我國城鄉統一的建設用地市場研究重點進展評述及展望

鄧永旺　楊慶媛　樊天相等

摘要：建設用地既是工業化的投入要素，又是城鎮化的發展載體。現行的城鄉建設用地制度已經不能適應經濟社會現代化轉型的要求，尤其是不能適應新型城鎮化發展的要求，因此進一步的市場化改革勢在必行。采用文獻法，通過梳理近年來城鄉統一建設用地市場的主要研究成果，總結出建立城鄉統一的建設用地市場的必要性及其理論探索、市場主體行為解析、市場障礙因素剖析、市場路徑構建及其模式選擇、市場制度創新等5個方面是當前研究的重點領域。在此基礎上提出借鑒新型城鎮化高效、包容及可持續的發展理念，系統完善城鄉統一的建設用地市場的頂層設計，構建市場主體行為互動影響分析框架將是今后的重點研究方向；包含價格形成機制、增值收益分配機制等城鄉統一的建設用地市場內部運行機制研究以及加強制度框架設計將是未來進一步研究的關鍵領域。

關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；土地經濟；重點領域；展望

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）11-0559-04

收稿日期：2014-11-20

基金項目：國土資源部公益性行業科研專項（編號：201311006）；教育部人文社會科學研究規劃基金（編號：14YJAZH097）。

作者簡介：鄧永旺（1990—），男，遼寧盤錦人，碩士研究生，主要研究方向為土地利用與國土規劃。E-mail：yunyangsanren@163.com。

通信作者：楊慶媛，博士，教授，博士生導師，主要研究方向為土地經濟與政策、區域經濟與規劃。E-mail：yizyang@swu.edu.cn。目前，我國正處于新型城鎮化和城鄉一體化深入發展的關鍵時期，據2014年3月國家發布的《新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和國家統計局數據顯示，2013年我國城鎮化率達53.70%，全國人均GDP約為6 767美元。我國具有鮮明城鄉二元烙印的建設用地市場運作制度嚴重制約新型城鎮化的推進，對社會和諧穩定與經濟健康發展構成了巨大的挑戰。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出租、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。因此，針對由我國城鄉分割的土地制度導致的城鄉二元建設用地交易市場所衍生的諸多弊病，探索如何建立城鄉統一的建設用地市場，打破城鄉間要素流動瓶頸，實現城鄉建設用地市場的全面接軌和城鄉間資源的共享，日益受到國內學者的高度關注。

為全面反映學界的研究重點、熱點及其進展，筆者在中國知網、萬方、維普等中文期刊數據庫中以與城鄉統一的建設用地市場相關的“城鄉統籌”“城鄉協調”“城鄉一體化”“城鄉統一”“土地市場”“建設用地”“集體建設用地”“城市土地”為主題詞，共檢索到1988—2014年間的文獻500余篇。在此基礎上，經過系統整理、比較、分析500多篇有關城鄉統一的建設用地市場問題的文獻，從中精選出70余篇重點研究文獻作為本研究的主要參考文獻，文獻細分情況見表1。

1我國城鄉統一建設用地市場重點領域的研究進展

1.1建立城鄉統一建設用地市場的必要性及其理論探索

隨著農村土地使用制度改革和市場經濟發展，我國構建城鄉統一的建設用地市場必要性主要體現在以下4個方面：（1）如何規范農村集體建設用地流轉，實現城鄉建設用地市場合理接軌，已成為土地市場深化改革的必然選擇和迫切需要[1]；（2）建立城鄉統一的建設用地市場已成為發揮市場對資源配置基礎性作用的必然要求，更是打破城鄉二元結構、縮小城鄉經濟差距的內在要求[2]；（3）基于國家法律法規的完善和各地的實踐經驗，城鄉建設用地市場一體化有利于提高政府對土地市場的宏觀調控能力，進一步盤活農村存量建設用地，提高資源利用效率[3]；（4）由于我國農村建設用地市場缺失，使得因流轉程序不規范、手續不完備、土地流轉合同權利義務不明確而導致的土地糾紛時常發生，因此，建立城鄉統一的土地市場是化解征地矛盾、小產權房等問題，從而推進新型城鎮化的內在要求和必然趨勢[4-5]。我國學者在探討建立城鄉統一建設用地市場必要性的同時，利用相關市場經濟理論，在城鄉一體化背景下也對農村集體建設用地入市流轉進行了大量的理論探討，為構建統一的建設用地市場奠定了堅實的基礎。目前，學界從理論層面主要集中在集體建設用地流轉的理論可行性研究，對集體建設用地入市流轉主要持積極和謹慎對待2種態度。一部分學者認為，集體建設用地入市流轉在理論和現實基礎2個方面都是可行的[6]，并指出政府應及時出臺相關政策法規，正確引導其入市流轉[7-9]。也有學者對入市流轉持謹慎態度，認為直接入市尚待時日，勿操之過急，需積極穩妥地推進，做好相關配套工作[10-11]。可見在現行的法律制度框架和土地管理制度框架下，集體建設用地使用權入市流轉依然步履維艱。而我國學者鮮有涉及針對城鄉統一的建設用地市場理論依據、路徑等領域的研究，只有少數學者從現代市場經濟特征、統一市場的規定性、土地使用權能的一致性等3個方面闡述了其理論依據，對城鄉統一的土地市場制度創新路徑與目標選擇和理論模型進行了定性描述[12]。較為系統的城鄉統一建設用地市場理論研究主要開始于黨的十七屆三中全會以后，主要集中在理論內涵[13]、理論系統設計[14]及制度框架[15]等3個方面。

1.2建立城鄉統一建設用地市場的主體行為解析

通過分析集體建設用地流轉的主體，周其仁等均提出應以保護農民和集體的利益為主[16-18]，以此為基礎，冀縣卿等進一步從產權的角度提出了通過重構農地產權制度，最終逐步實現城鄉土地市場一體化[19]。2008年，黨的十七屆三中全會首次提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，為現階段和未來土地使用制度改革指明了方向。在十七屆三中全會以后，學者們分別從博弈論、產業經濟學及制度經濟學等視角對我國土地市場的相關利益主體進行定量研究。隨著統一的城鄉建設用地市場發展，農村集體建設用地公開流轉勢在必行，流轉的重點在于土地增值收益分配[20]。而為了合理調節土地增值收益分配、規范土地市場的交易秩序，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節國家、集體與農民三者之間的利益分配，實現帕累托改進[21]。目前，中國土地市場化改革是當事人在一定的制度環境約束下圍繞外部利潤相互博弈的結果[22]。在城鄉二元市場制度向城鄉統一建設用地市場制度轉變的過渡階段，政府治理與市場治理共同發揮作用，具體誰發揮作用則取決于兩者產生的交易費用大小[23]。由此，學者們提出中國城鄉一體的土地市場制度變遷在初始階段須由中央政府推動[24]，而通過調整決定地方政府戰略選擇的變量，即地方政府采取市場模式的預期收益、征地模式的既得利益、繼續推行征地模式的成本來遏制地方政府的機會主義行為；同時，必須加強農村集體建設用地確權賦能與登記工作，出臺地方性法規，規范集體建設用地流轉，建立合理的收益分配與使用制度，切實做好農民養老保險和醫療保障等相關配套工作[25]，在城鄉統一土地市場建成后，政府獲取收益的方式要從獲取壟斷利潤（經濟租）逐步轉向財產稅和增值稅征收等措施，以消除政府對土地市場壟斷帶來的不利后果[26]。

1.3城鄉統一建設用地市場建立的障礙因素剖析

建立并完善城鄉統一的建設用地市場、推動土地資源合理配置、維護農村土地權利人特別是農民利益并提高農民收入、實現城鄉協調發展是現階段社會主義市場經濟體制改革的必然要求，在此過程中面臨著制度、產權、法律、收益分配、保障體系及政府職能定位等諸多障礙因素。在制度障礙方面，因公共利益界定不清以及地方政府肆意征地等情況的存在，嚴重扭曲了國家實行土地征收的初衷，致使征地范圍過寬[27]，因此逐步建立城鄉統一的建設用地市場就是征地制度改革的重要環節之一[28]。部分學者進一步分析得出4點城鄉統一建設用地市場發展的制度性障礙因素：（1）集體土地所有權不完整導致其轉移受限；（2）集體土地所有權主體不明確引起市場交易主體混亂；（3）宅基地使用制度不合理割裂了城鄉居住用地市場的統一；（4）集體建設用地使用年期不確定阻礙了土地交易[2，4]。在產權障礙方面，我國農村土地的產權是殘缺、虛位和模糊的，主要表現在產權主體不明確、產權殘缺不全2個方面[12]，這造成了農民集體土地改革一直徘徊不前，直接影響我國土地資源配置的效率。周其仁等認為，形成該現象的主要原因一方面在于相關法律規定不一致，導致農村土地產權主體不明確；另一方面，農村集體只擁有農村土地的部分產權，卻沒有抵押、繼承以及土地轉用的權利[16，29]，并且政府對農民土地的產權常常設置不當的限制，因此只有確權加流轉才能實現同地同價[30]。在法律障礙方面，《土地管理法》的種種限制，使得無論是將自己的土地用于建設住宅還是興辦鄉鎮企業都更加難以得到上級部門批準，以致出現集體土地國有化的趨勢，集體建設用地只能“隱形”入市[31]。而《土地管理法》與《物權法》相互沖突的條款又為集體土地的自行開發，尤其是“小產權房”的轉讓留下了操作空間[32-33]。在收益分配障礙方面，分別采用土地供求模型[34]、勞動力價值模型[35]和地租模型[36]從不同角度用理論與實證相結合的方式分析土地征收增值收益的來源，并且通過調查研究發現，大部分土地增值收益集中在市、縣兩級政府，造成了農民權益的大量流失[37-38]，提出構建城鄉統一的土地市場中所面臨的重點和難點就是土地收益在政府和各權益主體之間的分配方式。在保障體系障礙方面，劉小玲等認為，土地的社保功能必然成為土地市場化改革的一大制約因素[29，39]。在政府職能障礙方面，目前政府的“錯位”以及“缺位”大大降低了土地資源配置的效率，嚴重阻礙了城鄉統一土地市場的發育[40]；同時，政府壟斷土地一級市場、禁止集體建設用地入市的歧視性規定，致使農民的土地權利及其利用土地謀求發展的權利被剝奪，集體建設用地在城市化、工業化進程中體現的市場價值成為泡影[41]。

1.4城鄉統一建設用地市場路徑構建及模式選擇

對于城鄉統一建設用地市場構建總體思路的研究，不同學者觀點不一，主要包括2種構建思路，即“轉權”思路和“不轉權”思路，兩者的分歧點在于集體建設用地入市后其所有權轉為國家所有還是集體繼續保留其所有權，從而在這不同產權基礎上建立城鄉統一的建設用地市場。部分學者分析了我國城鄉建設用地市場二元結構制度的根源及其所導致的問題，在二元分割土地市場的基礎上，提出了逐步建立城鄉統一建設用地市場的基本設想，并構建了城鄉一體化土地市場的運行結構[42-43]。李景剛等為了保障市場的良好運行以及實現市場對城鄉土地資源的基礎性配置作用，提出需要在對土地市場制度和土地產權制度改革的基礎上培育市場主體、建立市場運行機制和完善市場中介服務組織，構建起城鄉統一土地市場的微觀基礎[44]。而在具體路徑選擇方面，劉小玲等基于我國城鄉土地市場的結構現狀以及現行土地制度約束框架，提出要建立城鄉一體化的土地市場體系，關鍵在于建立城鄉協調的地價體系，而“地票”制度作為現有體制內探索城鄉建設用地結構性調整的一種路徑，將是我國經濟發展的長期選擇[29，45]。有學者進一步提出建立城鄉統一用地市場的具體路徑，有以下幾點：一要堅持頂層設計與地方探索相統一，二要建立統一規范的土地制度，三要做好農村土地確權登記頒證，四要建立統一的城鄉土地交易平臺，五要制定科學的土地收益分配政策[46]。在各地實踐探索方面，在不改變土地所有權性質的前提下，實行城鄉建設用地一體化，有利于促進農民獲得財產性收入，全國各地涌現出諸如南海模式、蘇州模式、安陽模式、蕪湖模式和寧陽模式等形式各異的土地流轉模式，尤其是有學者從空間維度、產權維度與收益維度對城鄉建設用地置換的運行機理進行深入分析，認為重慶市的地票制度雖然目前在完善制度和交易管理方面還存在問題，但該模式使農村土地價值得以實現，對構建城鄉統一建設用地市場具有積極效應[47-48]。雖然各地實踐探索不盡相同，但基于現實合理性所總結的典型經驗或成功模式大多已突破了現行法律所設置的制約條件，為創新集體建設用地使用權流轉的制度提供了實踐基礎。

1.5建立城鄉統一建設用地市場的制度創新

構建城鄉統一的建設用地市場是一項多目標的土地制度改革，既需要本身的制度創新，又需要建立相關的配套制度，學術界從土地產權[31，49]、集體建設用地直接入市[41，50]、政府職能轉變[51-52]、統一建設用地市場體系[53-54]等視角進行了多維度分析，并構建相應政策框架。我國城鄉統一建設用地市場的制度創新目前主要有2種可以選擇的模式[55]，即漸進模式（依托現有土地市場制度框架，通過行政手段，以增量改革達成制度創新）、激進模式（以激進的方式強力推進農村集體建設用地入市，徹底突破現有土地市場制度框架）。在黨的十八屆三中全會精神指導下，為建立開放、競爭、城鄉統一而有序的建設用地市場，應遵照國有和集體所有建設用地同質同價的原則，重塑集體建設用地所有權產權主體，賦予集體、國家這2個所有權主體平等的地位，實現農村集體土地和城市國有土地同權，在符合土地利用規劃的前提下二者享有相同的抵押、出租和轉讓的權利，建立農村集體土地地價評估體系[56]，并通過征收、分配、協議、招標、拍賣、掛牌方式建立城鄉統一建設用地流轉有形市場[53，57]。在此基礎上，胡美紅等從市場交易主體、市場交易過程、交易收益分配模式、市場監控體系、中介服務機構以及相關配套法規等方面進一步探討城鄉統一建設用地市場運行基礎規范，并從土地利用規劃管理、建設用地使用權交易稅收機制和農村社會保障制度等方面提出城鄉統一的建設用地市場制度創新框架[58-60]。

2我國城鄉統一建設用地市場研究評述

我國城鄉統一建設用地市場研究領域有待規范和拓展，亟需用系統論來整合相關理論基礎及已有研究成果，并架構完整、科學、系統的研究分析框架。近年來，城鄉統一的建設用地市場研究逐漸成為國內學者的研究熱點，但已有研究成果仍然主要以經驗總結或模式歸納等描述性分析為主，總體上遵循著分析現狀→找出問題→提出改革設想的基本思路，研究還相對零散，系統分析城鄉統一的建設用地市場構建的理論框架、政策導向和頂層設計的成果相對不足，主要表現在以下幾個方面。第一，我國建立城鄉統一的建設用地市場理論框架體系仍不夠明晰。現有研究大多將城市建設用地市場和農村建設用地市場分開，只對城市和農村建設用地市場某些方面進行單獨分析，很難將二者作為土地市場體系中平等的組成部分進行考察，缺少對建設城鄉統一建設用地市場體系的系統理論內涵闡述與界定，缺乏對構建我國城鄉統一的建設用地市場理論框架設計。第二，對我國建立城鄉統一的建設用地市場路徑構建理論依據不強，缺乏整體框架設計。目前國內關于建立城鄉統一建設用地市場路徑構建研究中，對于整體路徑構建缺乏深度研究，具體改革措施則缺乏微觀層面的分析；而微觀層面的研究往往只針對市場建設路徑的某一個或幾個方面進行分析，缺乏整體性和系統性。第三，我國現有相關制度創新和對策研究缺乏與社會經濟發展階段的適應性。體制改革、制度創新以及機制的培育是一個復雜的過程，一方面，政策建議仍有待進一步細化，現有的政策建議大多只指明了改革的方向，可操作性較差，仍需進一步細化研究，應從多元化、系統化的角度制定相應的政策組合；另一方面，政策的研究應該具備目標的區域差異性與階段性，近期政策研究應該特別強調可操作性和針對性。

3我國城鄉統一建設用地市場研究展望

（1）從宏觀層面和區域經濟社會發展水平對比層面系統研究我國城鄉統一建設用地市場的頂層設計將是今后的研究重點。黨的十八屆三中全會明確指出，建立城鄉統一的建設用地市場，允許集體經營性建設用地入市，其中一項重要目標便是實現城鄉建設用地的“同地、同價、同權”。同時，學者們對部分省（市）的城鄉建設用地統一市場探索的總結為深化我國土地市場改革提供了現實素材，而如何借鑒新型城鎮化高效、包容及可持續的發展理念，進一步實現城鄉土地要素的互通以及構建城鄉統一建設用地市場的理論分析框架及市場運行機制等，將是未來重要的進一步深入研究的領域。

（2）我國建立城鄉統一的建設用地市場過程中的市場主體行為互動影響研究將是今后研究的熱點。目前對農村集體非農建設用地市場研究比較薄弱，系統性不強，主要集中于對土地資源配置效率與收益分配公平的考察，或是對單一行為主體的利益和動機進行考察。雖然學界對土地征收、農村集體非農建設用地直接入市中的主體行為進行了研究，但鮮有研究揭示不同經濟主體之間相互作用的機制，而城鄉統一的建設用地市場形成正是由市場主體行為共同作用決定的結果。為此，基于博弈論、相關利益者理論等將這些主體納入同一個分析框架，深入研究這些主體行為的互動和博弈的影響將是進一步研究的重要方向。

（3）價格形成機制、增值收益分配機制等事關我國建立城鄉統一的建設用地市場改革創新成敗的核心問題將是進一步研究的關鍵領域。當前，由于我國尚處在進行加快完善現代市場體系，使市場在資源配置中發揮決定性作用等全面深化經濟體制改革的頂層設計階段，亟需從理論層面系統分析城鄉統一的建設用地市場的運行機理，所以加強研究建立城鄉統一的建設用地市場過程中有關價格形成、增值收益分配等核心問題成為必然要求。

（4）構建城鄉統一的建設用地市場制度創新框架將是未來的一大研究難點和創新點。目前，市場配置土地資源的方式取代征地方式可以說已經得到了大部分學者的贊同，但是如何加強市場保障機制的構建以及產權制度、征地制度、供地制度、財稅制度、集體建設用地管理制度、建設用地市場運行配套制度等之間的聯動改革仍將是該領域研究的一大難點。同時，基于制度變遷理論，系統劃分我國建立城鄉統一建設用地制度創新階段，并完善相應階段具有區域差異性的政策組合將是未來制度改革創新研究的重要領域。

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