以政府創新補貼獎勵為主要類型的產業政策的失效，造成“專利泡沫”和“創新假象”等問題。[12]

二、對中國產業結構調整思路及產業政策困局的反思與討論

針對中國產業結構轉型升級過程中面臨的這些障礙性因素，從其發生的動因以及形成機制來看，一方面，與現階段由于對政府和市場功能邊界的認識不清以及政府對微觀經濟的過度干預這個根本因素有關，另一方面，也與中國以往制定和實施的不合理產業結構調整思路以及產業政策有密切的聯系。基于此，有必要對中國以往的滯后于現實需求的不合理產業結構調整思路以及產業政策困局形成機制進行反思和探討，為準確認識中國今后促進產業結構轉型升級的改革方向以及制定合理產業政策的著力點所在提供有效的支撐證據。在我們看來，這些關鍵問題主要體現在以下四個方面：

（一）政府和市場功能如何在產業結構調整政策中實現最優結合？如何體現和貫徹中國特色導向的產業政策？

現階段各級政府在推進產業結構優化升級和落實創新驅動發展戰略的具體措施中，存在的一個最為突出的問題，就是在產業結構調整政策中對政府和市場功能的界定不清晰，以及政府和市場各自功能作用的混亂使用，這對中國產業結構的優化升級和創新驅動發展戰略的推進造成了不容忽略的扭曲性影響。

首先，不少地方政府仍然依賴和運用直接類型的政府財政補貼、土地優惠以及稅收返還優惠政策，通過對產業或企業進行專項補貼來刺激產業結構的調整以及創新能力的提升，這種直接性的財政補貼或簡單性的政府優惠政策，一方面，由于微觀企業的逆向選擇和道德風險問題，以及政府官員和企業勾結合謀導致的尋租腐敗行為的普遍存在，會導致資源配置扭曲效應的發生，從而對產業結構優化升級和創新驅動發展戰略的實施造成阻礙效應；另一方面，針對具有壟斷地位的國有企業的偏向性政府補貼優惠政策，會破壞市場的公平競爭機制，容易造成嚴重的產能過剩和僵尸企業的發生，進一步導致市場資源配置效率扭曲性損失的發生。

其次，中國在推進經濟體制改革以及行政體制改革的進程中，始終存在的一個難題和困局是政府行權機構和權利邊界的相互連環式過度擴張，激勵了政府官員利用對關鍵要素的控制權和市場進入權對微觀企業正常市場經營活動進行不合理的干預。典型的現象是，由于金融體制和金融市場化改革相對滯后，導致了中國一直無法形成市場化驅動的真實利率和基準利率，在不同所有制類型企業的放大效應下，導致市場配置資源機制的嚴重失效，造成特定行業的產能過剩和僵尸企業現象的發生，而且也容易造成戰略性新興產業的泡沫化，從而阻礙中國產業結構優化升級和微觀企業自主創新能力的提升。因此，對于中國而言，政府和市場功能如何在產業結構調整政策中實現最優結合，如何在經濟發展的不同階段中體現和貫徹中國特色導向的產業政策，將是今后改革和政策措施必須考慮的基準點。

（二）如何正確理解第二產業和第三產業之間的合理協同關系？如何實現金融發展和實體經濟部門轉型升級的全面融合？

觀察中國各級政府在這十年所推進的產業結構轉型升級以及自主創新能力提升的結果，其中最為突出的一個問題就是，第三產業中金融業的發展與擴張格局與第二產業中制造業的轉型升級以及自主創新能力提升的內在需求發生了嚴重的不兼容或者背離現象。

首先，中國所推進的各項金融體制改革，并沒有真正觸動以國有大銀行和間接融資渠道為主的行政壟斷性體制，反而激化了商業銀行經營體制逐步按照商業原則運行而行政壟斷地位仍然強勢存在的內在矛盾，這必然會進一步強化銀行體系對自身經營風險和金融風險的過度謹慎監管行為，激發銀行體系實施偏向于發放短期貸款而非提供長期貸款的特定行為邏輯。而從中國的制造業為主的實體經濟的轉型升級和自主創新能力提升活動的內在需求來看，迫切需要得到來自外部金融機構的長期貸款性質（甚至高達10～20年期限的貸款）的融資資金支持，這就造成銀行體系的短期貸款行為邏輯和制造業的長期貸款需求之間發生了本質性的內在沖突現象。而且，商業銀行利用自身的相對壟斷地位謀求超過制造業企業自身盈利水平的高貸款利息和各種隱性的貸款中介費用，使得中小微企業以及民營企業融資難、融資貴的問題并沒有在金融改革的推進中得到根本的緩解。這就進一步導致了銀行體系和制造業可持續發展不相兼容現象的發生。[13]

其次，中國當前推進的金融市場發展以及多層次資本市場的發展政策，沒有發揮有效支撐和滿足以制造業為主的實體經濟轉型升級和自主創新能力提升活動內在需求的基本功能，相反，近年來興起的各種類型的投資基金、風險基金和天使基金，很大程度上導致了偏向于通過短期投資和概念炒作，以及通過創業板、新三板的運作上市來獲取短期暴利為導向的投資經營策略的盛行。在這種情形下，資本市場的擴張非但沒能有效推動中國以制造業為主的實體經濟的轉型升級和自主創新能力提升以及戰略性新興產業的發展壯大，化解實體經濟部門對長期貸款資金以及股權投資資金為主要類型的外部融資需求的困局，反而加劇了金融市場和制造業可持續發展之間的不兼容現象。而且，在金融監管意識、監管能力和監管制度整體滯后以及金融監管專業人才缺乏的情形下，近年來興起的新型金融形式很容易變異為龐氏騙局形式的非法集資和高利貸，成為金融風險爆發的催化劑。在這種背景下，如何正確理解第二產業和第三產業之間的合理協同關系，如何實現金融發展和實體經濟部門轉型升級和自主創新能力的全面融合，已經是中國金融體制改革的重點任務。

（三）如何理解傳統產業和戰略性新興產業對中國今后經濟增長的支撐作用？如何理解做強傳統產業和做大戰略性新興產業之間的協同關系？

當前，在經濟新常態的特定發展階段下，不少地方政府對于如何定位經濟增長動力機制以及塑造經濟增長新動能的認識存在兩個誤區：第一個誤區是，不少地方政府忽略了地方傳統產業對地區經濟增長仍然具有的基礎性支撐作用，忽略了中國仍然需要通過傳統產業特別是傳統制造業的轉型升級，在保證中國制造業出口優勢、維持制造業全球競爭力以及經濟主要支撐力方面的極端重要性。相反，片面夸大戰略性新興產業對地區經濟發展的支撐作用，這在不少地方政府制定的“十二五”、“十三五”規劃以及相關產業規劃中可窺見一斑。第二個誤區是，過度強調服務業對經濟的拉動作用，忽略了第二產業特別是制造業部門和第三產業之間的密切聯動性及相互支撐作用。對于中國大多數地區而言，沒有強大的傳統制造業，沒有依據內外部條件變化而持續轉型升級的傳統制造業，無論是第三產業中的生活服務業還是生產服務業，均無法獲得維持經濟可持續增長的基礎性支撐條件。

在上述認知誤區的引導之下，不少地方政府在應對當前傳統產業特別是傳統制造業所面臨發展困局的政策思路以及制定解困措施方面，在貫徹和落實中央供給側結構性改革的實施方向方面，在經濟動力機制的轉換方面，均在不同層面發生了一定程度的偏差。具體表現在：

一方面，不少地方政府用短視的眼光和路徑依賴式的既有發展思路來看待傳統產業的可持續發展，而不是通過相關的各項改革措施來降低傳統產業所面臨的各種不合理的高生產成本特別是制度性交易成本，扎實解決傳統產業在轉型升級過程中遇到的各種障礙和問題，重塑傳統產業的低成本競爭優勢。一些地方政府不顧地方既有產業發展基礎和自身稟賦條件，一窩蜂地將發展重點放在搶奪有限的戰略性新興產業方面。它們往往運用有限的政府財政補貼資金，依靠稅收、土地等計劃經濟式的簡單優惠政策，不切實際地一味要做大做強新興戰略產業。但實際上，這些違背市場公平競爭原則的招商引資優惠政策模式以及對大項目的盲目偏好與扶持，既可能對既有傳統產業產生擠出效應，又有可能造成新一輪的新興戰略產業及高新技術產業泡沫化現象。

另一方面，不少地方政府對制約中國傳統產業的關鍵短板和發力方向存在普遍的認知偏差和政策操作失誤。當前制約中國傳統產業轉型升級的突出短板是中國尚未形成一個有利于精益制造發展的生態體系，突出表現為“小而散”的制造業企業在產品質量以及產品設計的基礎能力普遍不足，關鍵零配件和高端生產設備的創新研發能力普遍缺失，“工匠精神”和專業化精神嚴重喪失。目前普遍存在的一個錯誤判斷是，中國已經進入后工業化發展時代，中國工業化建設任務已經完成。然而客觀事實卻是，中國仍處于由低端工業化向高端工業化的轉型過程中，高端工業化的建設并沒有真正完成。中國當前的核心問題不僅僅是要全面發展工業4.0，更重要的是要彌補工業3.0和2.0的短板。因此，對于中國多數地區的發展而言，并不是簡單地超越工業2.0和3.0階段，依靠所謂的“彎道超車”技巧一步跨越到工業4.0階段，地方政府切不可盲目追求智能制造和互聯網制造，而應將供給側結構性改革的著力點落在構筑精益制造生態體系以及提供相關核心支撐條件方面。

基于以上的分析，如何理解傳統產業和戰略性新興產業對中國今后經濟增長各自的支撐作用，如何理解做強傳統產業和做大戰略性新興產業二者之間的協同關系，理應是中國今后改革過程中必須高度關注的重要問題。

（四）如何理解國有企業在產業布局中的定位？如何理解國有企業在產業結構優化升級過程中的基本功能？

我國“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及相關的專項規劃中，均對國有企業改革的具體改革方向和著力點做出了明確規劃。然而，從具體的實踐效果來看，中國在推進國有企業改革的進程中卻遇到了諸多的難題。“十二五”規劃提出要“健全國有資本有進有退、合理流動機制，促進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中”，“十三五”規劃又提出了“混合所有制經濟”的改革突破重點，強調“堅定不移把國有企業做強做優做大，培育一批具有自主創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，更好服務于國家戰略目標”。然而，從現實情況來看，在這十年國有企業領域所推進的改革進程中，一方面，國有企業的行政壟斷地位非但沒有弱化，相反，其在某些特定行業以及某些產業鏈的行政壟斷地位卻得到了強化，甚至在某些領域出現了“國進民退”的現象，這使得中國的國有企業在某些特定產業形成了巨大的利益集團和權貴官僚體系。雖然國有企業在現代公司治理結構以及生產效率提升方面取得了長足進步，但是由于國有企業自身所具有的行政壟斷地位以及在特定產業所造成的產能過剩和僵尸企業現象，對中國當前產業結構的轉型升級產生了阻礙效應，也對經濟增長和整體生產效率提升產生了不可忽略的拖累效應。另一方面，不容忽略的是，在中國當前的行政體制之下，國有企業在一定程度上已經演變為政府行政權力延伸的平臺，這對國有企業自身的可持續發展能力造成了較大的負面影響。[14]當前國有企業中導致信息傳送效率扭曲和監管機制失效的不斷膨脹的、高達十幾個層次的管理層次的事實，就是對之最好的例證。而且，需要特別關注的是，由于國有企業擁有特殊的行政壟斷地位背景，導致其在以國有大銀行為主的金融體系中的相對低成本和較長期限的貸款獲取能力方面，體現出相當的優勢。這就使得國有企業可以利用快速的、大規模的投資擴張以及多元化、跨部門的投資活動，將壟斷勢力向其他行業或產業鏈環節延伸，進一步鞏固自身的壟斷地位。[15]同時，也對民營企業的投資產生了較強的替代效應和擠出效應，比如，2016年1—3月民間固定資產投資增速為5.7%，較去年同期大幅度減速，這種現象可能在一定程度上反映了該問題所累積的負面效應。

基于對以上現實問題的分析，如何理解國有企業在產業結構優化升級過程中的基本功能和定位，無疑也是中國今后產業結構調整和經濟體制改革中不可回避的核心問題之一。

三、對未來改革與產業政策的展望

基于以上對現階段中國在推進產業結構轉型升級過程中所面臨的困境的分析，以及對中國以往的不合理產業結構調整思路和產業政策困局形成機制的反思，我們認為，中國今后進行產業結構轉型升級及產業政策調整的重點應該落在以下方面：

（一）堅持“市場和政府功能有機結合”的產業結構調整政策導向

中國作為當今世界上最大的轉型國家和發展中國家，要順利推進產業結構的優化升級乃至經濟結構的轉型升級，特別是要通過推進供給側結構性改革來促進產業結構的優化升級，就不能忽略中國既要堅持“使市場在資源配置中起決定性作用”，又要不斷完善市場制度和實現產業追趕式發展的特定雙重背景。這樣的特定雙重背景就決定了中國必須堅持“市場和政府功能有機結合”的產業結構調整政策導向。一方面，要盡快取消不合理的政府行政權力體系，切實通過市場化改革激活公平的市場競爭機制這只“看不見的手”對產業結構調整的基礎性作用及決定性作用；另一方面，不要寄希望于依靠市場競爭機制解決產業結構轉型升級中的所有問題，在那些容易發生市場失靈現象以及那些具有公共外部性的產業領域，特別是那些具有顯著外溢效應的基礎性創新領域、具有高度不確定性的應用創新領域以及關乎產業自主創新能力提升的關鍵共性技術平臺領域，要充分依靠政府這只“看得見的手”來消除產業結構優化升級的障礙，從而通過“市場和政府功能有機結合”的發展決策模式來加快推進中國產業結構的轉型升級，重塑中國經濟增長的新動力、新動能。當前，最為緊迫的改革任務是，要全面取消各級政府普遍采用的違背市場公平競爭機制和WTO規則的，運用政府財政資金對企業正常經營行為直接進行獎勵、補貼以及以獎代補的產業扶持手段和創新扶持政策；取消違背市場公平競爭機制和WTO規則的針對刺激產業結構轉型升級的各種土地、稅收和貸款優惠政策，形成以市場為主導的、適度運用政府特定扶持政策的新型產業結構政策調整思路。

（二）堅持制造業立國和國家創新驅動發展戰略相融合的產業結構調整方向

中國在發展中已經深刻認識到：“制造業是國民經濟的主體，是立國之本、興國之器、強國之基。十八世紀中葉開啟工業文明以來，世界強國的興衰史和中華民族的奮斗史一再證明，沒有強大的制造業，就沒有國家和民族的強盛。打造具有國際競爭力的制造業，是我國提升綜合國力、保障國家安全、建設世界強國的必由之路”。因此，中國今后的產業結構調整政策必然要堅持制造業立國和國家創新驅動發展戰略相融合的核心方向。一方面，中國的產業結構的調整必須瞄準做強、做大中國的制造業，通過全面提升產品質量、提高勞動生產率、增強自主創新能力，構建以發展精益制造生態體系和鼓勵戰略性新興產業的發展壯大為主的產業結構調整主線；另一方面，國家創新驅動發展戰略的實施必須體現在做強、做大中國的制造業的方向上，國家創新驅動發展戰略的相關政策體系，要一切圍繞中國制造業做強、做大這個根本性任務以及促進相關產業結構轉型升級這個核心目標，來進行綜合的改革政策體系設計。

（三）堅持金融體制改革和實體經濟部門的科技創新和體制機制創新相融合的產業結構調整方向

當前困擾以制造業為主的中國實體經濟部門發展壯大以及產業結構優化升級的最突出的因素，是金融體制改革的滯后以及金融發展脫離實體經濟需求的泡沫化傾向。無論是中國當前以銀行體制為主的金融中介機構的改革，還是正在推進的各種金融市場和多層次資本市場的發展邏輯，均沒有很好地解決金融體系發展與實體經濟部門轉型升級的內在需求相匹配的問題。因此，要有效推進中國產業結構的轉型升級，就必須首先破解金融體制改革滯后及其與實體經濟發展以及產業結構轉型升級不相兼容的困局。今后金融體制改革的重點應該包括：第一，金融體系的改革不要再僅僅局限于是否逐步放松利率管制與利率市場化的表層次討論上，而是要對以壟斷性國有大銀行為主的金融體系定位和金融體系改革的方向進行深層次的思考。可以通過加快銀行體系的混業經營，針對銀行體系發展直接融資方式的創新舉措，從根本上解決銀行體系的短期資金和實體經濟轉型升級所需的長期發展資本之間的內在矛盾。第二，通過容忍和鼓勵中國資本市場的全面發展乃至適度的泡沫化，對創業板、新三板以及主板市場適當容忍一定程度的泡沫性，來引導產業結構的轉型升級，引導經濟結構的調整與升級，引導大眾創業、萬眾創新戰略的實施，引導中國宏觀經濟供給側和需求側關系的有機平衡。

（四）強化國有企業在落實國家創新驅動發展戰略方面和產業發展中的基礎性地位

“十三五”規劃明確提出，“堅定不移把國有企業做強、做優、做大，培育一批具有自主創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，更好服務于國家戰略目標”。當前中國的國家戰略目標就是制造業立國和實施國家創新驅動發展戰略，因此，今后中國進行國有企業改革，也要體現國有企業在制造業立國和優先落實國家創新驅動發展戰略方面所應具有的核心作用，而不是沉溺于依賴自身的行政壟斷勢力獲利、通過所謂的資本運作而非核心創新能力獲利，或者利用自己在金融融資方面不合理的優勢通過炒“地王”來證明自己存在的價值。要高度重視國有企業改革在推進產業結構優化升級方面的基礎性作用和帶頭引導作用，而非強化國有企業在競爭性領域的競爭優勢和存在價值。要遏制國有企業在官商勾結方面以及利用其行政壟斷勢力對市場公平競爭機制方面的負面效應，將國有企業的定位落在發揮其在基礎創新、具有顯著外溢效應的應用創新、集成創新以及產業的關鍵技術共性平臺等方面的帶頭作用，鼓勵國有企業將基礎創新、應用創新以及關鍵共性技術，通過免費或產業鏈協作的形式外溢給非國有企業，真正體現國有企業在整體創新能力提升和技術進步方面的核心引導作用。

[1][6] 張杰、金岳：《“高債務—高稅負—通縮”背景下中國實體經濟的發展困局及破解思路》，載《江蘇社會科學》，2016（1）。

[2] 張杰、楊連星、新夫：《房地產阻礙了中國創新么？基于金融體系貸款期限結構的解釋》，載《管理世界》，2016（5）。

[3] 王文春、榮昭：《房價上漲對工業企業創新的抑制影響研究》，載《經濟學（季刊）》，2014（2）。

[4] Miao,J.,and P.Wang.“Sectorial Bubbles,Misallocation,and Endogenous Growth”.JournalofMathematicalEconomics, 2014（53）:153-163.

[5] E.S.Shaw.FinancialDeepeninginEconomicDevelopment.New York:Oxford University Press,1973；盧峰、姚洋：《金融壓抑下的法治、金融發展和經濟增長》，載《中國社會科學》，2004（1）。

[7] 林毅夫、孫希芳、姜燁：《經濟發展中的最優金融結構理論初探》，載《經濟研究》，2009（8）。

[8] 張杰、楊連星：《中國金融壓制體制的形成、困境與改革邏輯》，載《人文雜志》，2015（12）。

[9] 安同良、周紹東、皮建才：《R&D補貼對中國企業自主創新的激勵效應》，載《經濟研究》，2009（11）。

[10] 陸國慶、王舟、張春宇：《中國戰略性新興產業政府創新補貼的績效研究》，載《經濟研究》，2014（7）。

[11] 張杰、翟福昕：《競爭如何影響創新：中國情景的新檢驗》，載《中國工業經濟》，2014（11）。

[12] 張杰、楊連星、新夫：《中國創新補貼政策的績效評估:理論與證據》，載《經濟研究》，2015（10）。

[13][14] 劉瑞明：《金融壓抑、所有制歧視與增長拖累——國有企業效率損失再考察》，載《經濟學（季刊）》，2011（2）。

[15] 吳延兵:《國有企業雙重效率損失研究》，載《經濟研究》，2012（3）。

（責任編輯 武京閩）

Obstacles, Dilemma and Reform Outlook in the Period of Transformation and Upgrading of China’s Industrial Structure

ZHANG Jie

（Institute of Chinese Economy Reform & Development,Renmin University of China, Beijing 100872）

Due to the misunderstanding of the border between the government and the market and the excessive intervention in the micro-economy, the Chinese government faces many obstacles in upgrading the manufacturing structure. First, the real economic sector based on the manufacturing industries shifts its investment to the unreal economy, which became a seedbed of the bubble. Second, supply-side economic structure does not match to the transformation of demand-side consumption. Third, urbanization leads to the bubble in the Chinese real estate market. Fourth, the upgrading of the real economic sector is not compatible with the current financial system. Lastly, the government adjustment policy mainly depending on the subsidy programs is out of date and may lead to efficiency distortion. Therefore, a thorough knowledge of the optimal combination of the adjustment policy between the government and the market is a prerequisite to deepen the economic reform. In the future, the transformation and upgrading of China’s manufacturing structure will focus on two directions. On the one hand, the government needs to insist on an industrial policy with Chinese characteristics. On the other hand, the government must actively push the financial reform, rationally develop the real estate market, lead the transformation of the SOEs, and balance the development between the traditional industries and emerging industries.

industrial structure optimization and upgrading; major obstacles; development dilemma; reform revaluation

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目 “有限趕超與我國對外貿易發展方式轉變研究：基于全球貿易規模和利益不平衡成因及轉化的新理論”（12XNI010）

張杰:中國人民大學中國經濟改革與發展研究院教授，博士生導師（北京 100872）