河南省地方政府債務：現狀、問題及對策①

河南工程學院 孫蕾

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河南省地方政府債務：現狀、問題及對策①

河南工程學院 孫蕾

摘 要：我國地方政府債務不斷增長，在經濟新常態下，經濟增長放緩，地方政府債務風險不容忽視。本文以河南省為研究對象，從債務規模、債務余額結構、債務資金來源、債務資金投向，以及債務期限分布等方面，系統闡述河南省地方政府債務的現狀，并以此分析河南省地方政府債務存在土地財政和融資平臺以及債務的隱蔽性等問題，最后提出解決河南省地方政府債務問題的對策。關鍵詞：河南 地方政府債務 風險

根據我國1994年頒布的《中華人民共和國預算法》，規定我國地方各級政府預算不得列赤字，并且同時地方政府不得發行地方政府債券。但是出于主客觀原因，地方政府依舊出現利用各種融資渠道來籌措資金的情況。與此同時，地方政府大規模籌資構建融資平臺，并且向其他金融機構等籌措了眾多的平臺貸款，這就導致地方政府性債務的規模不斷地擴張。截至2013年6月下旬，我國中央政府債務為12.8萬億元，地方政府性債務為17.9萬億元，與2010年末相比，地方政府債務余額增長比為40%。與此同時，截至2013年6月底，河南省各級政府負有債務數額為3528.38億元，擔保責任的債務數額為273.52億元，并且負有其他可能承擔一定救助責任的債務數額為1740.04億元。這些顯性的和隱性的地方政府債務的不斷增加，潛藏了較大的隱患。在現今條件下的經濟新常態下，如果出現大量需要政府來承擔的債務，會導致地方政府財政無法支撐，就容易使地方政府隱形債務滋生巨大的風險。本文以河南地方政府債務為研究對象，系統地分析河南地方政府債務的現狀以及存在的問題，并提出了解決河南地方政府債務的對策。

1　河南省地方政府債務現狀

1.1債務規模

2015年8月24日，國務院向十二屆全國人大常委會第十六次會議提請審議《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，標志著我國依法啟動了對地方政府債務的限額管理。截至2015年底，河南省政府債務限額為5，954.50億元，其中一般債務限額和專項債務限額分別4，425.20億元和1，529.30億元；截至2016年底，河南省政府債務限額增至6，499.50億元，政府債務限額較2015年增長9.15%。從債務余額方面來看，截至2014 年底河南省全省政府債務為5，339.80億元，比2013年底的3528.38億元增長51.33%；2015年底河南省政府債務余額為5，464.90億元，較2014年底僅增長2.34%（數據來源：審計署2013年第24號公告、河南省2014年第1號公告、河南省財政廳）。整體上，河南省政府債務規模較大，但截至2015年末政府債務余額仍未達到債務限額，2015年河南省政府債務增速大幅放緩。

1.2債務余額結構

從政府層級看，2013年6月底河南省省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為358.55億元、1974.56億元、1095.73億元和99.54億元，截至2014年末，河南省省本級、市縣級政府債務余額分別為410.60億元和4，929.20億元，占比分別為7.69%和92.31%。從各層級政府債務占比來看，河南地方政府債務的主體是市級政府債務，占比達到56%，受分稅制的影響，市級和縣級政府債務中負有償還責任的債務占比較高，債務剛性償付壓力較大。從舉借主體來看，政府部門和機構、經費補助事業單位是地方政府的主要舉債主體。

1.3債務資金來源

整體來看，銀行貸款仍是河南省政府性債務資金主要來源，截至2013年6月底，銀行貸款為2585.07億元，占債務總額的46%。

1.4債務資金投向

從債務資金投向看，河南省地方政府債務資金主要用于基礎設施項目建設，不僅為城市建設提供了資金保障，形成大量優質資產，同時城市市政建設、城市道路、軌道交通等都得到了發展，同時為科教文衛建設、農林水利建設、生態建設等提供了資金支持，對與改善民生和社會發展發揮了積極的作用。

2013年，河南地方政府債務資金履行政府經濟職能的市政建設、土地收儲、交通運輸，三個領域資金投入占政府債務支出總額的66%；履行政府民生社會職能四個領域包括保證性住房、科教文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護，僅僅占政府債務支出總額的17%，明顯低于經濟職能領域的支出。由此可以得出政府經濟職能相較于社會職能對河南省地方政府債務規模的影響更大，影響地方政府債務規模的主要因素依舊是政府經濟職能的實現。

1.5債務期限分布

2013年河南省政府負有償還責任的債務占27.79%，2014年～2015年負有償還責任的債務占37.18%，2016年～2017年負有償還責任的債務占21.41%，2018年以后負有償還責任的債務占13.62%。為合理控制地方債務，防范系統金融風險，中央允許地方政府發行債券，其中置換債券成為地方政府債務管理的有效舉措之一。2015年，河南省共發行一般債券1021.6億元，其中置換債券767.7億元，新增債券253.9億元，專項債券367.5億元，其中置換債券316.5億元，新增51億元（資料來源：河南省財政廳2015年地方債務發行公告整理）。

2　河南省地方政府債務存在的問題

2.1過分依賴國家的土地財政

近年來，我國地方的經濟增長模式逐漸形成了以地方政府主導的土地資本化和房地產作為中心增長方式，形成了“土地財政”。河南省在2015年政府專項債券中償還資金的來源都為出讓國有土地使用權的收入。土地是稀缺資源，土地收入用于債務服務，既是不可靠的，也是不可持續的。并且一旦土地價格下跌，地方政府將收入銳減，缺乏抵押物，就會發生地方政府債務無法兌現的危機。

2.2過分依賴金融機構間接融資

地方政府債務起先來源于銀行貸款，這種狀況形成的主要原因是地方政府對金融資源的絕對控制。在政府宏觀調控政策和市場變動等因素的影響下，銀行對地方政府提供的短期貸款也大大減少了，為此，地方政府被迫開辟了新的融資渠道，最有代表性的則是銀行理財、信托產品、證券投資、保險投資、融資租賃、建設—移交（BT），以及私募基金、財務公司等渠道。從2013年審計報告可以發現，在河南地方政府承擔的債務名單里，銀行貸款為1290.48億元、BT為589.14億元，占57%，剩余債務比率則為43%。由此可以發現，地方債務由很多的來源方式，在對其進行分類統計和后續監管時，也存在一定的難度。

2.3過分依賴融資平臺

近些年，一些地方政府為解決資金缺口，采取躲避法律規制的方式，直接或間接搭建各類融資平臺來進行融資。這些融資平臺通過土地抵押、項目收費、政府違規作出承諾或變相提供擔保等方式，向金融機構借款，發行企業債或項目債，或者通過信托、私募基金、券商資產管理計劃甚至P2P網絡借貸融資等方式間接融資，籌措的資金一部分用于基礎設施建設和地方經濟發展，也有一部分投資工業甚至房地產等項目。從全國來看，各類融資平臺公司超過1.1萬家，許多地方融資平臺與地方政府責權利關系不明晰，法人治理結構不完整，財務機制不健全，債務信息不透明。截至2013年6月，河南省通過融資平臺舉借債務比例達到18.1%，然而這其中的不確定因素仍在增加。

3　河南省地方政府債務問題的解決對策

3.1建立地方政府債務風險預警系統

地方政府債務風險預警系統是一種有效管理方法，旨在以最小的成本來達到控制風險的最大效益，基于對地方政府債務風險的定性分析，通過觀察收集一系列與債務風險相關的統計數據，利用各種現代化工具和技術手段，選取評估地方政府債務風險的相關指標，建立地方政府債務風險預警模型，從而對地方政府可能或將要面臨的風險進行識別，并及時向決策部門發出預警信號，從而使決策部門能夠及時采取措施對風險進行調控，進而獲得整體的安全保障。

3.2完善事權與財權相適應的財稅體制

首先，結合我國十八屆三中全會精神要求，對中央和地方責任認識清楚，將事關國家安危的權力集中到中央進行管理，將可作為地方公共服務實施執行的權力下放至地方政府，做到責任的明確劃分。其次，做好中央和地方在獲取財政收入方面的正確歸集，中央和地方所擁有的財力應與實際執行政府政策的權力相結合，將稅收收入這一政府主要收入根據需要進行比例調整，將那些與地方聯系緊密稅種的稅收權力劃歸地方執行。最后，政策的執行權和財政收入的獲取權應與制度相結合，做到制度化管理、制度化保護和制度化約束，以求做到嚴格執行，互不干涉，從而使我國地方政府債務擴張問題在財稅體制等相關制度問題上得到改善。

3.3建立全面規范、公開透明的預算制度

提高地方政府交易成本低的問題，預算制度的改革很重要。建立全面規范公開透明的預算制度，要求完善現有政府預算體系，推動預算制度能夠公開透明的進行，這一主要解決方案包括：一方面，應在現有政府預算體系的基礎上加以完善，提高預算法治水平、透明度、完整度，解決預算分配權不統一等問題，推行預算執行法制化，收支兩條線，提高預算編制完整性；另一方面，在預算公開透明的推動上應從政府信息公開，政府資產、負債應全面及時地披露，接受廣大人民監督做起。例如，在政府預算制度的改革進程中推行的，政府采購采用公開招標方式就是政府支出規范化的行為。

3.4加快轉變地方政府職能

現有的政績考核體系使經濟增長和財政收入增加成為重要的地方努力程度信號，地方政府將精力較多地投入生產經營領域，承擔了大量經濟建設職能。“建設型政府”的體制背景使地方政府由尋求經濟擴張的內在沖動衍生為借貸沖動。因此，轉變政府職能首要是改革和完善政績考核體制，在政績評價體系和考核指標的設計中，應盡量弱化與經濟增長規模和速度直接掛鉤的傾向，逐步強化對經濟增長的質量和效應以及經濟發展以外的社會發展、資源節約和環境保護的關注程度，從而有效杜絕地方官員舉債的短期行為、“政績”工程、“形象”工程等。同時，應按照公共財政的要求，以滿足社會公共需要為原則，逐步由“建設型政府”向“服務型政府”轉變，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革”、“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。

3.5建立規范的地方政府舉債融資體制

我國地方政府債務經長久累積而成，舉債成功的基本因素就是能夠獲取資金，資金有來源。形成當前如此大的的債務規模，規范的地方政府舉債融資體系亟待建立。首先，應在債務取得來源上加以限制，可以限制各級地方政府取得債務的權限，明確規定各級政府的負債規模上限；其次，對債務進行管理，明確債務風險，對各級地方政府償債能力進行定期測評；最后建立限額審批制度和立法監控債務規章，實行制度化的、規范化的管理。

3.6完善地方政府債務的償還機制

要做到及時還債，就必須完善地方政府債務的償還機制，具體可從三方面著手：從償債主體來看，應依法確立債權債務關系，本著“誰借債、誰償還、誰受益”的原則，建立項目建設單位和受益單位“借、用、還”相統一，“權、責、利”相結合的債務償還機制；同時明確債務使用和償還責任，對盲目舉債、低水平重復建設，造成損失浪費或無法按期還本付息的應追究直接責任人責任。從償還方案來看，應優化償債方案，建立政府債務償還基金制度。地方政府財政部門應根據本地區的需要，統籌運用地方財力，做好償還工作，同時要求各舉債單位每年必須按債務余額的一定比例設立償債準備金，確保償債資金來源的穩妥和可靠。

參考文獻

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中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（c）-116-02

基金項目：①本文系河南省政府決策研究招標課題“經濟新常態下河南省地方政府債務風險防范問題研究”（2015B271）階段性成果。