利益交錯中的環境公益訴訟原理

肖建國

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利益交錯中的環境公益訴訟原理

肖建國

環境公益訴訟的邏輯起點在于無法通過環境行政執法或者傳統民事訴訟制度為環境公共利益提供足夠充分且有效的救濟?；诠残磐欣碚?，國家利益通常被納入廣義的社會公共利益，環境公益訴訟制度所保護的利益包括國家利益和狹義的社會公共利益。然而，環境國益訴訟與環境公益訴訟在訴訟實施權配置原理方面存在著根本區別，應當從理論和制度層面予以區別對待。只有妥善處理好國家利益、公共利益、私人利益之間的關系，才能從解釋論上利用現有的法律規范構建符合基本原理且行之有效的環境公益訴訟制度。

環境公益訴訟；當事人適格；訴訟實施權；環境行政執法；公共信托

2012年《民事訴訟法》第55條規定，法律規定的機關和有關組織可以針對污染環境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這為環境公益訴訟制度的建構奠定了基礎，但鑒于立法者明確采取環境公益訴訟主體資格法定主義，在環境保護基本法律和單行法律進行修改前，各地環境公益訴訟實踐曾經陷入僵局。2014年修訂后的《環境保護法》第58條不僅將環境公益訴訟的適用范圍從污染環境延伸到破壞生態，而且明確將環境公益訴訟的適格原告規定為依法在設區的市級以上人民政府部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且不存在違法記錄的社會組織。然而，《環境保護法》的修改并沒有終結環境公益訴訟的相關爭議，除了因具體規則供給不足而淪為“公益訴訟原則”外[1]，關于環境公益訴訟所保護的利益類型以及建立在此基礎上的環境公益訴訟基本原理也始終未能達成共識。顧名思義，環境公益訴訟旨在保護與環境相關的公共利益。然而，公共利益屬于框架性概念，具有高度的抽象性和概括性[2]，這使得環境公益訴訟的外延具有模糊性，妨礙環境公益訴訟基本原理的形成。本文擬在反思環境訴訟保護利益類型及其關系的基礎上，結合我國現有法律規定，在解釋論上厘清環境公益訴訟運行的基本邏輯。

一、環境訴訟保護利益三分論的提出

但凡因環境污染、生態破壞行為遭受損害的利益均可能成為環境訴訟的確認和保護對象。根據利益歸屬主體的不同，因環境污染或生態破壞遭受損害的利益可以區分為個人利益、多數人利益、國家利益三種類型，其中，多數人利益又存在特定多數人利益和不特定多數人利益之分，而國家利益是基于公共利益信托而由國家代表不特定多數人持有的重要利益。特定多數人利益表現為群體利益，與個人利益同屬于私人利益，為保護此兩類利益而提起的環境訴訟屬于環境私益訴訟，前者適用個別訴訟或者共同訴訟制度，后者則適用群體訴訟制度。不特定多數人利益屬于原始意義上的社會公共利益，傳統民事訴訟法學認為，只有此類利益引發的糾紛才能納入公益訴訟的客觀范圍。[3]鑒于“全民所有”不能成為特定個體權利上的法律概念[4]，社會主義國家所謂“全民所有”的國家利益在憲政層面可以還原為不特定多數人利益，但因該類利益存在明確的代表者和監督者，傳統民事訴訟制度足以提供保護，基于國家利益而提起的民事訴訟被學者稱為“國益訴訟”[5]，以區別于真正意義上的公益訴訟。尚未上升為國家利益的不特定多數人利益因缺乏特定的利益歸屬主體，在行政執法難以為其提供足夠充分保障的情形下，以私益訴訟（主觀訴訟）為適用對象的傳統訴訟制度無法為其提供必要的司法救濟。因此，與實體法學者將弱勢群體的私人利益上升為公共利益不同，盡管承認有必要在舉證責任分配等方面向弱勢群體適當傾斜，但程序法學者向來將公益訴訟制度的保護范圍限定為不特定多數人權益。

然而，環境法學者則似乎對環境訴訟所保護的利益類型存在廣泛的爭議。一元論者認為，作為環境訴訟保護對象的環境權屬于復合性的、突破了傳統公權與私權二元劃分的新型權利，并據此將環境訴訟界定為獨立于傳統三大訴訟模式之外的一種新型的訴訟類型。[6]二元論者將環境訴訟所保護的利益區分為環境公益和環境私益。[7]三元論者認為，環境訴訟所保護的利益可以類型化為環境個益、環境眾益、環境共益（狹義的環境公益），其中，環境個益、環境共益（狹義的環境公益）分別屬于環境私益訴訟和環境公益訴訟的保護對象，但基于環境眾益提起的訴訟系屬私益訴訟（主觀訴訟）抑或公益訴訟（客觀訴訟）則存在不同的見解。有的學者將環境眾益理解為群體利益而將其作為環境私益訴訟的保護對象[8]，有的學者則將環境眾益界定為不特定多數人利益而主張將其納入廣義環境公益訴訟的保護范圍。[9]顯而易見，環境眾益指向多數人的環境利益，但環境法學者對其所指向的環境利益主體是否特定則存在著不同的理解，表面上根本對立的觀點背后隱藏著基本共識：為保護不特定多數人利益而提起的環境訴訟屬于公益訴訟，而為保護特定多數人利益而提起的環境訴訟屬于私益訴訟。故江必新教授曾提出“公益訴訟=共益訴訟+眾益訴訟”的公式。[10]然而，在《民事訴訟法》第55條與《環境保護法》第58條均強調污染環境或破壞生態的行為只有損害社會公共利益才是環境公益訴訟的適用對象的情形下，仍有學者將據此提起的訴訟界定為具有“眾益”形式的私益訴訟。[11]對此，合理的解釋只能是，部分環境法學者堅決認為，只有為救濟生態或環境本身所遭受的損害而提起的訴訟，才能稱之為環境公益訴訟，至于為保護不特定多數人環境利益而提起的訴訟，則仍然沒有擺脫其私益訴訟的本質屬性。

由此可見，程序法學者將環境公益訴訟界定為旨在保護不特定多數人環境利益的訴訟，而環境法學者則認為真正的環境公益訴訟僅限于旨在預防和修復環境或者生態本身所遭受損害的訴訟。按照環境法學者的理解，環境利益是一種與人格利益（環境因與人類的生命和健康等人格利益息息相關而蘊含的利益）和財產利益（環境因充當許多財產獲取和實現條件而蘊含的利益）相并列的人之利益，是指因環境具有多種生態服務功能而蘊含的利益[12]（P56-60），只有對環境本身造成損害而導致環境功能退化或喪失，才構成對環境公共利益的損害。[13]按照這種邏輯，只有旨在要求預防或修復環境生態服務功能的訴訟才屬于環境公益訴訟，而旨在保護不特定多數人利益以及國家利益的訴訟則屬于環境私益訴訟的范疇。與此同時，鑒于不存在足以脫離消費者而單獨存在的客觀利益，消費者權益保護領域不存在公益訴訟的適用空間。[14]然而，一方面，旨在保護不特定多數人利益的環境訴訟中的當事人適格問題與旨在預防和修復環境或者生態損害的環境訴訟中的當事人適格具有同質性，均因缺乏直接利害關系人或者有效的法定利益代表人而有必要通過實體賦權或者程序賦權的方式尋求最佳形式當事人。另一方面，預防和修復環境或者生態損害只是手段，防止環境生態服務功能遭受損害或者恢復環境生態功能才是環境公益訴訟的目的，而環境生態功能的維護或修復關系著不特定多數人（包括當代人和子孫后代）的利益。[15]從環境科學上講，污染環境或者破壞生態的行為首先對環境本身造成損害，而特定或者不特定多數人的人身或者財產利益系因環境本身遭受損害而間接遭受損害。[16]與此相似，特定或者不特定多數人的人身或者財產利益將因環境生態得以維護或修復而獲得救濟。對環境或者生態本身的損害以及對不特定第三人環境利益的損害是從不同角度描述相同的損害事實，前者側重于直接遭受損害的客體，后者彰顯間接遭受損害的主體，環境生態服務功能系以不特定多數人作為服務對象，故兩者具有共通性。環境法學者關于“環境公益訴訟的目的就是預防和救濟‘對環境本身的損害’”[17]（P4）的論斷未免過于片面，而認為“不特定多數人的相關權益……本質上仍為個體相關的私人利益”[18]的觀點在程序法上無論如何都難以成立。這是因為，訴訟法意義上的公益訴訟主要解決不特定多數人利益遭受損害或者存在遭受損害的現實危險時找不到直接利害關系人充當適格主體的技術難題，如果案件沒有起訴資格之障礙而可以利用現有的制度加以解決，則不被認為是公益訴訟。[19]

綜上所述，程序法學者將環境公益訴訟的保護對象界定為不特定多數人的環境利益，而環境法學者則認為環境公益訴訟僅指向預防或者修復環境生態損害，但預防或修復環境生態損害說到底還是為了確保不特定多數人得以（繼續）享有環境生態服務功能，而不特定多數人享有生態服務功能的非排他性權利被某些學者歸納為環境權。[20]實際上，程序法學者與環境法學者對環境公益訴訟的保護對象范圍的理解具有內在一致性，均將特定多數人利益以及國家利益排除在環境公益訴訟的適用范圍之外。然而，污染環境或者破壞生態的行為在造成環境生態服務功能減損之前通常需要對國家或集體所有的自然資源所有權造成現實侵犯，而特定多數人因對自然資源享有開發利用權利或者環境生態服務功能減損而遭受財產或者人身損害。社會生活本源上是由私人領域、國家領域、公共領域所構成[21]，而且不同領域內的主體享有不同的利益。[22]鑒于污染環境或破壞生態的行為可以同時損害不同領域內不同主體的不同利益，筆者采取環境公益、環境國益、環境私益三分法，并將特定多數的環境私益稱為“環境眾益”，本質上屬于群體訴訟，相應地，環境公益僅指以不特定多數人為主體的“環境共益”，但因環境公益與環境共益所指相同，故沒有保留“環境共益”概念之必要。

二、國家利益的實現對公益與私益訴訟利益的阻卻

《憲法》第9～10條、《物權法》第46～49條、《煤炭法》第3條、《草原法》第9條、《海島法》第4條、《野生動物保護法》第3條、《土地管理法》第8條、《海域使用管理法》第3條、《礦產資源法》第3條、《水法》第3條、《森林法》第3條、《香港特別行政區基本法》第7條、《澳門特別行政區基本法》第7條等規定，包括土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、礦藏、水流、海域、野生動植物資源等在內的非生物環境資源以及野生動植物資源（含野生微生物資源）原則上都屬于國有，由國務院代表國家行使相關所有權。污染環境或者破壞生態的行為通常會對生物資源或者非生物資源（以下合稱為“自然資源”）造成直接損害，故環境訴訟中的國家利益通常表征為政府以國家名義要求回復所有權圓滿狀態。誠然，自然資源造成損害通常會引起生態系統混亂，從而影響自然資源產品和環境生態服務功能的供給，對自然資源享有開發利用權的主體將因此遭受財產損失，不特定多數人因環境生態服務功能下降而可能遭受物質性或財產性不利益影響，因前述潛在不利益影響轉化為現實損害而承受私人利益損害的特定（多數）人享有侵權責任法上的請求權?；凇段餀喾ā飞洗_立的平等保護原則[23]，國務院或者法律另行規定的其他公權力機關（《物權法》第45條）代表國家要求污染環境或破壞生態者以停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等方式承擔侵權責任。其中，停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀等責任承擔方式在恢復所有權圓滿狀態的同時，有利于恢復或改善不特定多數人生存所依賴的生態系統服務功能（公共利益），也可能有助于預防或消除對特定自然資源享有開發利用權的特定（多數）人的利益實現（私人利益），還可以促使已經遭受損害的主體不再承受物質性或精神性不利益影響（私人利益）。然而，倘若以賠償損失方式承擔侵權責任，鑒于國家獲得的環境損害賠償金將直接納入國庫，而并非直接用于環境治理，遭受損害的自然資源或生態系統并沒有因此而獲得補救，生態系統提供物質產品或者生態產品的功能并沒有得以恢復，國家利益的實現并沒有在客觀上直接帶來保護公共利益和私人利益的效應。污染環境或破壞生態的行為人向國家支付環境損害賠償金將導致其外部成本內部化，只要環境損害賠償金足夠讓行為人吐出其非法利潤，甚至要求環境侵害者承擔超出被破壞的環境經濟價值的賠償[24]，作為經濟理性人的生產經營者將具備不再從事污染環境或者破壞生態行為的動力。更為重要的是，國家利益的實現主要依靠的手段是環境行政執法，這是因為，行政機關將公共訴訟作為新型社會管理手段，在某種意義上是將一個“強勢機關”解決不了的糾紛轉交給作為“弱勢機關”的法院，不僅周期延長、成本增加，而且其實效性也很難讓人產生樂觀期待[25]，實踐中此類問題已經較為突出。*2014年11月，大連市環境監察支隊就發現大連日牽電機有限公司存在嚴重污染環境問題，大連市環保局為此下發了行政處罰決定書，但結果卻不了了之。北京市昌平區都市芳園小區湖泊被污染一案也是如此。都市芳園小區業主曾多次向政府反映舉報，隨后，昌平區城市管理綜合行政執法監察局經過調查，于2014年10月下達了責令改正通知書，但施工企業仍我行我素。證據確鑿、明明白白的兩起環境污染案，因政府職能部門無能為力，最后只能靠社會公益組織來進行訴訟。做好環境保護工作，政府還是應擔當起首要的責任，環境公益訴訟只是發揮公眾社會力量的一個渠道。參見曉劍：《環境公益訴訟案背后是政府職能部門的“無奈”》，載《中國勞動保障報》，2015-08-05。鑒于行政執法手段具有局限性（如修改前的《環境保護法》普遍被指責行政罰款不足以迫使污染企業吐出全部不法收益），不少學者傾向于保留環境行政執法部門利用環境司法權的合理空間，即“環境行政機關只能對與自身管理職責相關的事務在窮盡行政救濟仍無法使環境損害得以彌補的情形下提起環境公益訴訟”[26]。

根據上述分析，自然資源所有權的行政或司法保護在客觀上具有預防或者救濟公共利益和私人利益的效果。在國家利益的行政保護（行政執法）或司法保護（國益訴訟）足以遏制環境污染或生態破壞行為的情形下，公益訴訟與私益訴訟就不再存在要求被告停止侵權、消除危險、排除妨礙的必要。與此同時，在國家利益的行政保護或司法保護已經迫使被告恢復原狀并因此使得環境生態服務功能得以恢復的情形下，公益訴訟與私益訴訟就不存在要求恢復生態服務功能之必要。只有在有關部門怠于保護國家利益或者國家利益實現的結果并不能確保環境生態服務功能得以恢復時，才存在提起環境公益訴訟的必要。鑒于此，兩大法系公益訴訟制度的設置均存在行政執法前置主義的傳統，如《美國清潔水法案》第304條、《德國環境損害預防及恢復法》第11條等均將行政執法前置于環境公益訴訟。盡管我國《民事訴訟法》與《環境保護法》對此并沒有作出明確規定，但《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）關于“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟”的規定暗含著行政執法前置于公益訴訟的邏輯，而最高人民檢察院公布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》第3～4條明確將督促糾正違法行政行為或者依法履行職責作為檢察機關提起公益訴訟的“訴前程序”。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）第20條和《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第286條要求人民法院受理環境民事公益訴訟（含國益訴訟）后10日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門；《環境民事公益訴訟解釋》第26條規定，人民法院應當準許原告以負有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現為由的撤訴申請。至于原告全部訴訟請求因環境行政執法而獲得實現但又堅持訴訟的，司法實踐中通常采取駁回訴訟請求的做法。從理論上來分析，在環境公益訴訟案件或者環境私益訴訟案件系屬法院后，環境行政執法或者環境國益訴訟足以使原告全部訴訟請求得以實現的，原告已經喪失訴的利益，案件繼續審理純屬浪費司法資源和徒增訴累，除非根據《行政訴訟法》第74條第2款第（二）項以及第50條第3款的規定作出確認具體行政行為違法的判決，否則人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。誠然，在國家利益的實現不能確保公共利益與私人利益獲得（全部）實現的情形下，法律規定的機關和有關組織可以提起補充性公益訴訟，而因污染環境或破壞生態行為遭受私人權益減損的特定（多數）人也可以相應的侵權責任訴訟以謀求受損權益獲得完全彌補。鑒于國家利益的實現通常以對污染環境或破壞生態事件進行調查取證為條件，并且對污染環境或破壞生態事件的調查受制于特定的時空條件，環境行政執法中收集的證據可以在后續環境訴訟中作為證據加以使用；在環境國益訴訟中已經被法院認定的事實有利于公益訴訟或私益訴訟原告的，鑒于被告已在國益訴訟中享有充分的攻擊防御機會，故后續環境公益訴訟與環境私益訴訟無需舉證證明；原告因未參加國益訴訟而未能進行攻擊防御，故被告主張已被國益訴訟認定的不利于原告的事實，原告需通過相反證據予以推翻。

三、公共利益的實現方式與環境公益訴訟

環境生態服務功能具有鮮明的公共利益色彩，鑒于公共利益的存在使得行政公權力機關干預市民生活具備正當性基礎[27]，預防和修復環境損害應當成為政府的職責。然而，公共管理學的研究成果表明，政府并不是公益物品的唯一提供者，現代國家正在將原來由其獨自承擔的責任轉移給各種私人部門和公民自愿性團體。[28]對于環境損害之預防和修復而言，以環境公益訴訟為核心的私人執法在當代中國具有諸多獨特價值。首先，我國仍屬于發展中國家，環境生態利益與經濟利益發生沖突并讓位于經濟發展利益的情形較為普遍，環境污染或生態破壞屢禁不止，加上造成環境損害的行為通常具有常發性、隨機性、難以監督性[29]，政府不可能投入足夠多的資源建立龐大的環保監控系統，指望單純依靠行政執法治理好環境污染問題，只能是天方夜譚。[30]其次，在公權力主導的環境生態服務功能損害的預防和修復活動中，政府失靈現象時有發生，主要表現為地方政府為了片面追求GDP和財政收入而對污染企業“開綠燈”的地方保護主義、環保執法部門為了追逐部門利益而傾向以罰代刑的部門保護主義以及環保執法人員易于被“俘獲”而放任污染環境或破壞生態行為發生的執法腐敗問題。[31]再次，鑒于環境行政執法面臨政績考核、財政體制、管理體制、社會觀念等外部強大阻力，以及執法能力不足和執法動力缺失等環保部門內部問題，在環境執法的有效性與效率受到極大影響的情形下[32]，人們對行政部門和司法部門實施環境法律、監督公權力的態度與能力保持高度懷疑和不信任[33]，環保部門和檢察院提起環境公益訴訟的實踐大多被指責為不成體系的為了各類無關環境公益的政治作秀[34]，故有學者倡導將環境公益訴訟的“原告資格范圍局限于環境非政府組織”[35]。復次，鑒于公共利益與個人利益之間既可能相互一致，也可能相互沖突[36]（P40），污染環境或破壞生態的主體本身也對環境存在私法上的利害關系，預防或修復環境損害的行政執法或環境司法在本質上均為了解決雙方分別代表的環境公益與環境私益之間的緊張關系[37]，在污染環境或破壞生態的行為雖不違法但卻造成環境損害的情形下，鑒于行政執法遵循法無明文規定即禁止原則，無法實現保護公共利益的目的。最后，如果將預防和修復環境損害的職責和/或公益性訴訟實施權排他性賦予環境執法機關，則必須賦予環保組織和/或公民以提起環境公益訴訟的權利，否則，政府失靈將直接導致環境損害根本得不到預防或修復，而我國《環境保護法》和《行政訴訟法》等普遍尚未確立環境行政公益訴訟制度。即使通過解釋論上的努力勉強認為我國立法者已經默許符合法定條件的社會組織有權提起環境行政公益訴訟，原告勝訴的行政公益訴訟判決能否最終獲得實現，仍然取決于地方人民政府對待法院確定判決的態度。

實際上，在現行司法機關人財物管理體制下，法院是否具備足夠的膽量對同級政府及其職能部門“說三道四”不無疑問，故《決定》要求改革司法機關人財物管理體制?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014—2018）》和《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》均明確提出推動省級以下地方法院、檢察院人財物統一管理體制改革，但司法機關人財物改革牽涉諸多利害關系，恐怕并非司法機關本身所能左右，最高人民法院采用“配合中央有關部門”的表述已經充分說明了該項改革任務的艱巨性。在地方人民法院難以完全擺脫地方人民政府在人財物等資源配置方面施加影響的情形下，跨行政區劃的環境公益訴訟制度在某種程度上能夠起到治標的作用。

綜上所述，以預防或修復環境損害為內容的環境公共利益的實現方式存在公共執法和以環境公益訴訟為典型的私人執法兩種模式，其中，環境執法機關與檢察機關提起的環境公益訴訟具有公共執法與私人執法的雙重屬性。環境公共執法具有顯著的優勢，也是歐盟環境保護法的發展趨勢，但鑒于我國環境公共執法公信力較低以及現行國家機關管理體制難以徹底擺脫地方保護主義和部門保護主義的影響，確有必要賦予公權力機關以外的私人（社會組織和/或有關公民）以公益性訴訟實施權。作為私人執法方式，環境公益訴訟對環境行政執法具有監督和補充雙重功能。其中，以作為有損環境生態服務功能的行政行為或者拒不履行環境公共利益保護法定職責的行政主體為被告的環境公益訴訟，被稱為環境行政公益訴訟，主要發揮監督公共執法的功能。以污染環境或破壞生態的責任主體為被告，要求其承擔停止損害、消除危險、排除妨礙、恢復（環境生態服務功能的）原狀等職責的，被稱為環境民事公益訴訟，主要發揮補充公共執法的功能。誠然，環境民事公益訴訟在某種程度上也具備監督環境公共執法的功能，如《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第3條規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內通報對被告行為負有監督管理職責的環境保護主管部門。環境保護主管部門收到人民法院受理環境民事公益訴訟案件線索后，可以根據案件線索開展核查；發現被告行為構成環境行政違法的，應當依法予以處理，并將處理結果通報人民法院。”鑒于我國環境行政執法手段并沒有將責令行政相對人恢復環境生態服務功能涵蓋在內，故環境行政執法通常僅會消除或減輕繼續審理預防性環境公益訴訟請求的必要性，但并不會因此導致旨在修復生態損害的環境公益訴訟請求喪失訴訟利益。也正是因為我國現行環境行政執法手段通常并不能實現修復環境損害的目的，環境行政執法難以全面保護環境公共利益，所以強化環境民事公益訴訟制度建設才具有重大價值。

四、環境公益的實現對國益與私益訴訟利益的阻卻

污染環境或破壞生態的行為侵犯國家自然資源所有權的，法律規定的機關采取行政執法措施或提起環境國益訴訟，旨在救濟環境經濟功能所遭受的損害。與此不同，基于污染環境或破壞生態的行為對環境公共利益造成的損害，法律規定的機關采取行政執法措施或者法律明確授權的機關或有關組織提起環境公益訴訟，旨在救濟環境生態服務功能所遭受的損害。即使自然資源所有權恢復圓滿狀態，也未必足以完全恢復環境的生態服務功能，而對于不涉及自然資源所有權損害的污染環境或破壞生態而言，預防或修復環境生態服務功能的宗旨根本無法通過國家利益的實現得以間接實現。鑒于此，預防環境生態損害必然有助于維持資源所有權圓滿狀態和避免環境私人利益遭受損害，但是，修復環境生態損害卻不必然有助于恢復資源所有權圓滿狀態或者救濟特定（多數）人的環境私益，因為環境生態服務功能與自然資源的歸屬或者利用狀態并不存在必然聯系，如遭受污染或破壞的生態環境無法完全修復的，實踐中通常采取“異地補植”方式對環境生態服務功能進行修復[38]，《環境民事公益訴訟解釋》第20條第1款也已經承認這種做法的妥當性。鑒于此，在環境公益訴訟已經成功防止國家的自然資源所有權遭受損害或者已經圓滿恢復國家對自然資源所有權的情形下，在客觀上不再存在提起環境國益訴訟的利益。

鑒于環境公共利益是自然人得以獨立享受的共同善，自然資源的歸屬關系并不影響環境生態服務功能的共同性。[39]換言之，無論作為生態系統原有或新增構成因素的自然資源歸屬關系如何，環境生態服務功能的惡化及其恢復均與（特定地段的）自然人存在潛在或現實的利益關系。環境生態服務功能遭受現實損害或者存在遭受損害的緊迫威脅的，除非國家利益和/或私人利益的實現足以徹底恢復環境生態服務功能，否則在客觀上存在通過公共執法或者補充性私人執法手段實現環境公共利益的必要。相應地，如果環境公共利益的實現足以預防或者救濟私人利益，則另行提起環境私益訴訟的利益不復存在。誠然，環境公共利益的實現通常只能使得防御型環境私益訴訟喪失訴訟利益，因而，受害人提起的旨在填補損失的損害賠償型環境私益訴訟則不因此而喪失訴訟利益。換言之，在環境私益訴訟中，環境公共執法或者環境公益訴訟使得環境生態服務功能得以完全恢復的，鑒于私人合法權益已經不可能再遭受損害，停止侵害、排除妨礙、消除危險等防御型訴訟請求已經不存在實體審理和判決的必要。但若環境私益訴訟還存在旨在填補私人損失的其他訴訟請求（包括指向私人財產的恢復原狀在內），則環境私益訴訟仍有續行的必要性，只是防御型訴訟請求在理論上應當予以駁回。由于防御型訴訟請求的審理通常構成損害賠償型訴訟請求的前置性條件，實務操作上宜在判項中對環境公共利益的實現已經足以全面實現防御型私益訴訟請求的事實予以確認，并在此基礎上處理損害賠償型訴私益訴訟請求。

五、環境私益的實現對國家利益與公共利益的保護

污染環境或破壞生態的行為通常將直接或者間接造成私人合法權益受到損害。為了預防或救濟合法權益遭受損害和節約合法權益保護成本，私人通常具備足夠的動力促使有關部門啟動相關行政程序。比如，向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報存在污染環境和破壞生態行為的單位或個人（《環境保護法》第57條）。再如，向上級機關或者監察機關舉報拒不依法履行職責的環境保護主管部門和其

他負有環境保護監督管理職責的部門。然而，環境私益的實現并不必然依附于環境公益的實現。一方面，環境污染或生態破壞的私益受害人所要求的損害賠償金額對于造成環境污染或生態破壞的生產經營者來說可能微乎其微，在個別環境私益受害人先行發現并積極謀求救濟的情形下，為了避免違法行為被公共執法部門發現或者誘發大規模環境私益受害人積極索賠，生產經營者可能會向私益受害人進行充分甚至超額補償以換取其保密承諾。因此，環境私益的實現未必需要通過環境侵權訴訟的形式，也可以采取協商和解、調解等訴訟外糾紛解決方式予以實現，而且未必能夠對國家利益和/或公共利益發揮間接保護的功能。另一方面，私益受害人將造成環境污染或者生態破壞的責任主體訴諸法院并提出諸如停止排污、恢復原狀等防御型訴訟請求的，此類環境私益訴訟因可能間接對公共利益造成積極影響而被認為帶有一定公益色彩[40]，然而，即使私益受害人克服在知識和精力上的限制而獲得勝訴判決，鑒于環境私益訴訟確定判決效力的主觀范圍具有相對性，因而也不能徹底保護環境公共利益。[41]

實際上，誠如學者通過比較法研究所表明的，由于環境污染行為在多數情形下是由合法的、能夠增進社會利益且難以避免的企業經營行為造成的，因此，排除妨礙、消除影響在兩大法系的實踐運用均較為嚴格，相關制度設計均以“利益衡量”和“均衡論”為邏輯起點，通過運用“均衡衡平”原則，進一步進行利益比較，自由裁量，認為確有排除侵害的必要時才得準許，以更好地兼顧企業利益和保護公眾權益、維護社會公平正義的需要。[42]在環境公益訴訟中，環境生態服務功能尚且未必能夠壓倒性說服法官支持采取排除妨礙、消除影響措施*可以作為佐證的是，根據《環境保護法》第60條，采取責令污染企業停業、關閉的措施必須由縣級以上人民政府環境保護主管部門報經批準權的人民政府批準，而且沒有進一步規定若發生地方人民政府庇護企業而不采納環境保護部門建議的情形時如何處理的具體措施。（參見常紀文：《新〈環境保護法〉：史上最嚴但實施最難》，載《環境保護》，2014[10]）在中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責任案中，原告訴請被告立即停止向河道排放污水，消除生產廢水對其下游南明河及烏江產生的危險，經專家評估，該訴訟請求只有通過造紙廠關停才能徹底實現。按法律規定，環境保護法庭不能直接判決被告關停生產線，環境保護法庭在執行中充分發揮了環保行政職能部門的作用，向環保行政職能部門發出了協助執行通知書，要求環保行政職能部門報經人民政府同意，對被告作出關停措施?？紤]到被告所在地附近還有幾家污染南明河的造紙廠，環境保護法庭向烏當區環保局發出了法律意見書，要求環保局對這些造紙廠進行查處，烏當區環保局對相關幾家造紙廠進行了行政處罰，并采取了限期治理等措施。參見趙軍主編：《貴陽法院生態保護審判案例精選》，7-16頁，北京，人民法院出版社，2013。；在環境私益訴訟中，因環境污染或生態損害遭受損害的私人權益的救濟，就更難以說服法院支持關閉污染企業等防御型訴訟請求了。

更為重要的是，為保護特定（多數）人合法權益而采取的預防或救濟措施未必有利于環境生態服務功能的恢復。換言之，因污染環境或破壞生態行為遭受人身或者財產損害的特定（多數）人提起的環境侵權訴訟，在客觀上可能有助于恢復自然資源所有權圓滿狀態和環境生態服務功能，主要表現為停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等防御性訴訟請求，但在環境私益訴訟中，停止侵權僅指被告停止對原告本人所進行的侵權行為，其消除影響僅指要求被告消除破壞或者污染環境行為對原告所造成的影響，其恢復原狀僅能要求被告恢復原告在遭受侵害前的權益狀態。

誠然，因污染環境或破壞生態行為致使其合法權益遭受損害的個人或者單位提起環境私益訴訟通常能夠引起人們的普遍關注，社會輿論通常會促使環境行政執法部門積極采取相應的措施，人民法院可以根據環境私益訴訟案件的審理結果向環境行政執法部門發出司法建議，檢察機關和監察部門也可能根據環境私益訴訟案件而采取相應的監督措施。所有的這些旨在保護環境公共利益的公法措施將在客觀上放大環境私益訴訟的社會效果，但均帶有不確定性因素，不足以成為環境公共利益保護的常規進路。

綜上，以環境私益訴訟兼顧保護環境公共利益的功能作為反對設立環境公益訴訟制度的理由是不足以成立的。即使我們承認環境私益訴訟在客觀上可能具備間接保護國家利益或者公共利益的社會效果，但受環境私益訴訟確定判決效力相對性原則的影響，環境私益訴訟不可能代替環境國益訴訟和/或環境公益訴訟的功能。即使構建完善的環境私益訴訟與環境公共執法銜接機制，也不能解決環境公共利益保護中的政府失靈問題。

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（責任編輯 李 理）

Principles of Environmental Public Welfare Litigation with Interlaced Interests——Focus on Environmental Civil Litigation of Public Welfare

XIAO Jian-guo

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

Environmental public interest litigation starts from the failed application of administrative enforcement of environmental law and traditional civil procedure system to get sufficient and effective remedies of environmental public welfare.Based on the public trust theory，national interests are usually included in the broad sense of public interest，and hence environmental public welfare litigation protects not only narrowed social public interest but also national interest.However，since national environmental welfare litigation differs from the public case in configuration principle of the litigation implementation right，they should be dealt with differently from both theoretical and institutional level.Only if the relationship among national，public and individual interest be handled properly can reasonable and effective environmental public welfare litigation system be constructed in line with the basic principles and the use of existing legal norms from the interpretation theory.

environmental public welfare litigation；qualification for the proper party；right to sue or to be sued；administrative enforcement of environmental law；public trust

中國人民大學科研基金研究品牌計劃（中央高校基本科研業務費專項資金資助）“民事糾紛的多元化解決機制研究”（10XNI033）

肖建國：法學博士，中國人民大學法學院教授，民商事法律科學研究中心研究員，博士生導師（北京 100872）