我國貧困治理理論、方法與路徑研究

李彤彤1 杜為公1.2

1.武漢輕工大學經濟與管理學院； 2.湖北縣域經濟研究中心

我國貧困治理理論、方法與路徑研究

李彤彤1 杜為公1.2

1.武漢輕工大學經濟與管理學院； 2.湖北縣域經濟研究中心

貧困影響社會公平、影響社會穩定、影響經濟發展，把貧困控制在人類可以接受的范圍是各國政府的主要目標之一。貧困治理是人類的共同使命，是當今世界面臨的最大挑戰。本研究對我國貧困治理方法與路徑進行分析比較，并提出對策建議。

貧困治理 理論 方法 路徑

一、貧困治理理論

（一）國外學者的貧困治理理論

馬克思主義理論以早期資本主義國家的貧困為研究對象。馬克思主義認為，無產階級的經濟地位是由資本主義制度造成的。擺脫無產階級貧困的唯一辦法是消滅階級壓迫、階級剝削，剝奪者被剝奪，徹底消滅貧困。

國外諸多領域的研究者從不同角度、立足不同學科基礎、運用不同研究方法和分析工具，就貧困這一長期嚴重困擾人類經濟社會發展的重大問題進行了分析，形成了非常豐富、經典且富有啟發意義的理論與政策。早期的貧困問題的研究主要是對貧困現象描述和哲學、政治學層面的分析。

20 世紀后，對貧困的經濟學和社會學研究逐步展開。相關理論研究集中在三個方面：貧困的一般性理論，根據貧困定義、基本的測定方法，討論貧困的基礎理論問題。貧困治理戰略與策略研究，根據發展中國家和地區突出的區域性貧困問題，討論反貧的基本策略與戰略模型。經歷了從注重物質資本投入轉向人力資本傾斜、再過渡到綜合反貧困戰略轉移的演進過程。貧困的國別理論研究，根據特定國家部分群體、 階層或地區的特殊性貧困問題，研究了如美、英、意、日等發達國家和印、巴、孟加拉等發展中國家的貧困治理理論與實踐。形成了關于貧困研究的不同理論范式，即經濟福利缺乏說、個人能力說、社會排斥說和更為全面的人文貧困說。

國外學者提出了很多不同的治理貧困思路，如羅森斯坦的大推進的平衡增長貧困治理理論、普雷維的中心—外圍理論、羅格納的貧困惡循環理論、佩魯的發展極理論、納爾遜的低水平均衡陷阱理論、赫希曼的不平衡增長理論、繆爾達爾的循環積累因果關系理論、伊曼紐爾的不平等交換理論、阿明的依附貧困理論、多斯桑托斯新的依附結構理論，舒爾茨的“人力資本”理論等。

國外貧困研究經歷了收入貧困、能力貧困、權利貧困、多維貧困演進過程，并提出了相應的貧困治理理論。經濟學從馬爾薩斯為代表的古典經濟學到發展經濟學、福利經濟學給出了以經濟增長促進貧困治理的理論。社會學、政治學從貧困內涵由單維拓展至多維，貧困原因由個體拓展至結構給出了不同視角的貧困治理理論。

基于經濟增長視角的貧困治理理論是當前國內貧困治理研究的主流理論以及貧困治理政策的主導理念。西方早期的理論是基于馬爾薩斯人口學說以及馬克思的無產階級貧困理論。隨后相繼出現了納克斯 的“貧困的惡性循環”理論、納爾遜確“低水平均衡陷阱”、萊賓斯坦的“臨界最小努力”、繆爾達爾的“循環積累因果關系”等理論，開始從資本短缺方面解釋貧困產生的原因，貧困治理理論發展經濟學研究的主題。發展中國家貧困研究討論經濟增長與減貧關系，形成了“經濟溢出”貧困治理視角，認為以工業化和市場化推動經濟增長是發展中國家貧困治理的有效途徑。形成了相應的貧困治理理論，包括涓流理論、益貧性增長理論、包容性增長理論、綠色增長貧困治理理論以及多元發展理論等，并采用“涓滴效應”和“極化效應”闡釋了經濟增長對區域發展的兩面性。聯合國、世界銀行等國際機構提出了益貧式增長、包容性增長、減貧綠色增長理論形成。

基于個體視角的貧困治理理論認為，貧困表現為個人能力和社會權利的不平衡。個體視角認為個人不適當或缺乏生產性行為是致貧根源，強調通過人力資本投資提升勞動力商品化水平。個體視角的貧困治理理論包括闡釋貧困的代際傳遞理論、生命周期理論、能力貧困理論、主觀貧困理論，以及旨在促進個體擺脫貧困的人力資本理論、社會資本理論、生計資本理論、社區主導發展理論等。人力資本理論從資本維度理解貧困，從傳統經濟增長視角對宏觀經濟結構的關注，轉變為從微觀個體層面理解貧困。基于生命周期的貧困治理理論，強調政策以不同生命階段的特殊需求為依據，促進了中國減貧政策由補償型模式轉向發展型模式。

基于社會資本視角的貧困治理理論認為，社會資本的排他性可能會削弱其在貧困治理中的作用，通過社會資本的形成過程實現減貧是令人失望和不現實的。認為社會資本能否減輕中國的貧困問題具有一定的條件性。

基于制度、文化視角的貧困治理理論認為，貧困被納入學術研究之初，制度、文化就被認為是貧困形成的機制。基于制度、文化視角的反貧困研究，拓寬了人們對貧困的認知，也形成了貧困研究的社會結構范式。制度貧困理論、貧困文化理論、權利貧困理論、全面貧困理論、社會風險管理理論、社會質量理論等都是基于這一視角的貧困治理理論。國內學者基于這一視角的研究，主要是探討貧困的生成機制、內涵等，并為建立具體貧困治理模式提供理論框架。

（二）國內學者的貧困治理理論

國內學者的相關研究集中在：對國外貧困治理理論的梳理、總結和比較，或運用中國數據進行的理論檢驗、分析和整合；借助一定的理論框架開展國內的貧困研究；基于國外貧困治理理論的檢驗或修正，建立本土化的分析框架；中國特色貧困治理開發理論研究。給出了基于經濟增長視角、個體發展視角、制度和文化視角、組織視角、區域系統視角的貧困治理理論，以及中國特色的貧困治理開發理論。

二、貧困治理方法

（一）國外的常見貧困治理方法

國外重視健全社會福利及救助制度，保障貧困群體的基本生活，并加大教育投資以提高貧困地區人口的人力資源能力。如英國征收的“濟貧稅”（1572）、頒布《濟貧法》（1601）、成立國民救濟委員會（1948）并開始實施《國民救濟法》和《國民保險法》。

國外重視出臺社會發展和區域開發政策，貧困人口群體的生計得到了維持。如德國的“統一基金”（1990）主要援助原來生活在東德地區的貧困人口，并出臺提高利率政策來優化東德地區的產業結構，同時從將歐盟內部國家爭取投資投入東德地區。政府也提供高額補貼的貸款，并將技術、人才等向東德地區的的企業傾傾斜。

國外重視實施貧困治理開發計劃心服提高就業率、提高貧困人口的收入。如經合組織的11個成員國的財政資金主要用于對雇用失業人員企業、自謀職業的貧困人口提供工資、就業補助，并為扶持失業者創辦微小型企業提供免費公共就業服務，提供職業培訓、求職服務、創造就業等，并通過財政補貼鼓勵雇主雇傭困難群體就業。美國的“向貧困挑戰”計劃是世界上貧困治理行動最成功的計劃。

國外的貧困治理政策具有如下特征：貧困治理立法健全，保護困難群體的基本權益；立足本國經濟發展，調節收入分配差距；明確目標資金保證，科學地進行貧困治理；加強服務體系建設，保障貧困群體平等享有。

（二）國內的常見貧困治理方法

我國常見貧困治理主要采用政策指導的方法，主要有：

農村政策。國家實行統籌城鄉經濟社會發展的方略和系列經濟發展政策，全面促進了廣大農村地區的經濟發展。我國已經取消了牧業、農業等稅收，并實行良種補貼、種糧補貼、農機具購置補貼等。

區域政策。針對我國西部大開發戰略要求，考慮到西部地區基礎設施、自然條件，貧困人口集中。國家相繼出臺一系列區域發展政策，并把農村貧困治理開發作為政策重點加以推進。國家相繼出臺一系列區域發展政策，促進新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內蒙古、以及云南西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區等地經濟與社會發展，并把農村貧困治理開發作為政策重點。

推行農村社會保障政策。農村社會保障政策是解決貧困人口溫飽問題主要方法，是為貧困人口提供基本的社會保障。實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付方式，社會養老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。同時，中央財政對中西部地區按確定對基礎養老金給予全額補助。

三、貧困治理路徑

我國貧困治理路徑分為三類，即開發式貧困治理路徑、社會保障貧困治理路徑、惠農貧困治理路徑。

我國城鄉貧困治理長期采用雙軌制的貧困治理方式。開發式貧困治理政策主要針對農村的貧困地區和貧困人口，側重于生產性開發；社會保障政策至今主要以城鎮貧困人口為主要對象。惠農政策包括醫療、教育，稅改等很多政策，主要不是針對貧困人口，而是以針對貧困村、貧困縣。

開發式貧困治理路徑特征如下：

（1）社會保障和開發式貧困治理相結合。提高五保供養水平、健全農村最低生活保障制度、完善自然災害應急救助體系。實施新型農村社會養老保險制度試點工作、調整新型農村合作醫療制度，為貧困人口提供基本生存保障。促進貧困人口以市場為導向開發當地資源，調整經濟結構并發展商品生產，自我發展能力并提高自我積累。注重促進基礎設施建設和經濟社會協調發展，做到資源綜合開發全面利用。加大進行生態保護和資源開發和建設工作，同時期控制人口過快增長，實現可持續發展。

（2）行業貧困治理、社會貧困治理與專項貧困治理相結合。發揮貧困地區教育、衛生、科技、文化、水利、交通、電力、國土資源等各項事業單位的作用，運用行業貧困治理功能，將貧困地區作為行業發展的重點目標。財政專項貧困治理資金是做好貧困人口和貧困地區工作的主要資金來源，編制專項貧困治理開發規劃要以解決貧困人口生存和發展問題為目標，并確定分年的實施方案。形成有中國特色的機關和企事業單位定點貧困治理的社會貧困治理方式。通過各種方式動員和組織社會各界支持貧困地區開發。

（3）自力更生與外部支持相結合。確定貧困人口在農村貧困治理中的主體地位，廣泛調動他們的主動性、積極性、創造性。通過外部支持的財政轉移支付、專項貧困治理資金、社會各界捐助、部門項目建設、利用外資等加大對貧困地區的貧困治理資金投入。探索貧困村互助資金、小額信貸等多種資金投入制度，采用整村推進、參與式等多種貧困治理方法。

四、對策建議

貧困研究因分為三個層次：即國家宏觀層次、地區中觀層次、家庭或個人微觀層次。在不同層次的貧困成因不同。國家層次上的貧困應從制度層面來解釋成因，地區層次上的貧困則應從資源和經濟結構層面來解釋成因，微觀層次上的貧困主要應歸于個人能力不足。

（1）宏觀對策。調整現行貧困治理戰略。貧困是經濟、政治、社會、文化、環境等多種因素綜合作用的結果，因而不可能存在通用、簡單的貧困治理對策，每個國家應根據自身的狀況，擬定適合本國優先順序和反映地方實際情況的綜合貧困治理戰略。我國不能單獨選擇工業發展戰略或經濟發展戰略來治理貧困，必須多種戰略實施，如實施治理貧困與實現貧困地區經濟發展、工業發展相結合才能產生效果。

主要做到如下幾點：

實現貧困治理主體從政府主導一元化向企業、政府、NGO多元化轉變。政府要市場經濟要規律制定貧困治理的基本方案，創建利于其它主體依靠市場化原則緩解貧困的機制，并設計系統化、可操作的貧困治理政策。動態調整貧困治理客體，實現貧困治理目標從貧困地區、貧困縣、貧困村向貧困人口轉變，實現精準貧困。

主要做到如下幾點：

細化貧困治理客體，根據貧困類型，區別階層貧困、能力貧困和區域貧困，并采取不同對策進行貧困治理。克服當前個人由于外部性、厭惡風險和目光短淺而對自己的教育投資不足的問題，加大人力資本投資，提高人力資本水平。義務教育可以提高貧困人口的素質，并從根本上解決能力貧困、文化貧困和精神貧困。克服貧困治理中傾向于對工業投資的做法，主要將貧困治理資金投入到資源投向種植業、養殖業等這類投資少、市場前景廣闊的農業產業。通過政策使發達地區的資金、人才、技術向貧困地區轉移，各種社會組織也要大力幫助貧困人口，并組織進行異地資源開發。盡快制定《貧困治理法》，明確明確貧困治理的有關主體的權利、責任和義務，細化貧困治理客體的權利、責任和義務；確立貧困治理規劃、計劃和程序，建立政策設計、組織協調、宏觀管理、事后監督等機構。中央政府出臺有利于貧困區域發展的區域發展政策和投資優惠政策。

（2）中觀對策。中觀貧困治理，主體對策分為兩方面，其一是對農業的開發；其二是對非農產業的開發，但在處理二者的關系上，決不能有所偏頗，尤其是不能不顧客觀實際盲目發展非農產業而犧牲農業。如果不把農業作為基礎，工業的發展結果只能是失業增加、不平衡的擴大、貧困狀態惡化。我國是這發展中國家，農業和平農村人口是國民經濟發展和穩定的基礎。因此選擇農業作為貧困治理的基點，才能更好地發展農業、并促進農村發展。產業開發表現為其產業構成狀況的變化，產業選擇與對產業開發程度、產業開發重點轉換，直接影響到貧困治理效果，影響困地區經濟與社會發展的進程，貧困地區經濟發展中的產業開發主要包括農業開發和非農產業開發。

產業選擇應遵循三條原則：

比較優勢原則，即產業選擇要從本地區的自然和人力資源優勢出發進行非農產業開發，并將資源優勢轉化為產品優勢和經濟優勢；

高收入彈性和高比較生產率原則，即所選擇的產業產品的市場需求量要能跟隨人均國民收入增長而增長，也就是說，選擇的產業產品收入彈性較高，且這個產業的生產率也比較容易短期內提高，即比較生產率較高。在這一原則下，選擇的產業才以形成產業鏈條，對關聯產業有較強的示范作用；

關聯效應原則，即所選擇的產業要能夠對與其發生聯系的前向、后向有關產業發生影響，對本地區的城鎮、教育、衛生、科技、文化、水利、交通、電力等行業產生影響，優化貧困地區的產業結構。

（3）微觀對策。我國《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》中明確指出，要在5年內對近1000萬建檔立卡貧困人口進行易地搬遷，主要為了對居住在“一方水土養不起一方人”貧困地區的貧困人口進行貧困治理，數據顯示，共涉及遷出區域范圍涉及22個省份的約1400個縣，共計981萬人。可見貧困治理要充分發揮貧困人口個人的作用。貧困地區和貧困人口的惰性、依賴性可能會使貧困治理工作的效果下降。微觀上的貧困治理就是讓扶貧對象——貧困人口發揮主動性，貧困人口要自己發展生產、開發財源，學習技能、學習文化。

農業貧困人口要朝著職業農民和目標發展，以解決貧困問題。職業農民的培育在貧困治理中始終占據著重要位置。如2004年強調要“加強對農村勞動力的職業技能培訓”，2006年強調要培養“新型農民”， 2012年強調要“大力培育新型職業農民”，2016年強調要“把職業農民培養成建設現代農業的主導力量”，這一過程本身就是中央對農民的認識從身份型向職業型轉變的過程。2016年中央財政用于支持新型職業農民培育工作的農民培訓補助經費達13.86億元，比上年增長26%。黨和國家領導人十分關注職業農民發展，習近平主席指示“要適時調整農業技術進步路線，加強農業科技人才隊伍建設，培養新型職業農民”，李克強總理強調“在穩定家庭經營的基礎上，支持種養大戶、家庭農牧場、農民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體發展，培養新型職業農民”。

城市下崗職工也要轉變思想觀念，發揮自身的能動性問題。教育培訓等提升人力資本的基本方式與社會資本之間存在高度互動。社會資本有利于人力資本的生產。聯系廣泛的社會網絡關系可以提高個體獲得好的教育、培訓與技能的機會；受過良好教育和培訓的個體可以出入資源豐富的社交網絡，獲得較高的社會地位。教育和培訓有利于窮人獲得更多的社會資本。要把提升受教育水平作為解決貧困問題的治本之策，在保障每個人接受最基本的義務教育的前提下，對貧困地區實施特殊的保障措施，可考慮將高中階段納入義務教育范圍。同時統籌教育資源分配，增加貧困地區教育投入，提升貧困地區師資水平。

農民工城市貧困人口的重要組成部分，市民化是城鎮化的核心問題。城市化的結果是市民化。需要實施農民工居住、社會保障、公共服務均等化和外來人口管理政策改革，提升農民工的就業競爭力和城市適應力。但目前城鎮化過程中，城市只吸納了農民工中少數優勢者而將多數農民工排斥在城鎮化進程之外，從而延緩了農民工市民化進程。城鎮化過程中，農民工市民化路徑應選擇漸進的模式。一般認為，農民工家庭指部分或全部成員是農民工的農村家庭。家庭成員存在遷移的行為動機；務工收入已是家庭總收入的主要來源。農民工家庭是當前我國農村的基本家庭模式。家庭以血緣親緣關系為核心，是基本的生活、生產單元，是生產組織也是消費組織，是人類基本、重要的制度和群體形式，是極具凝聚力的、內部經濟利益保持高度一致的社會基本細胞，是人們最重要、最基本、最核心的精神家園，是社會穩定發展、國家穩定發展的基石。農民工家庭是依靠共同選擇的合理契約安排完成經濟和社會的重要組織，同時兼顧家庭成員間協調和整體性、成員個體的選擇性。農民工家庭成員的經濟利益具有高度的統一性。農民工大規模的流動日漸家庭化。農民工家庭貧困治理是我國貧困治理的重要組成部分。

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李彤彤，武漢輕工大學經濟與管理學院本科生;杜為公，武漢輕工大學、湖北縣域經濟發展研究中心教授。

課題：2013年國家社科基金后期資助項目“西方農業經濟學理論與方法新進展研；13FJY007）”；2014年湖北省社會科學項目“西方糧食經濟學理論與方法新進展研究（2014043）”、2015年；北省教育廳高等學校哲學社會科學研究重大項目“湖北飼料用糧安全評估研究（2015032）”。