PPP模式在農村基礎設施中應用的法律探究

南京農業大學 張悅

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PPP模式在農村基礎設施中應用的法律探究

南京農業大學 張悅

摘 要：PPP模式（public private partnership）是指私人部門與政府合作，參與基礎設施建設并提供公共產品和服務。資金投入的不足是我國農村基礎設施薄弱的根本原因，為緩解政府壓力，引入民間資本顯得尤為重要。本文探究了在農村基礎設施領域運用PPP模式應該受到的法律約束和監管。

關鍵詞：PPP模式 農村基礎設施 法律 監管

PPP模式最初起源于英國，在改革開放之初進入中國，PPP模式在農村基礎設施領域的應用經驗尚不完善，而且法律制度也不健全，制約著PPP模式在我國的發展。目前我國還沒有出臺一套針對PPP模式完整的法律法規，國務院、財政部通過出臺操作指南、指導意見等進行管理，2015年浙江省、山東省等也發布了關于民間資本投入的相關辦法。但是，這些條例和辦法還沒有上升到法律層次，對公私雙方的約束有限，與現有的法律存在沖突。農村基礎設施投資期長、收益低、風險高，因此需要具體的法律法規明確公私雙方在合作中需要承擔的責任、義務和風險及享有的權利，保障雙方的利益。

1　外國經驗

1.1英國

英國沒有對PPP模式進行專門的立法，其法律體系由兩部采購法律《公共合同法》和《公用事業合同法》，以及一系列的應用指南構成。分別在2003年和2006年發布的《PFI：迎接投資挑戰》和《PFI：加強長期合作伙伴關系》是英國最早關于PPP模式的法律文本，概括了PPP/PFI模式應用中應遵循的原則和實施辦法。英國政府用物有所值的評估方法選擇在PPP模式中參與建設的私營部門，能夠選擇最優的方案，提高公共產品和服務的質量，減輕政府的負擔。

1.2韓國

韓國針對PPP模式建立了完整的法律框架，包括《PPP法》、《PPP法案實施令》、《PPP項目規劃》和PPP項目實施指南。韓國依據PPP法設立了基礎設施公私合伙投資管理中心（PIMAC），開創了公共物品和服務建設管理統一的局面。對全國的PPP項目進行統一的、規范的管理，它不擔任政府機構管理PPP項目的角色，為政府篩選私營部門、控制風險、提供咨詢和服務，而且也要制定PPP政策和項目實施指南。

2　對我國的建議

2.1項目招投標

對法律未禁止非公有資本進入的基礎設施、公用事業和其他行業和領域，依據物有所值理論和期望分析，對符合條件的農村基礎設施項目進行篩選。由政府審核符合條件后，向外發布招標文件，引入競爭機制，依法選擇私人部門。政府支持民間資本投入包括道路交通、農田水利、教育文化等涉及農民生產生活的基礎設施，對經營性較強的基礎設施，依法放開建設和運營市場，推進市場化運作；對經營性較弱的基礎設施，政府可以采用通過授予一定期限的特許經營權的方式，私人部門可以出售商品和收取費用，彌補成本獲得收益；對基本無收益的基礎設施，可以采取與經營性較強的基礎設施捆綁，組合招標。政府還要進一步完善和細化《合同法》、《招投標法》等現有的法律法規體系，增添新的內容，以保證PPP模式更好地運行。

2.2融資方式

融資合同體系是PPP模式的法律文本體系的核心部分，針對不同的農村基礎設施，應采用不同的融資模式。經營性的農村基礎設施具有一定的收費機制，社會資本進入容易獲得一定的收益，投資主體可以是國有企業、私人企業和外資企業。準經營性的基礎設施在一定的時期內，回報難以彌補投入的成本，可以采取建立農村基礎設施投資基金和政府資本投入結合的融資方式。農村基礎設施投資基金可以把農民和村辦企業的小額、分散的資金集中起來，投資農村基礎設施的建設，待項目建成以后通過轉讓股權獲得收益。非經營性的基礎設施不具備收費機制，在一定程度上屬于公共物品，包括道路、橋梁和基礎教育設施。這種類型的基礎設施應以政府為融資主體，其余部分由村民集資建造。例如山西臨汾市襄汾縣在基礎設施建設創造了“六個一點”籌資辦法，即從山西來看，臨汾地區襄汾縣在整治村容村貌基礎設施建設中創造了“六個一點”籌資辦法，資金來源于政府部門、機關單位、集體資產、在外老鄉、企業扶持和群眾捐助，完成了基礎設施的建設。

2.3政府監管機制

在PPP模式中，政府和私人部門雖是合作伙伴關系，但是私人部門提供公共服務和基礎設施建設，因此政府部門要對項目的實施進行監管。在應用PPP模式比較成熟的國家，都有專門的PPP政府咨詢管理機構，例如英國采用財政部+財政部專設協助機構的管理模式。我國政府可以借鑒外國的經驗，在全國設置統一的專業監管機構，并在各地設立分支機構進行垂直性的管理。行政監管部門負責制定相關的法律法規、發布招標文件和審批私有部門，政府獨立的監管機構獨立于政策部門之外進行監管。農村基礎設施的收益普遍較低，監管機構應積極采取激勵措施，保證基礎設施和公共服務的質量，監督特許經營權的實施范圍，確保政府指導價的執行。同時，發揮公眾的監督作用，監管部門應收集群眾的意見，及時反饋給建設公司。

2.4風險分擔機制

確立合理的風險分擔機制，可以保證民間資本的有效投入，實現基礎設施建設的順利實施。合理的風險分擔機制要能夠減少風險的產生和保證承擔風險的一方能夠及時有效地控制風險。在《政府和社會資本合作模式操作指南》中提到，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。在確定風險的承擔方時，應充分協商論證選擇對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，應保證私人部門的利益，政府也應多承擔起能夠承擔的風險。

2.5公私雙方權利義務分配

政府部門應向私人部門提供政策法律保障，提供詳細的基礎設施的項目信息，降低政治社會風險，確保私人部門的利益，承擔決策、管理和監督的義務。政府應加大簡政放權力度，鼓勵民間資本進入農村基礎設施領域，提供資金、授予特許經營權、購買公共服務和擔保補貼等。

私人部門要按照合同要求依法建設運營農村基礎設施和提供公共服務，依法行使特許經營權。如果私人部門違反合同規定，應當被起訴，難以繼續與政府的合作。私人部門應與政府同時承擔風險、化解風險，保證項目的順利進行。在企業中，也應大力培養了解PPP模式運作的人才，提高實踐能力。

3　結語

完整的法律法規體系是PPP模式能夠成功應用的前提，因此我國為保證PPP模式更好地推進，必須建立一套完善的法律體系。在法律中，應明確公私合作雙方的權利和義務，建立合理的風險分擔機制，確定特許經營公司的職責。應用PPP模式能夠提供優質的公共物品和服務，減輕政府負擔。

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中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（c）-094-02

作者簡介：張悅（1995-），女，河北唐山人，本科在讀，主要從事工程管理方面的研究。