PPP（公私合營(yíng)）項(xiàng)目合同體系研究

孫廣闊 上海大學(xué)法學(xué)院

PPP（公私合營(yíng)）項(xiàng)目合同體系研究

孫廣闊 上海大學(xué)法學(xué)院

PPP項(xiàng)目合同保PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要保證，PPP項(xiàng)目是由一系列的合同組成，涉及各個(gè)方面，十分復(fù)雜，兼具行政合同和民事合同的性質(zhì)。在實(shí)踐中厘清PPP項(xiàng)目的合同體系，明確每一個(gè)合同的性質(zhì)以及各方的權(quán)利義務(wù)，有助于我國(guó)PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

公私合營(yíng) 合同體系 項(xiàng)目協(xié)議

一、PPP項(xiàng)目合同體系的政策依據(jù)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))的要求，政府和社會(huì)資本是平等的法律主體，要建立有效的監(jiān)管架構(gòu)，優(yōu)先保障公共安全和公共利益，在推進(jìn)PPP工作中遵循以下六項(xiàng)原則:

1.依法治理。在依法治國(guó)、依法行政的框架下,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，允許政府和社會(huì)資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方在合同訂立和履行過程中的契約自由，依法保護(hù)PPP項(xiàng)目各參與方的合法權(quán)益，共同維護(hù)法律權(quán)威和公平正義。

2.平等合作。在PPP模式下,政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體,雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等,應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同,并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。

3.維護(hù)公益。建立履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，優(yōu)先保障公共安全和公共利益。PPP項(xiàng)目合同中除應(yīng)規(guī)定社會(huì)資本方的績(jī)效監(jiān)測(cè)和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約管理。與此同時(shí),政府還應(yīng)依法嚴(yán)格履行行政管理職能，建立健全及時(shí)有效的項(xiàng)目信息公開和公眾監(jiān)督機(jī)制。

4.誠(chéng)實(shí)守信。政府和社會(huì)資本應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確界定雙方在項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等全生命周期內(nèi)的權(quán)利義務(wù),并在合同管理的全過程中真實(shí)表達(dá)意思表示，認(rèn)真恪守合同約定，妥善履行合同義務(wù)，依法承擔(dān)違約責(zé)任。

5.公平效率。在PPP項(xiàng)目合同中要始終貫徹物有所值原則，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率：既要通過在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率和資金使用效益的提升，又要在設(shè)置合作期限、方式和投資回報(bào)機(jī)制時(shí)統(tǒng)籌考慮社會(huì)資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財(cái)政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。

6.兼顧靈活。鑒于PPP項(xiàng)目的生命周期通常較長(zhǎng)，在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更(展期和提前終止)、內(nèi)容變更(產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等)、主體變更(合同轉(zhuǎn)讓)的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來長(zhǎng)期的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。

二、PPP項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)

第一層次為由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資代表、中選社會(huì)資本等主體之間一攬子簽署的協(xié)議體系。以PPP項(xiàng)目協(xié)議作為主合同，合資協(xié)議、公司章程、績(jī)效指標(biāo)及相關(guān)、各類保函及其他支撐性文件等作為PPP項(xiàng)目協(xié)議的附件體系，和PPP項(xiàng)目協(xié)議共同構(gòu)成一個(gè)完整的合同體系。

第二層次為由項(xiàng)目公司和PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中的各有關(guān)主體簽署的協(xié)議體系。如由項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽署的融資協(xié)議及擔(dān)保合同、與施工總承包方之間簽署的施工總承包合同、與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間簽署的保險(xiǎn)合同

三、PPP項(xiàng)目合同體系

根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，各參與主體在PPP項(xiàng)目運(yùn)作不同階段的合同體系如下：

1.PPP項(xiàng)目協(xié)議。PPP項(xiàng)目協(xié)議由實(shí)施機(jī)構(gòu)先與中標(biāo)社會(huì)資本簽署，待項(xiàng)目公司成立后，再由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署補(bǔ)充協(xié)議，項(xiàng)目公司全面繼承中選社會(huì)資本的權(quán)利和義務(wù)。PPP項(xiàng)目協(xié)議主要約定：合同主體、項(xiàng)目公司、合作關(guān)系、投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和保函、運(yùn)營(yíng)收入和回報(bào)、項(xiàng)目移交、協(xié)議終止、違約處理、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容。

2.股東協(xié)議。股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系。包括《股東合作協(xié)議》、《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》（存量PPP項(xiàng)目）等，主要約定項(xiàng)目公司股東出資、注冊(cè)成立以及公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容。

3.融資合同。融資合同是項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府方與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。

4.工程承包合同。工程承包合同由項(xiàng)目公司與工程承包商或工程總包方與工程分包方簽訂。中標(biāo)社會(huì)資本既具有投融資能力又具有符合本項(xiàng)目要求的施工資質(zhì)及能力，故根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定無需再進(jìn)行二次招標(biāo)。但PPP項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況依法分包相關(guān)非主體工程。

5.運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。項(xiàng)目公司可選擇是否將項(xiàng)目全部或部分的運(yùn)營(yíng)維護(hù)事務(wù)外包，擬外包的需事先得到政府同意。運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同由項(xiàng)目公司與專業(yè)運(yùn)營(yíng)商簽訂，主要內(nèi)容包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)的方式和期限、工作內(nèi)容范圍、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制及費(fèi)用及付款方式等等。其中，在運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同中預(yù)先約定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制或者投保相關(guān)保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，是確保項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)并獲得穩(wěn)定收益的保障。

7.設(shè)備采購(gòu)合同。項(xiàng)目公司可根據(jù)需要設(shè)置一定的設(shè)備采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)要求與符合條件的一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商簽訂設(shè)備采購(gòu)合同。設(shè)備采購(gòu)合同由項(xiàng)目公司與供應(yīng)商簽訂，一般應(yīng)包括：設(shè)備的名稱、規(guī)格型號(hào)、質(zhì)量及數(shù)量、合同價(jià)格、付款方式、交貨、包裝與驗(yàn)收、產(chǎn)品質(zhì)量保證與售后服務(wù)、權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任及合同解除與變更、爭(zhēng)議解決等方面的內(nèi)容。

8.保險(xiǎn)合同。鑒于PPP項(xiàng)目所涉風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，為確保投保更有針對(duì)性和有效性，社會(huì)資本在制定保險(xiǎn)方案或簽署保險(xiǎn)合同前應(yīng)咨詢專業(yè)保險(xiǎn)顧問的意見。保險(xiǎn)合同由保險(xiǎn)公司提供格式條款合同。涉及的保險(xiǎn)種類包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、工程一切險(xiǎn)、針對(duì)設(shè)計(jì)或其它專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險(xiǎn)、針對(duì)間接損失的保險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)等。

9.其他合同。在PPP項(xiàng)目中還可能會(huì)涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同等。