中國PPP模式實踐：困境與出路

貴州水務股份有限公司 路祖強

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中國PPP模式實踐：困境與出路

貴州水務股份有限公司 路祖強

摘 要：在國家大力推行PPP模式的政策背景下，本文分析了PPP模式的優(yōu)點和推行現狀，以入庫數目最多的省份貴州省為例，深入研究PPP模式發(fā)展的困境，并從產業(yè)投資基金與政府視角提出關于推進PPP項目的建議。

關鍵詞：PPP模式 產業(yè)基金 建議

PPP模式是指政府與社會投資方之間，為了建設基礎設施項目或為了提供某種公共物品和服務，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同協議來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。在當前我國城鎮(zhèn)化和市場化提速、經濟下行壓力加大、地方政府債務問題顯現的經濟新常態(tài)下，PPP模式將成為公共服務領域建設運營的主要方式。

1　PPP推行的政策背景

近年來，針對PPP模式我國相繼出臺了一系列政策措施。2014 年9月財政部下發(fā)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，2014年11月國務院出臺了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》；國家發(fā)改委于2015年3月印發(fā)了《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，與此同時各地方政府也出臺了相應的政策和文件。可以看出目前我國在大力推廣PPP模式，希望借此解決基礎設施建設及公共服務投資的資金需求問題。

2　采用PPP模式的優(yōu)點

PPP作為較為新興的合作模式，具有以下優(yōu)點。

（1）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，增加監(jiān)管的功能，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（2）促進投資主體的多元化。利用社會資本能為政府部門提供更多的資金和技能，促進投融資體制改革，同時社會資本能夠參與項目的設計、施工、運營管理，可有效提高效率，防止超工期、超預算問題的出現，從而實現項目增值、增效，并承擔了技術、建設運營成本以及質量責任。

（3）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，以最經濟有效的方式為公眾提供高質量的服務。

3　PPP模式推行現狀

為了減輕政府的財政壓力，優(yōu)化資源配置，提高公共服務效率，我國逐漸開始嘗試在城市供水節(jié)水、公共交通、排水和污水處理、橋梁、市政市容、垃圾處理、醫(yī)療衛(wèi)生、公共秩序、保障性安居工程等領域引入PPP模式。

2014年底，財政部推出PPP示范項目30個，總投資額1800億元。2015年9月，財政部推出第二批PPP示范項目206個，總投資達6589億元。據財政部PPP中心數據顯示，截至2016年4月，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目達7835個，總投資8.8萬億元，但是落地率僅為21.7%。

2016年2月財政部組織搭建的全國PPP綜合信息平臺正式上線，入庫的PPP項目為7835個。按地域統計，貴州、山東（含青島）、四川、河南、新疆居項目數前五名，合計4383個，占入庫總數的56.8%；山東（含青島）、貴州、云南、河南、四川、江蘇居投資前六名，合計4.56萬億元，占入庫項目總投資的51.9%。

貴州省為PPP入庫項目數量最多的省份。貴州于2015年建立了由常務副省長任總召集人的PPP省級聯席會議制度，強力推進PPP工作。并于2015年6月，印發(fā)了符合貴州當地實際的PPP指引性文件《省政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》。

截至2015年6月，貴州省PPP項目庫共有1334個項目，總計劃投資9412.79億元。已簽約項目82個，總投資305.99億元，引入社會資本44.52億元。目前貴州省有11個項目入選財政部推選的第二批示范項目，示范項目數位列全國第六。可不容樂觀的是目前貴州省PPP儲備項目中，還有1252個項目尚在尋找社會資本合作方，涉及總投資9105.8億元，占比超過90%。

4　PPP模式發(fā)展困境

雖然PPP模式的推行得到了政策方面的大力支持，潛在PPP項目投資需求巨大，社會資本對PPP項目關注度也很高，但從實際操作來說，PPP模式的推廣難度極大。主要的問題有以下幾點。

（1）政府與社會資本雙方信息不對稱、地位不對等。部分地方政府對PPP項目政策不了解，在發(fā)起PPP項目時無從下手，與社會投資人談判的過程中過于強勢，以傳統項目甲方自居，交易雙方主觀上信任度較低，不利于項目合作推進。

（2）部分地方政府對PPP項目實施能力不足，在實施方案編制、財政承受能力評價、物有所值評價等環(huán)節(jié)無法獨立完成，又無專門經費聘請外部機構，導致PPP項目推進緩慢。

（3）PPP咨詢機構以及有PPP項目實施經驗的招標代理機構嚴重缺乏，使得PPP項目推進困難。

（4）PPP項目稅收適用不明確。如政策文件中提及的可用性購買服務費、績效評價購買服務費對應的稅種、稅率、優(yōu)惠政策適用等方面眾說不一，地方稅務部門也無法給出準確回答，容易導致繳稅瑕疵。

5　關于推進PPP項目的建議

5.1創(chuàng)新合作路徑與方式

結合目前情況，社會投資人通過產業(yè)基金參與PPP項目，能較好地解決上述問題。PPP產業(yè)投資基金是將PPP模式與產業(yè)投資基金結合的一種基金。

（1）由政府或國有龍頭企業(yè)引導出資參與發(fā)起基金，有利于吸引產業(yè)投資人，為基金提供良好的信用背書，有利于與地方政府建立平等的合作關系，加強相互信任，解決信息溝通問題。

（2）產業(yè)基金管理團隊本身應具備投資專業(yè)性和全面知識結構，能夠有效打消投資人和政府方對政策法規(guī)、交易結構、風險分配設計等方面的擔憂。

（3）基金的國有出資方能夠有效的參與基金的全過程管理，實時監(jiān)測基金的項目投資、運營和績效情況，使得基金運行更加規(guī)范，從治理層面保障政府及投資人的利益。

（4）產業(yè)基金集合了全產業(yè)鏈投資人，能夠最大限度實現項目的全生命周期收益，提高產業(yè)基金在項目投標中的競爭力，同時也有利于降低政府的采購成本。

（5）基金投資人分為產業(yè)投資人（劣后級投資人）和財務投資人（優(yōu)先級投資人）。財務投資人的目的是為了獲取固定收益，而產業(yè)投資人投資基金，除了投資收益外最重要的就是由基金對外投資帶來主營業(yè)務增長。對于產業(yè)投資人，基金中投資人分級的設計，大大提高了產業(yè)投資人的資金杠桿。如：對于劣后級產業(yè)投資人來說，1億元總投資的項目，約需基金出3000萬元資本金，其余可通過項目貸款解決。

5.2強化政策保障措施

（1）將PPP項目實施納入基層政府考核內容，加強各級政府層面對PPP模式的重要性、實施政策的認識和理解。因為基層政府是PPP項目的最終實施單位，基層政府對PPP認識度和重視度是推進PPP項目的重要條件。

（2）出臺適合于不同地區(qū)和行業(yè)的PPP項目實施操作指南或細則，明確PPP項目政府支出須納入長期滾動預算管理，明確PPP項目風險分配原則、操作流程及要點。

（3）在重點領域推動PPP產業(yè)發(fā)展，以水利水務、醫(yī)療環(huán)保等行業(yè)為重點進行突破。在全社會對PPP模式認識不足的情況下，選擇模式成熟、推廣容易復制的領域重點突破，在實戰(zhàn)中提高基層政府和產業(yè)投資人的PPP模式認識和實施能力。

（4）鼓勵金融機構特別是銀行、保險資金進入PPP行業(yè)，推進金融機構權益性融資服務改革。出臺政策性銀行支持PPP行業(yè)相關政策，鼓勵銀行、保險資金投資PPP產業(yè)投資基金優(yōu)先級份額。

（5）支持PPP產業(yè)投資基金發(fā)展，鼓勵企業(yè)通過產業(yè)基金形式進入PPP行業(yè)。支持各省建立PPP行業(yè)引導基金，打造細分行業(yè)的專業(yè)PPP產業(yè)投資基金群。

（6）打造適宜的PPP產業(yè)投融資生態(tài)，加強PPP實施過程監(jiān)督。公平、高效的PPP產業(yè)投資環(huán)境是投資人積極參與PPP產業(yè)的重要保證，謹防行業(yè)既得利益者歪曲政策理解，利用PPP規(guī)則排斥合理競爭。

（7）加快PPP服務機構的建設，出臺PPP咨詢機構資格和收費管理辦法，使得基層政府在PPP項目實施中聘請中介機構有據可依，切實提高項目的實施效率和效果。

參考文獻

［1］ 陳青松，梁冠亮，齊峰.PPP模式：風口之上的公私合作實踐指南［M］. 北京：企業(yè)管理出版社，2016.

［2］ 劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證［J］.改革，2015（01）.

中圖分類號：F283

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（c）-077-02

作者簡介：路祖強（1972-），男，土家族，貴州銅仁人，管理學博士，主要從事企業(yè)管理方面的研究。