海南省海洋經濟低碳化發展的政策分析

黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿易促進委員會紡織行業分會

海南省海洋經濟低碳化發展的政策分析

黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿易促進委員會紡織行業分會

海南省海洋經濟低碳化發展是當前響應21世紀“海上絲綢之路”、海南國際旅游島戰略的具體發展路徑，也是海南省海洋經濟實現跨越式發展的必由之路。本文通過市場失靈理論闡述了海南省海洋經濟低碳化發展相關政策的重要性與必要性，簡要分析了政策管理機制與組織機制在政策實施中的作用，探討了海洋低碳化政策制定與實施的原則性問題并得出結論。

海洋經濟 低碳化 政策分析 海南省

一、引言

海南省是中國最大的海洋省份，海域面積約200萬平方公里，約占全國2/3的海域面積，是名副其實的海洋超級大省。

自1988年建省辦特區以來，海南就利用自身政策優勢，試圖探索一條適合海南經濟發展的道路。但由于工業基礎的薄弱以及政策導向的失誤，并沒有找到適合海南經濟發展的模式。1999年，海南省政府確立“建設生態省”的發展戰略。海南開始嘗試在自身優勢資源上尋找突破口。自我縱向比較，取得了較為明顯的成效。然而，數據表明，海南省在啟動“生態省”建設后，并沒有實現經濟的跨越式發展。作為全國海洋面積最大的省份，海洋面積是廣東省的五倍，但2015年GDP僅為廣東1/20，海洋生產總值不到廣東的一成。與海洋大省的身份極不匹配，甚至十分尷尬。另一方面，粗放型的海洋經濟發展模式對海洋生態環境造成了較大程度的破壞，部分濱海區域因過度開發，生態已經無法恢復。面對這些狀況，如何維護好海南的生態環境優勢并實現海洋經濟的快速增長目標，實施低碳化的海洋經濟發展模式是唯一選擇。

二、海南省海洋經濟低碳化發展政策環境分析

1.市場失靈理論。簡單來說，市場失靈理論認為由于壟斷、外部性、信息不完全和在公共物品領域，僅僅依靠價格機制來配置資源無法實現效率—帕累托最優，就出現了市場失靈。

在海洋經濟低碳化發展過程中，靠市場經濟無法解決海洋資源的公平分配也無法解決碳排放的外部性問題，最終決定了政府引導力量的不可替代性。這是因為在海洋經濟低碳化發展過程中有兩大缺陷無法完全依靠市場機制完美解決，一是碳排放具有外部性，自然的市場力量促使企業滿足自己的利益，而不是社會的整體利益，導致企業利潤最大化產量與社會福利最大化產量存在偏離，致污染物（CO2）過度排放，無法達到環境資源配置的帕累托最優。二是因為海洋資源具有競爭性與非排他性的公共池塘原理，在海洋經濟高效低碳化發展過程中，實力強的企業在海洋資源分配中占有絕對的優勢，而中小企業因為資金短缺無法與強實力企業進行競爭；三是低碳和海洋經濟中的大部分產業，需要預先投入先進的設備和技術，提高生產效率也需要大量的資本投入，并且短期很難減小成本。這些都需要國家在政策和資金等方面給予支持和引導。

2.政策環境影響。海南省海洋經濟低碳化發展政策導向的重要性，是因為海洋經濟與低碳化的公共物品屬性將導致市場失靈所決定的。但當政策體制不完善，政策組織機制不健全時，海洋經濟低碳化發展與政府績效考核之間存在矛盾，政府財政、人力資源投入不足、財稅政策的公平性和持續性難以保障、甚至是政府短視的選擇都會出現政策失靈現象。如果是政策失誤，甚至導致經濟停滯或倒退，后果不堪設想。

海南經濟長期落后，客觀上與建省晚、起點低、缺乏大陸腹地有關，但也與早期海南經濟的政策導向失誤有關。1988年，海南建省創辦全國最大的經濟特區。當時，海南就吸納海內外資金400多億元，出現了“十萬人才下海南”的可喜景象。由于當年特區政策沒有起到正確的導向作用。大批資金投向房地產，引發賣地炒房狂潮，迅速形成了“房地產泡沫”，并在上世紀90年代中期破滅。人才退潮、資金撤離，重創了海南經濟和海南人民的熱情。海南的特區政策優勢不僅沒有起到推動經濟的作用，反而破壞了經濟的健康發展。

政策導向性的錯誤還體現在“重陸輕海”的理念上，海南省海洋面積約占全國的2/3，最大的資源優勢是海洋。而論海洋經濟實力，海南比其中任何一個沿海省市都要弱。成為典型的大海洋，小產業格局。海南丟棄最寶貴的資源，將最大的“比較優勢”變成了最大的“比較劣勢”。

2010年海南國際旅游島戰略實施，戰略的六個定位與生態低碳發展密切相關，海南省海洋經濟迎來低碳化發展的新機遇。但圍繞海南國際旅游島戰略實施的幾年，海南房地產業卻得到了爆發式的增長，數據顯示，第二產業的增長主要由建筑業拉動。房地產業對經濟增長和政府財政收入有明顯的拉動作用。但房地產建筑業是高碳排產業，建筑材料（如鋼材、水泥、合金、磚石等）生產過程中將消耗大量化石燃料，不利于海南省經濟的可持續發展，也不利于海南經濟的結構的合理調整與升級，更要警惕海南房地產泡沫的歷史教訓。

由此可見，海南省海洋經濟發展并沒有在國家戰略落實后走入高速發展的快車道。事實上，海南省對房地產的放任，已經損害到海洋經濟資源和海洋經濟的健康發展，令人堪憂。

根據海南省海洋經濟低碳化發展的特點，政策引導因素必不可少。當地方政策管理機制、組織機制、監管體系不夠完善時。或將導致政策的失靈。面對新一輪國家戰略在海南的落地實施，海南需要進一步加強政策管理機制和政策組織機制上的改革，提高海洋經濟低碳化發展的管理水平。

三、海南省海洋經濟低碳化發展的政策機制分析

1.政策的管理機制分析。中國人民大學氣候變化與低碳經濟研究所認為：完善的經濟發展的管理機制，應符合PDCA（Plan, Do, Check, Action）循環的要求，進而運用符合PDCA循環要求的管理機制來對生產者和消費者進行管理。[1]

海南省海洋經濟低碳化發展既符合一般陸域經濟低碳化發展的通性，也具有獨特的海洋特性。海南省也是全國最大的經濟特區和島嶼海洋生態省，政策管理機制的設計要具有針對性。海南省政府在中央國務院及各部委對低碳發展的總體規劃下，不但完善自己的管理機制，理順省政府與海洋經濟生產部門、個人等市場主體間的相互關系，為不同主體提供行動目標，搭建行動框架，制定行動規范，促進海南省海洋經濟低碳化發展的有序化。

完善管理機制不僅是政府在此過程中的重要行為，也是海洋經濟低碳化發展的戰略手段和制度性保障。只有通過制定符合海南省特殊省情的海洋經濟低碳化發展的管理體制，才能有效保障海南省實現“十三五”制定的海洋經濟目標和低碳目標。

當前海南政策體系的管理機制還不完善。經濟工作的形勢壓力很大，往往會疏忽了碳排放的控制。PDCA循環還沒有有效地搭建，在計劃階段（P）：對應國家下達的指標，制定規劃不夠及時，缺乏規劃出臺后的細則和實施方案。在執行階段（D）：要求政府、經濟體、個人三者之間的具有契約精神、法治精神。很多時候，政策的下達就是一紙空文，這是海洋經濟低碳化政策管理的要點和難點。對于檢查階段（C）：海南省當前要避免的是檢查工作的形勢主義，同時，政策執行效果的評估體系必須完善，需要研究出一套切實可行的績效考核辦法。處置階段（A）：對于海洋經濟低碳化發展，在保證碳排放目標的控制和環境治理不斷向好的情況下，大力發展海洋經濟，建設“海南強省”是海南海洋經濟發展的主要目標。目標的階段化分解，是這個階段要處理的首要問題，目標分解的越詳細、越具體，為下一階段訂制的PDCA循環目標才能更有效果，政策的制定才更具針對性。

2.政策的組織機制分析。在任何一種經濟運行機制中組織協調機制都是至關重要的，它在經濟活動中的功能主要是消除隔閡、協調不同行為主體間的利益差異和沖突，在多個組織之間求同存異、形成合力，實現有序和高效的經濟運行。

政府組織機構的設立，并不是一味的以不變應萬變，是根據社會經濟的發展的需要不斷優化調整的，中央政府到各省政府之間、省政府到市縣政府之間、不同行業主管部門之間，在行使各自職能時，會產生各種各樣的協調問題和矛盾，隨著社會經濟的發展和政府改革的深入，政府部門間關系的問題逐漸成為關注的焦點，只有在政府各部門之間和各級政府之間有一個健全的組織協調機制，才能更好地提高政策的效率。

國家戰略目標為海南省海洋經濟低碳化發展政策提供了基本任務和總體框架，國家層面考慮制訂發展規劃和發展目標，各職能部門據此制定與其一致的基本政策；同時，地方政府制定基層政策時，應當以貫徹發展規劃為目標，以本省海洋經濟低碳化發展現狀為依據，因地制宜制定政策。由此，建立與完善自上而下與自下而上相結合的政策體系。

我們可以從海南省低碳化發展來看我國的低碳化組織結構：第一層級，有國務院牽頭設立低碳經濟發展委員會統一領導協調國家層面的低碳經濟發展工作，委員會成員由國家發改委等相關部委組成。委員會主任由國務院總理擔任。第二層級為海南省層級。2007年，海南省政府決定成立海南省應對氣候變化及節能減排工作領導小組（以下簡稱領導小組）。領導小組由省長擔任組長，副省長擔任副組長，34家單位的領導為其主要成員。第三層級由海南省下屬各市、縣政府相應成立本市、縣應對氣候變化和節能減排工作領導小組負責當地市、縣的應對氣候變化和節能減排工作。在省級輔助層上，2010年成立的海南低碳經濟政策與產業技術研究院重點對海南低碳經濟政策及發展戰略、新能源及節能減排技術、低碳生活模式設計與示范區建設規劃等方面的課題開展研究，并為政府的低碳政策等提供咨詢服務。

政策下達的流暢性和政策反饋的及時性是檢驗組織機制是否完善的重要手段，海南1988年建省之初，即按中央要求首創并成功建立起全面的省直管縣體制。至今這項改革措施已經得到了推廣和應用。對于海南海洋經濟而言，沿海市縣無論在經濟總量和數量上都占有絕對的優勢。海南省直管縣的組織架構，不僅有利于省政府對全省的一盤棋考慮，使海洋產業的妥善合理布局，避免各自為政的條塊分割，在政策通道上則有利于政策的下達和反饋。由于低碳目標的控制基本是由上而下的目標管理模式，減少了政策下達的層級，做到省縣管理直達，利于及時的溝通并提高政策制定的針對性和實效性，一縣一地的不同環境變化都最快的時間得到反應。減少了政策失靈和政策施行的阻礙，較為有效地提高行政效率和節約行政成本。

四、海南省海洋經濟低碳化發展的政策體系建議

1.戰略性與實施性。海南省海洋經濟低碳化發展政策體系的頂層設計應該是國家層面的設計，這是海南省制訂本省低碳經濟發展戰略的指導思想。國家減排的目標分配，是指導海南省海洋經濟低碳化發展規劃的綱領性和指導性文件，同時，在頂層設計的綱要指導下，海南省海洋經濟低碳化發展細則應該作為底層政策設計的具體指導，使底層政策具有可操作性，避免過于抽象、籠統，否則政策執法中會難以操作和實施。

2.規范性與靈活性。海南省海洋經濟低碳化發展的政策體系，在治理手段上應該運用多種的管理手段：如激勵性政策工具、懲罰性政策工具、管制型政策工具、考核型政策工具、指導型政策工具等。靈活運用。同時，各種工具必須符合國家法律法規，合理合法，解決海洋經濟低碳化發展的實際問題。

3.系統性和協同性。海南省海洋經濟產業是一個復雜的系統，涉及方面很多。不僅產業復雜（按照國家標準《海洋及相關產業分類》標準， 我國海洋經濟統計包括 2個門類的380個小類，涉及國民經濟行業分類 20個門類的313個小類），而且涉及的管理部門眾多（如漁業由農業部門、低碳化由能源部門、海洋交通運輸業由交通運輸部門管理等）。政策體系作為一個整體不僅包括了多項政策，每個政策又包含多項子政策，因此政策體系必須有機聯系，互相協調。在政策系統內，各子政策能較好地協調，才能最大限度發揮整體性功能作用。系統性與協同性應融合融入政策設計和運行中，使政策體系更加規范，政策各層設計縱橫互動，彼此協調，實現政策間的協同性，運行良好。另一個含義是政策體系的管理者與管理者之間，管理者與執行者之間都能保持良好的運行態勢。

4.地域性與時效性。海南省海洋經濟低碳化發展政策的制定應以海南的海洋經濟發展狀況和碳排放現狀為依據，反映出海南省海洋經濟發展趨勢和的碳排放特征，具有很強的區域特性和海洋特性。同時，海南省海洋經濟低碳化政策必須具有時效性，即政策出臺及時性、和實施的有效性，我國在低碳化發展過程中，不乏有力度和效用的政策，但有時候政策出臺的機會不合適，政策就會顯得毫無意義。或是針對性不強，也會起到無的放矢作用，解決好政策的時效性，才能提高政策的效用，起到事半功倍的作用。

五、結論

（1）海南省海洋經濟低碳化發展應秉承 “創新、協調、綠色、開放、共享”的頂層政策指導思路，堅定生態示范省建設，打造“海洋生態強省”。（2）建立完善的政策管理機制與組織機制；推進實行責任、權力與負面清單機制，控制政策的責權范圍和制度邊界；研究各部門切實可行的政策周期PDCA循環管理辦法；試點“雙隨機、一公開”的政策監管模式，配合省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，充分發揮政策的監管效力。（3）利用海南的政策環境優勢，完善海南海洋經濟低碳化發展的政策體系建設，堅持民主參與和服務公眾的原則，要充分吸收社會團體、個人、專家學者、權威機構參與規劃編制，提高規劃時效性、科學性、公平性；做好政策的前、中、后期管理，及時評估政策執行效果，積極開展政策創新，管理機制創新，運用靈活有效的政策組合來推進海洋經濟高效低碳化的發展。

[1]中國人民大學氣候變化與低碳經濟研究所.中國低碳經濟年度報告[M].北京：石油工業出版社，2015