重建公共行政的道德秩序

張成福 馬子博

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重建公共行政的道德秩序

張成福 馬子博

公共行政實際上是公共價值與道德不斷凝結和實現的過程，公共道德在公共行政的產生與發展過程中具有元敘事意義。公共行政道德之于公共行政，不僅賦予其合法性，還能夠促進其行動上的合理性。現代主義的思想與實踐同公共行政道德的失序有直接的關系。重建公共行政的道德秩序需要在揚棄現代主義的同時，為公共行政重新注入公民性、他在性、平等性、責任性以及理性的道德內核，并沿著“德化的制度—道德法典化—德性教育—授權參與”的路徑加以推行和實施。

公共行政；道德秩序；現代主義危機；道德秩序重建

在現代社會的三大組織場域——社會、市場與政府中，道德所扮演的角色是不可替代的。這種不可替代性表征為道德在此三種組織形態生成發展過程中所發揮的意義闡釋的元敘事、主體行為的內生規范以及終極價值旨皈的功能。公民社會源起于需求外溢的個體對互助、合作、安全、自由的價值的追尋，而這一過程所要實現的恰是從原子個體的自利向社會整體性道德倫理的過渡。市場的動力機制雖來自于理性個體追求自我效用最大化，但“看不見的手”缺少平等、信任、節制等道德元素的支撐，也無法指揮個體在追求自身利益的同時促成社會總福利最大化。公共行政，其本質是公共價值與公共道德凝結、發展、調適與實現的過程。國家雖然并非是觀念的產物，但在一定程度上，誠如黑格爾所言：“國家是倫理精神的現實形態，是表露出來的內生實體性意志的倫理精神”。[1](P226)這一國家形式超越了暴力統治機器和提供公共服務的初級功能，升華為公共倫理在發生、凝聚、交互、擴散與傳承之下造就的道德倫理王國。

政府是從社會中分化而來，而又凌駕于社會之上的，是行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、維護公共利益的社會管理機構。一個充滿公共倫理精神的政府對促進公共利益的實現和優良社會的發展至關重要。人類現代化的進程雖然帶來了物質財富的極大豐富，但與此同時，公共領域的道德衰落也成為一個不爭的事實。公共道德倫理不僅隱含在公職人員的心智結構中，也展現在公職人員的行為模式中。公共道德的衰落不僅表現為某些公職人員公共價值的喪失，道德虛無主義的盛行以及自利動機的膨脹，也表現在官員的以權謀私、貪污腐敗、生活腐化以及諸多不良行為中。實際上，“公共行政領域的一些重大問題往往是與公共管理者的信念、價值和習慣有關”[2](P1)，欲推進國家治理與治理能力現代化，首先要實現公職人員的現代化，而實現公職人員的現代化，則必須重塑公共服務的價值，整飭公職人員的行為方式和生活方式，重建公共行政的道德秩序。

一、公共行政道德秩序的意涵和現實功能

哈耶克曾經說過：“道德作為社會關系中的非強制性慣例，被認為是保持人類社會有秩序運行的本質因素”。[3](P39)事實上，道德與道德秩序并非兩個相互獨立的概念和范疇，它們是互為自含的。意即道德在本質上便是一種秩序，只不過這種秩序內含于個體的心智結構當中，外表于個體的行為模式之中，并顯現出相當的自在自為性。道德秩序表現為道德對諸多社會關系進行調節后呈現出的社會生活一種有序、均衡、和諧的狀態。個體在道德秩序的作用下表現出三個層次的均衡狀態：一是自我的均衡性。道德秩序內化的過程實際上便是形塑個體的價值觀念、心智結構與精神王國的過程，從而獲致人之所以為人的社會意義，實現個體的生物屬性與社會屬性的均衡一致。二是個體與他人之間的均衡性。一方面，道德秩序賦予異質個體以類似的價值規范與行為模式，增加了交往雙方對于對方行為的可預期程度，進而有效地降低了雙方交往互動的成本；另一方面，道德秩序所包含的“他在性”讓個體在謀求自身利益的過程中不至于損害他人利益，并在更高的層次上給予他人以同情、寬容和幫助。三是個體與社會之間的均衡性。在個體自由全面發展的基礎上實現社會共同體自由全面的發展是人類社會的終極意義所在。正是道德秩序賦予個體的意義指向消解了私人利益與社會利益之間的張力，促使私人利益向社會共同體利益平穩過渡與轉化。無獨有偶，作為道德秩序的一種衍生體的公共行政道德秩序，其本質亦表現為對存在于公共行政道德秩序領域內的諸種社會關系調節后而顯現出的均衡、有序、和諧的狀態。

鮑曼曾經指出：“某種政府形式無須道德指引即能確保自由或幸福的假設無異于一種幻想”。[4](P21)對于社會而言，公共行政道德秩序的建構是對善政和善治的追求過程；對于政府而言，公共行政道德秩序的建構過程恰是給政府注入靈魂并獲得現實合法性的過程。公共行政道德秩序是社會整體道德秩序的構成部分，其來源于社會的道德及其秩序，又深刻地影響著社會整體道德的發展及其秩序。

道德秩序之于公共行政所發揮的功能是元敘事的，因為公共行政的實踐本質上即是公共性與公共價值凝結、實施、優化和實現的過程。托克維爾指出：“公共道德總是政府運作的元邏輯與內在動力，是政治統治合法性的基礎與標準”。[5](P652)道德秩序不僅賦予政府以合法性，也促進了政府運行中的合理性與有效性。

(一)賦予合法性

簡言之，政府合法性由實質合法性和形式合法性兩個要件構成，而實質合法性是由正當價值統挈下的政府行為正當性來檢判的。然則，“價值合乎理性適用的最純粹類型，是用‘自然法’來表述的”[6](P241)，自然法實際上歸屬于抽象的道德范疇，因而依據“自然法”的屬性來認知政府的合法性是模糊且缺乏可操作性的。依此，韋伯指出，現代國家的合法性通常體現為“公民對形式上具體的并采用通常形式產生的章程的服從”[7](P67)，意即通過程序正當來保障政府行為的價值正義。然而，程序只是為價值理性的實現提供了一條可被公民相信的路徑，程序的完備與正當并不必然帶來價值的正當。故此，在保證程序正當的同時應該為政府行為注入公共行政道德，從而使其獲得實質上的合法性。康德認為，合法性并不完全意味著“實際的公民同意”，而更應該融攝著“應當的公民同意”。[8](P203)政府行為的合理性是經驗的合理性與規范的合理性的有機統一，即存在著一種超越公共同意褊狹視角的應然層面的公共行政道德來賦予政府行為以實質的價值理性。囿限于公民的個人或集團的利益計算、個體有限的智識以及公共意志揭示機制的局限等因素會導致政府行為合法性的異化，因而規范層面的公共行政道德對保障政府行為的價值理性是尤為必要的。

另外，政府源起的價值誘因亦是辨別其是否具備實質合法性的重要依據。在現代國家中，政府作為公權力的代理人，其權力源自于原子化的個體為免于恐懼、保障人身和財產安全、追求自由，經合意的契約締結而讓渡的部分自然權利的聚合。在社會契約締結以產生政府的過程中，道德秩序既扮演著前溯性驅動力的角色，又是政府現實存在的終極價值旨皈。一方面，自然狀態下“一切人對一切人的暴力”亟須一種凌駕于自然之上的外部力量來終結道德的虛無，于是，對于一種飽含著克制、平等、同情、利他的道德感的秩序的渴求便使得政府應運而生。另一方面，政府運轉的終極目標在于推進個體特殊利益向社會普遍利益過渡，以最終實現公共的良善。特殊利益向普遍利益的轉化仰賴于強制性的制度安排，而制度系統的合法性并非僅僅源自于程序上的正當，其在深層次上更應該是公共道德的具象化凝結。故此，政府與生俱來地被打上了道德的烙印，它產生于個體對稀缺性公共道德資源的普遍需求，旨皈于道德的制度的設計來實現公共的良善。

從廣義層面來看，政府行為涉及法規政策的概念化呈現和現實化作用兩個方面。因而，政府行為的合法性就集中顯現為法規制度的合法程度，具體表征為公眾對法規制度的信任以及排他性信仰。“如果公民不僅僅是因為法規的暴力震懾而遵守當權者制定和實施的法規，而是因為他們確信遵守是應該的且合乎理性的，那么，這個政權就是合法的。”[9](P35-36)政府行為需從法規制度的制定和實施這兩個層面獲得合法性，而這兩個層面均需要公共行政道德的注入來保障其合法性的獲致。首先，法規制度應該具有包裹著公共道德與倫理的內核。只有凝結著與特定文化相契合的公共道德的法規制度才能獲得最廣泛的社會共識與信任，才能促使和激勵政府為提升公共福祉、實現公共利益而不斷努力。其次，公共道德作為一種不可違逆的內生力量，可以有效化解法規政策執行失靈的風險。在現代政府管理中，賦予公共行政以一定的自由裁量權是必要的。然而，當個體掌握了權力之后，總是存在著以權謀私的欲望。但是，當公共行政道德鑲嵌于公共管理者的心智結構當中，它便會以一種不可違逆的內生作用力促使公共管理者在公利與私利的價值對抗中做出有利于公共利益的行為。因此，法規制度的執行需要個體公共行政道德的嵌入，從而防止法律政策的合法性喪失。

(二)促進合理性

事實上，合法性與合理性并非兩個獨立的概念范疇，廣域層面的合理性涵攝了合法性的意蘊。因此，本文聚焦于政府行為的社會效率來考察政府的合理性。所謂政府的社會效率，是指政府行為以最小的成本支出獲取最大的社會效用，進而使行政效率彰顯于政府的行動過程當中。諾斯認為，“正式制度所發揮的降低交易成本(Transaction Cost)的功效是有限的，只有把規范、意識形態、認知結構和文化等納入到制度范疇，才能有效減少機會主義行為，降低監督和強制所需成本”。[10](P355)公共行政道德無疑屬于一種承載著文化和意識形態的非強制性規范。故而，在這一進程中，公共行政道德秩序將作為一種成本節約機制嵌入到政府行為當中。它發揮的功效主要表征為兩個層面：交易成本節省機制和轉化成本節約機制。

首先，政府行動的交易成本主要發生在其獲取資源、執行政策、提供公共服務等與外部環境關系互動的過程中。公共行政道德的嵌入使得政府的行為更加契合社會期待，強化了各種利益團體對政府的信任表達，進而驅使利益團體在與政府的互動中更愿意讓渡一部分權利并選擇順從政府的意志。這種順從并非來自于強制性的制度外壓，而是基于文化習俗信仰和對未來利益評估后的自發性決策。一個飽含著公共道德的政府可以有效降低強制性制度發生效力過程中的信息成本、協商決策成本、執行成本以及監督約束成本，并且化解制度失靈和冗余的困境。總而言之，一個依照公共行政道德秩序行事的政府具備更強的權威和社會感召力，因而其在資源獲取、政策制度執行以及開展社會合作等方面更富有效率。而在更高的層次上，公共行政道德秩序可化解以低效冗余、少數的反抗等為表征的“民主失靈”，因為“民主在本質上便體現為公民對政府的不信任”。[11](P5)

其次，轉化成本產生于政府將公共資源轉化為政策制度與公共服務的過程當中。毋庸置疑的是，任何一種物質形態向另一種形態轉化都伴隨著能量的損耗，但借助外在條件控制而盡可能地減少能量耗散是可能的。政府將物質資源、公共需求、人力資源以及時空資源轉化為公共服務的輸出過程也伴隨著資源的損耗，而公共道德秩序在這一過程中恰好能發揮成本節省機制的功能。具有能動性的公共管理者是資源轉化的唯一組織者，同時，他們亦是誘發資源無謂損失的招致者。諸如公共需求揭示不當、濫用職權、尋租謀私、推卸責任等失范行為均會大幅增加轉化成本。而當公共行政道德作為一種內生的價值信仰嵌入公共管理者的心智結構當中時，它便會喚醒公共管理者的倫理自覺，并以一種不可違逆的力量規約其付諸符合公共利益和社會期待的行為。或者在另一層面，當充盈著公共道德的公共行政文化業已形成，這種強大的壓力場會使得存在于其中的每一位公共管理者努力保持著趨同的道德化的行為方式。

二、公共行政領域的現代主義危機與公共行政的道德失序

西方近代的啟蒙運動沖破了宗教的壓制，開啟了自由、理性與科學的現代主義新篇章。以主體性、理性主義、科學主義、自由主義為核心特質的現代主義思潮改變了人們的本體觀與認識觀，進而使整個社會的組織和運行方式發生了深刻的變革。然而，現代主義所潛含的企圖征服一切的野心使得其正在走向自身的反面。公共行政本身作為現代主義下的一個社會衍生體，它與生俱來地被打上了現代主義的烙印。

(一)理性主義與公共行政人文主義關懷的消弭

從一定意義上說，人類走向現代化的過程實際上是祛魅、世俗化和理性化的過程。理性體現在以成就為導向的、以合理籌劃為特征的人類行為中。這種行為涉及對特定目標的期待以及對達到目標所用手段的評估選擇，即在各種約束條件的限制下選擇最佳行為路徑，以謀取自身效用最大化。事實上，近代以來的工業文明，正是建立在理性官僚制度和市場體系這兩大體現工具理性的社會結構系統之上，從而大大提升了經濟的效率。

一方面，現代官僚制所蘊含的工具理性集中體現在對效率與功能關系的崇拜上。在非人格化的官僚機器系統中，公務人員的主體性地位悄然喪失，取而代之的是其淪為了官僚機器中的齒輪、螺絲釘等角色。公務人員成為龐大官僚機器中的特定功能的負載物，這導致自由的喪失，也極大地壓制了公共管理者的能動性與創造性。在此情況下，理性就成為制造其他一切工具的一般性工具，它為固定的目的服務，并且墮落為實現目的的單純機關。形式的合理性取代了價值的合理性。由于公共行政的公共價值的創造與道德的共享和維系功能被忽視，所以出現了所謂的形式合理而實質非理性的尷尬局面，導致公共行政意義的喪失。

另一方面，“自利的、理性的效用最大化者在進入公共行政領域后，其經常不是按照集體邏輯行事，而是將個人或所屬組織的利益凌駕于公共利益之上”。[12](P357)從個體層面來看，作為理性人的公共管理者存在著天然的為自身謀求利益的動機。當公共道德和制度規范的約制力不足以消解公共管理者自利動機的張力時，那些失范的行政行為便會發生。從組織層面來看，每個組織都會依據自身的特殊利益而對諸種制度約束做出最為理性的行動回應。公共行政部門并非是一個同質集團，橫向部門與縱向層級之間都有著各自的利益計算。部門本位的利益計算所招致的負外部效應顯現為：選擇性或變通性地執行制度政策而導致政策目標的異化；政府行為只考慮短期利益而忽視了長遠效應；利益的競爭與沖突使得部門間基于合作的集體行動開展極為困難。在此背景下，公共行政被異化了，社會為保護自己共同利益而建立起來的機構，為了追求自己的利益，從社會的公仆變成了社會的主人。在缺乏對生命的意義和價值的深度思考和反思的情況下，人們成為自己利益的奴隸、金錢的奴隸、商品的奴隸、財富的奴隸，喪失了信念的倫理和責任的倫理，生活世界被物化了，即人自身的活動變成了不以自己的意志為轉移的某種東西，變成了背離人的自律力而控制了人的東西，或者按哈貝馬斯的看法，生活世界被殖民化了。

(二)機械唯物主義的宇宙觀、認識論與道德虛無主義的泛濫

近四百年來，西方世界乃至受西方世界影響至深的地方，占統治地位的思想是機械唯物的、數理主義的宇宙觀。其主要的理念是建立在牛頓的數學理論、笛卡爾的哲學以及培根所倡導的科學主義方法論之上的。在機械唯物的世界觀看來，物質是一切存在的基礎，而物質的自然實體乃是無需憑借任何事物只需憑借自身就成為自己的東西，實體并不包括我們的自由意志；外在的世界存在于人類的心智之外，而且是我們所有感覺的起源；世界像一個可以拆解和重組的機器，大部分復雜的系統都是由原子和次原子物質構成的，宇宙的終點是一種普遍的均質狀態，沒有意義、形狀和性別；世界的運動也是機械運動，并且可以以機械力學來解釋；時間和空間是絕對的，與物質的變化沒有關系；世界的構成是有客觀存在超越時空的準則，而且可以透過科學的程序和方法，主要是數理的方法加以描述、理解和預測。機械唯物的宇宙觀和認識論所展現的是到處充滿二元對立的世界，形而下與形而上、人與自然世界、物質與精神、肉體與靈魂、主觀世界與客觀世界等等，世界不僅成為一個相互孤立的系統，而且成為一個心靈的封閉系統。在這樣的世界中，一切都是沒有意義的、沒有價值的，價值不存在于經驗的現實世界之中，即使有，也僅僅存在于先驗世界。在科學主義者的眼里，價值是假象，在經驗的真理里沒有真理的價值，這樣，邏輯實證主義成為了反價值或者沒有價值的哲學。這樣的世界觀和認識論、方法論導致了道德的虛無主義、相對主義以及各種各樣的決定主義。道德的虛無主義否認任何終極價值或者意義，并且進而否定我們應該如何生活，特別是如何真、善、美地生活的客觀標準。

在公共行政領域，從公共行政作為一個獨立的領域的那天起，無論是在主流理論上還是在實踐中，受傳統世界觀和認識論的影響巨大。政治與行政的分離、事實與價值的分離、行為與行動的分離、組織的生存和發展與人的發展的分離、權威與自主的分離、政府與市場的分離、政府與社會的分離、政府與民眾的分離等等，幾乎成為傳統公共行政的最突出的特征。在傳統的公共行政領域，由于主張政治與行政二分法，公共行政無力回應民主政治的需求，把公共行政簡約為政治的工具，使公共行政喪失了在民主治理中的正當角色，甚至于存在淪為惡政的幫兇的可能性；由于傳統的公共行政強調效率的意義和價值，企圖以客觀的、可以計算的方法達成管理的目標，視效率為事實問題，目標為價值問題，而事實上，效率一旦成為政府運作的核心價值，它就成為規范性的陳述，從而排除了對公平、正義等價值的思考。由于強調公共行政行動的意義在于達成管理的目標，而對于目標的多元理性缺乏思考，對行動的內在價值缺乏反思，因此，維持現狀和既得利益便成為其自然的行為選擇。在傳統理性官僚體系中，公職人員被類化，即扮演組織賦予和設定的角色，管理方式也是以事為中心的，忽視了人內在生活的意義。事實上，人首先是作為道德主體的人存在的，然后才是工作角色關系的人的存在。公民是公共管理者作為社會人的第一身份，而公共管理者的職業身份應該是其實現從公民向飽含著公共道德的“代表性公民”的升華。由于過分強調非人格化的工作關系，使得公職人員喪失了作為道德主體的慈悲喜舍之心，代之而起的則是冷酷和冷漠、無情和無義。由于習慣于從技術、物化的角度考慮一切問題，從而忽視了情感和溝通理性的重要性；由于認為社會是外在的實在，從而忽視了社會是互動建構的，是因緣契合的產物，忽視溝通理性的意義，強調控制的意義，這也不可避免地會導致公共行政與社會的疏離。總之，由于內在價值的缺乏，傳統的公共行政在很大程度上喪失了道德的領導力。

(三)個體主義與共同體責任的喪失

現代性或者現代主義的發展是建立在個體主義價值的基礎之上的。從笛卡爾開始，西方哲學都把“我”視為第一性的，是無法與他物相提并論的、涵蓋一切的基礎。與這種絕對的、高于一切的“我”相比，“我們”完全是一種外在的、派生的事物。個體主義在西方有不同的意涵和形態，但基本內涵是相同的：個體主義強調個人的中心地位，否認人本身與其他事物的內在聯系；推崇個體的價值，把個人的理性、自由和權利絕對化和神圣化。在個體主義者看來，社會或者共同體僅僅是為了達到某種目的而結合在一起的獨立的個體的聚合體，個體是最重要的而非社會是首要的，社會僅僅是服務于個人需要的工具。從歷史上看，個體主義在反對封建專制，解放人性，維護個體的權利和個性弘揚方面起到了積極的作用。但是個體主義把人看成抽象的、孤立的個人，把個人的本能、欲望和需要神圣化、絕對化，割裂了人與人之間的社會聯系。事實上，人的本質是真正的社會聯系，這種社會聯系就是人與人之間的交往和合作。世界上并不存在絕對的、獨立存在的、自我封閉的、第一性的本我。個體主義忘記了一個簡單的事實，任何人只有通過與其他人的生理關系才能存在；每一個人的身上都流淌著祖先和父母的血液；每一個人都需要父母和他人的看護才能成長；每一個人都是在整體的懷抱中達到身體上和精神上的成熟。

極端的個體主義導致倫理上的利己主義，認為每一個人都應該僅僅只追求自己的利益。在倫理利己主義者看來，自利是行為的終極原則，而利他將引向對個人價值的否定。在倫理利己主義的影響下，在現代社會，在市場上(包括所謂的政治市場)不受道德約束的追逐自我利益的做法和行為被人們所接受，甚至得到道德上的證明。在所謂的“私人的罪惡，公共的利益”的旗幟下，似乎建立在個人利益基礎上的經濟制度能夠給每一個人帶來更多的利益。事實上，現代資本主義制度發展的現實已經證明，追求個人利益的制度只能把世界變成互相敵對的個人的世界，使整個世界變成追求欲望滿足的名利場，使不平等和財富的分化加劇。個體主義把個人從公共生活中拉回到狹隘的私人圈子，摧毀人的一切聯系，不僅制造了人們之間的敵視和仇恨，也擴大了人們彼此之間的疏離感和焦慮感。個體主義不僅無法解決個人與個人之間、個人與集體之間、個人與社會之間的利益沖突，也因為個體與社會的疏離，導致個人的孤獨、失落與恐懼，無法解決個人生命的終極關懷和自由與解放問題。更重要的是，個體主義使得人們喪失了社會和世界的共同體意識，弱化了人們對共同體的責任，而這種共同體的意識和責任恰恰是包括公共行政在內的公共領域行動的基礎。

(四)市場社會、市場原教旨主義與公共價值的衰落

現代社會最主要的特征不僅在于宗教與政治的分離，還在于經濟領域與政治領域、市場與社會的分離。這種分離的標志乃是自由市場經濟的興起和發展。透過勞動分工、價格機制、競爭以及創新，市場經濟的發展的確大大地提升了資源配置的效率，從而促進了社會生產力的提高。但是，自由市場的不斷發展，“意味著社會的運轉只不過是市場的附屬品而已，這就是何以市場對經濟的控制會對社會整體產生了決定性的影響，即視社會為市場的附屬品，而將社會關系嵌含于經濟體制中，而非將經濟行為嵌含在社會關系里。經濟因素對社會生存的極端重要性，排除了任何其他的結果。一旦經濟體制以單獨的制度、特殊的動機且享有特別的地位等方式組織起來了，這整個社會就必須依次改頭換面，以更讓這個體制能按自己的法則運轉”。[13](P129-130)這樣，不僅經濟市場化了，而且社會也被市場化，成為市場社會。在市場社會里，經濟主義、經濟實利主義成為社會基本的信條。人與物的關系(物質的需要)是第一位的，而人與人的關系則是次要的；財富、收入、物質的繁榮成為社會生活的核心所在；不斷增長的財富可以解決人類的一切問題；經濟增長率和國民生產總值成為衡量社會運行狀況的晴雨表。與此同時，經濟從道德上得到了解放，因為在一個自主的市場上，只有自我利益是正當的；盡管貪婪是市場的驅動力，但是貪婪可以創造普遍的善和公共的利益；只有自由市場才是道德的。

問題并不在于市場制度本身和市場制度的內在缺陷，而是在于人們對自由市場制度的迷信而產生的市場原教旨主義的意識形態。市場原教旨主義認為，任何對市場的干預，不僅不能增進社會的效用，而且還侵犯了個人的自由，因此必須把人們的經濟活動、生產和貿易從任何形式的政府施加的干預、脅迫、強制、監管和控制中解放出來。原教旨主義主張個人的權利也是絕對的，主權的個人在道德上有權利只為了他自己而存在，有權利保留并使用他自己創造的價值，并有權利基于自愿的原則和別人打交道，而且不效忠于任何人或者任何團體。在市場原教旨主義看來，既然市場在經濟領域是有效的，那么它就應該進入到社會生活的其他領域，用它來解決所有的社會問題和政治問題，使市場的價值和交換的法則進入本非由市場價值主宰的領域，如人際交往、政治、法律、教育、科學、文化、文藝和醫療等等。

經濟主義、實利主義和市場原教旨主義不僅充滿了致命的自負，也給現代社會造成了巨大的災難。當把經濟增長作為最終的目標，而不是可持續發展、消除貧困和不平等的手段的時候，我們更多地看到的是對自然的掠奪，環境的破壞，擁有財富、政治和社會權力的少數特權階層獲得更多的利益，以及日益擴大的貧困和社會不平等。我們眼睜睜地看著一個以“自我”為中心的社會的興起，不可避免的是共同價值和公共關懷的瓦解，以及社會團結基礎的削弱。當市場的價值和交易的法則進入到社會領域和政治領域的時候，對市場價值的考量就自然代替了對社會公共價值的考慮，當利潤動機取代了社會公共價值的時候，整個社會就失去了道德的基礎，各種各樣的交易，權錢交易、權色交易、權學交易等等的出現也就不難理解了。“一個社會如果在現代生活關系的條件下對追求個人利益原則上采取放任自流的態度，無疑將造就一種趨勢，這種發展趨勢必將摧毀任何一個社會的基礎，從而也將摧毀其自身的基礎”。[14](P111)

在公共行政領域，從20世紀70年代中后期開始，新公共管理運動刮起了一場市場主義的勁風。在新公共管理者看來，政府是無效率的，市場的組織體制是完全優于官僚體制的，因而在公共管理領域引入市場機制無疑是化解政府危機的一劑良藥。在新右派的意識形態下，在公共行政領域，民營化、解除政府規制、消費主義等成為改革政府的基本法門。我們應該承認，新公共管理在化解傳統行政的困境方面是有其積極作用的，但是過分夸大政府的失靈，夸大市場機制的作用，表現了其自命和自負的特征。且不論市場失靈的固有特性，事實上，公共部門存在的正當性就是其非利潤的動機，就在于公共價值的創造。把市場機制運作的理念擴大到政治與行政領域，排除了政治行政的道德性質。市場機制之所以能夠有效的運轉，恰恰是因為政府這只無形的手的有效作用，即規則的制定與執行。市場機制適合于個體的選擇，并不適合于集體的和公共的選擇，而公共選擇的基礎恰恰又是超越市場的價值，追求超越個體利益之外的公共利益。政府失靈的原因是復雜多樣的，但根本的原因是政府機制和程序的運作受到個人利益、特殊利益集團利益的影響，當個體的利益取代公共利益的時候，政治的腐敗就產生了。這也恰恰證明了公共價值的重要性，而不是要以市場的價值取代公共的價值。

(五)文化激進主義、政治激進主義與精神的迷失

從啟蒙運動開始，現代主義在所謂的進步的觀念下，傾向于把傳統視為現代性的反面，進而認為傳統是阻礙進步的因素，要實現現代化，就必須清除傳統的障礙。因此，在重新評估一切的口號和旗幟下，在走向現代化的過程中，許多國家都不同程度地出現了文化激進主義運動，這在中國表現得尤為強烈。五四新文化運動不僅對中國的傳統文化采取簡單化約的看法，而且采取粗暴的、非理性的做法，主張全部否定；不僅對西方的民主、科學和自由采取形式主義的理解，而且主張全盤西化。我們并不懷疑反傳統主義者的動機和初衷，但是為反而反的文化激進主義忘記了一個簡單的事實，傳統是一個社會的文化遺產，是過去創造的種種制度、信仰、價值觀和行為方式等構成的表意象征；它使一代人與一代人之間、不同的歷史階段之間保持了連續性和統一性；它構成了一個社會創造與發展自己文化的文化基因，也構成了社會秩序與生存意義的基礎。“沒有傳統，人類便不能生存，即使他們司空見慣地不滿于他們的傳統”。[15](P429)更重要的是，這種破壞性的批判的結果，使得人們喪失了文化的集體的認同意識，喪失了自我了解并超越自己的意識；與傳統失去聯系，也就產生了道德的迷失和某種非道德化，而再也沒有比摧毀“道德架構”更為危險的事情了，“它的毀滅最終會導致犬儒主義和虛無主義，即對人類一切價值漠不關心并使之瓦解”[16](P448)。

三、公共行政的道德原則與公共行政道德秩序的重建

公共行政作為人類的社會實踐活動，從來就不是一個價值中立的領域和單純的技術理性活動，相反，它是一個充滿了價值判斷的領域，也是價值創造的過程。從這個意義上說，公共行政的過程也就是道德實踐的過程，是人類運用理性的力量，抑惡揚善、追求理想生活的過程。和其他社會領域一樣，公共行政領域的道德實踐需要道德原則的引領。公共行政的道德原則既是調整公共行政領域各種關系的基本準則，也是衡量政府乃至公職人員行為的標準，是公共行政領域各種規范和規則的基本出發點。這種道德的原則并非來自神我的啟示，來自某種先驗的、絕對的、永恒不變的法則，或者康德所謂的“絕對命令”，相反，它們來自于現實中對人的本質的理解，來自于對人類社會本質以及人類共同生活的基礎的深刻了解，來自于人們對公共行政的使命和目的的認知。它來源于現實，又高于現實，是理想與現實的統一，是信仰與理性的統一，是慈悲與智慧的融合。公共行政的道德準則，既然是世俗社會的準則，那就意味著它是相對的，這意味著它的存在與實現不僅取決于客觀的條件，也取決于時間和空間的條件。基于以上的理解，我們認為構成公共行政的道德準則主要包括以下幾個方面：

(1)公民性與公共服務。公共行政的基礎在于具有公民精神的公民。出于利他和公共服務的動機，經由法定的程序，一些公民成為公職人員，并且在他們的主導下，建立公共服務的制度和政策，使得公共行政成為以民為主的服務行政。其原因在于，社會不單純是作為原子論的個人的集合，而是一個命運的共同體，在這一共同體中，我們彼此相互依賴而存在。事實上，“任何一種社會秩序都建立在合作即社會各階層及各成員分工并共同參與服務事業的基礎之上”，“任何一種社會勞動及職能的聯合及劃分——它構成社會生活中既綜合又區分的聯系本質并確定復雜而有機的社會統一體——都是服務這個原則及其主要意義的體現”。[17](P142)公共服務作為公共行政的道德準則，同時也是由民主社會公民的地位、政權的性質、政府的性質所決定的。從某種意義上，它是公共行政存在的意義與道德依據。服務的目的在于保障公民的安全與尊嚴，確保公民的經濟、社會與政治權利的實現，提升公共福祉。作為代表性公民的公共管理者正是在促進全體公民自由而全面發展的進程中實現自我價值。

(2)他在性與公共利益。法默爾指出，“他在性”意味著“道德的他者”，“這個道德存在的試金石不是一個理論基礎，但卻是一種生活力量”。[18](P324)“他在性”之于公務人員來說，可以調和作為個體的自利人格和作為公權行使代理人的利他屬性之間的反向張力。他在性是指公共管理者與公民之間的一種“共主體”交融關系。公共管理者通過職能履行和權力行使將公共意志現實化，進而實現公共利益。公共行政乃是實現國家目的的一切作用手段，而所謂的國家目的，無非就是公共利益。公共利益意味著政府的施政和政策要體現多數人得利、弱勢優先。*關于公共利益的詳細論述，參見張成福：《公共利益與公共治理》，載《中國人民大學學報》，2012(2)。對于公共管理者而言，公共利益意味著能夠超越自身的利益，最低意義上能夠彰顯廉潔和正直，避免利益沖突。

(3)平等性與公平正義。從本體論的角度看，“一個實在并不比其他實在更具真實性”[19](P80)，是故萬法平等，無有高下；眾生平等，無有異同。從歷史上看，公平正義的喪失也意味著基本道德秩序的瓦解。在世俗化的社會中，利益是核心的主題，而政府施政和政策的本質乃是稀有資源和利益的分配，能否體現公平正義則成為政府德性的表現。最低意義上的公平正義最起碼要體現在對權利正義的堅持與對特權的反對、機會正義的提供和對歧視的反對、對程序正義的堅守和對權力恣意的遏制、對分配正義的追求和對兩極分化的避免。同樣，也意味著把“代際公平”的理念貫穿到政策與制度當中，因為“當前理性的全部意義就在于它對未來善的貢獻”[20](P61)。

(4)義務性與公共責任。真正意義上的道德的社會生活是義務，而非權利；積極向上和向善的行為不是由權利決定的，而是由服從于善的義務決定的。個人的權利和自由只有在個人履行了義務的時候才能得到確認。對于公共行政而言，是義務和公共責任顯示了其正當性和合理性。公共行政的公共責任是多方面的，如政治的責任、行政的責任、法律的責任和道德的責任。*有關公共責任的詳細論述，參見張成福：《責任政府論》，載《中國人民大學學報》，2000(2)。最重要的是，公共行政所要求的不僅僅是意圖倫理，而且是責任的倫理，而所謂責任的倫理，按照韋伯的觀點，是指行為者“必須顧及自己行為的可能后果”。[21](P107)

(5)理性與經濟效能。所謂理性，意指運用科學有效的工具和方法達成既定的目標。現代化的核心標志之一就在于理性化。公共行政對工具理性主義的反對并不意味著其對理性的排斥。公共行政仍然需要借助理性的力量來尋求實現良善目標的“最佳路徑”。這就意味著：公共行政需要在尊重科學知識的價值前提下，將科學與智慧貫穿和運用于公共行政實踐當中；公共行政要在尊重資源價值的前提下，實現物質資源、人力資源以及時空資源社會效用的最大化；公共行政需要在公共利益的統挈下，尋找更為經濟和效能的途徑來達成公共目標；公共行政亦需要在“實踐理性”的指引下，更為合理有效地解決公共問題。

四、公共行政道德秩序重建的路徑與策略

從本源上講，公共行政道德秩序的重建最終取決于公職人員心靈的覺醒和德性的提升。也就是說，個體心靈的覺醒和德性的提升有賴于個體對于諸法實相的理解，破除無明和無知，擺脫自我和環境的約束，超越感官的經驗世界，進入超驗世界，尋找生命的意義和價值，從而在經驗的世界按照至善的原則而活動。這是中國人所謂的“明明德、新民、止于至善”的過程。從這個意義上，自明性、自覺和自律乃是有道德的行為的根本條件和基礎。但這并不意味著否定他律以及道德教育的重要性。公共行政道德重建的策略是建立在現實主義的基礎上的，即考量到人性中存在著惡、存在著不完善的地方這一基本的事實，存在著完美的理想目標和不完善的客觀存在的人性本質之間的矛盾。正是在這個意義上，制度規約和教育策略顯得更有意義。

(1)德化的制度。“人們信任制度并不是相信制度本身，而是信任制度內在指向的價值規范和道德模式”[22](P114)，因此，制度便是道德的共識化凝結，亦是道德從自為立法轉向強制性規約的過程。道德制度化就是把內含于道德的價值元素、倫理精神融入到相關制度規范中，并借助制度的震懾與激勵來實現公務人員公共道德價值的內化。借助于道德的制度化表達，公共行政道德的發生誘因從良知、習俗、信念轉變為制度的剛性規約；公共行政道德的作用幅度從偶然的個體選擇轉變為普遍化的集體行為。基于消極的負向行為規制和積極的正向行為激勵，公務人員的權力得到了有效的制約，公共道德的良善被最大限度地釋放擴散。飽含著公共倫理道德的制度規范對公共管理者的長期作用使得公共管理者做出具有道德正當性的行為成為一種慣常化的反應。一方面，相關制度規范內在的意義指向在公共管理者內心獲得了深刻的合法性，它改變了公共管理者既有的心智結構，并形塑了公共管理者的行為模式。另一方面，公共管理者個體價值觀念、道德倫理以及行為模式的結構化整合構成了行政組織的文化。反過來，充盈著公共道德價值的公共行政文化又可濡染身在其中的公共管理者的價值理念，有效地整合其行為。此外，作為社會道德教化者、風尚引領者的政府，良善的行政文化可使全體人民找尋到價值的航標，并發揮示范引領作用，從而讓全體人民健康、道德地生活。

(2)道德的法典化。法典化就是將公共行政的道德通過現實法律規范表達出來，之后再借助于法律規范的強制約束力來規范公務人員的行為，進而實現公共行政道德理想和秩序。道德的法典化進程應該包含以下幾個要件：首先，澄清道德法律所調節關系的范疇。道德法典化，它不僅應該對公共管理者的基本倫理規范做出法律陳述，而且應該對公務人員與官僚制本身、社會、市場以及公民個體交往互動過程中所涉及的目的道德、行為道德以及工具道德做出法律化表達。也就是說，公共行政道德的法典化是將靜態的公共行政道德的存在屬性和動態的公共行政道德的實踐共同納入法律制度的調節范圍之內。其次，道德法規的執行有賴于多元主體監督網絡的形成。公務人員的道德自覺、行政系統的內部約制、政黨集團的黨紀約束、立法與司法機關的專門監督以及社會公眾的廣泛參與互為補充、形成合力，從而保障道德法律的有效實施。再次，道德法典化作為更高層次的立法，其并非以基于懲戒手段來降低公務人員道德失范行為的發生為目的，而是通過激勵性措施來喚醒公務人員內心的公共良善，實現公共行政倫理的個體與組織的內化。

(3)德性的教育。德性教育旨在基于對公職人員道德動機的挖掘、道德內涵的解釋、道德行為的激勵強化來實現道德制度他律向道德內化的自律轉變。德性教育的核心是對義務的認知。依照康德的觀點，“義務”構成了道德發生的本源動機，“行動不僅是合乎義務的，而且是出自義務而發生的，這必須是一切道德教育的真正目的”[23](P35)。因此，德性教育應該使公職人員理解其義務和角色，理解工作本身的意義和價值，乃至于理解生命本身的意義和價值。“他之所以服從，由于他自身也是立法者，正由于這規律，法律是他自己制定的，所以他才服從”。[24](P50)因此，公職人員要參與到道德規范的制定過程之中，實現“自我立法”，這也是最好的道德教育。最后，德性教育不能仰賴于規訓式的懲罰，而是建立在具體情境下的道德實踐后的總結和強化。因為德性教育的目的并非為公職人員的行為捆綁上形式道德的枷鎖，而是要在公共行政的實踐中不斷運用其主觀自由來達致倫理的自覺。誠如康德所言：“教育必須帶有強制性，但絕對不能是奴役性的”。

(4)授權參與。“公共美德的習得并不主要是課堂學習，亦非空洞說教，而是通過實際的政治參與獲得政治知識，養成政治技能，進而塑造公共美德”。[25](P850)授權參與是建立在政府對各級公職人員充分信任的基礎之上，并為“非人格化”的官僚系統注入人的能動創造性的過程。授權參與意味著公職人員需在不斷地自我管理、自我控制、自主決斷以及自我評價的實踐中創造性地解決問題。因此，政府應鼓勵其參與到組織的重大事務決策當中，將其合理的意見和建議納入組織議程；政府應助力公共管理者擺脫繁文縟節的束縛，激發其變革意識，培養其創新能力；政府應營造信任、合作、友愛、創新的組織氛圍，以讓對一般公共管理者的授權與參與成為慣常化的組織文化的踐行。授權與參與的目的在于通過信息的共享、權力的分享以及責任的共擔，進而培養健全的心智，形塑成熟、富有同情心和誠實正直的職業人格。而在授權參與的過程中，公務人員的自我存在價值可以得到肯定，職業榮譽感得以強化，公共責任的內涵得以感知，從而實現公共價值與個體價值的并存統一。

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(責任編輯 武京閩)

Reconstruction of the Moral Order of Public Administration

ZHANG Cheng-fu1，MA Zi-bo2

(1.Department of Public Administration，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089；2.School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100872)

Public administration is in fact a process that condensate and realize the public value and morality，thus it is the meta-narration that public morality does works in public administration.For public administration，public administration morality not only gives it the legitimacy，but also promotes its behavior rationality.There is a direct correlation between modernist thoughts and practice and the disorder of public administration ethics.In rebuilding the moral order of public administration，the moral principles characterized civility，altruism，equality，responsibility and rationality should be injected into it，based on sublating the modernism，along the path of“moralized institution—moral codification—moral education—authorized participation”as to achieve all above.

public administration；moral order；crisis of modernism；reconstruction of moral order

中國人民大學2015年度“拔尖創新人才培育資助計劃”

張成福：國家行政學院公共管理教研部、中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師(北京 100089)；馬子博：中國人民大學公共管理學院博士研究生(北京 100872)