我國農村社會保障法律制度的現狀分析與立法建議*

基金項目：我國農村低收入人群社會救助(濟)法律制度研究，東北農業大學科技人才啟動基金項目。

徐嘉輝

東北農業大學，黑龍江　哈爾濱　150030

?

我國農村社會保障法律制度的現狀分析與立法建議*

*基金項目：我國農村低收入人群社會救助(濟)法律制度研究，東北農業大學科技人才啟動基金項目。

徐嘉輝

東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030

摘要：社會保障法是我國法律制度體系中十分重要的組成部分，各國的實踐表明，必須通過強制性立法才能保證社會保障制度的有效實施。而從我國的立法現狀來看，尚未形成一個完整的農村社會保障法律制度體系，使農村社會成員的應然權利和實然權利沒能實現統一。本文剖析了目前我國農村社會保障法律制度存在的問題，并進一步提出了關于農村社會保障法律制度的基本原則及立法建議。

關鍵詞：農村社會保障；法律制度；立法

近年來我國政府對構建農村社會保障法律制度方面的關注度不斷提高。《中華人民共和國社會保險法》的實施，標志著我國社會保障法律制度體系的基本框架業已形成。然而，社會保障的社會性是它最基本和最重要的特征，即社會保障的適用對象應當具有普遍性，應當為全體社會成員。2010年，我國頒布了《中華人民共和國社會保險法》，但其對于農村社會成員的社會保險只做出了概括性的規定：“國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。”“征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度。”事實表明，占我國總人口大多數的農村人口及農業勞動力的社會保障法律制度仍嚴重缺失，城鄉社會保障之間的不公平使得公平與效率無法實現平衡。筆者將對我國農村社會保障法律制度的現狀進行概括，并提出相關立法建議。

一、我國農村會保障法律制度的現狀

由我國城鄉二元經濟結構決定，社會保障在我國也呈現了“城鄉分治”的二元化制度體系。在這種狀況下，我國部分農村地區雖然制定并施行了一些社會保障制度，但始終難與城鎮社會保障制度結合并統一，無法有效地保護農村社會成員的社會保障權益。對我國現行的農村社會保障立法進行概括，可以分為以下幾個主要方面的內容：

(一)農村醫療保障方面

改革開放以來，我國先后頒布了多部關于農村醫療保障方面的行政法規、部門規章以及地方性法規、規章。2002年10月19日《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》的發布，標志著我國農村醫療保障立法的發展邁入了一個新的階段。對其進行總結可歸納如表1。

表1　我國農村醫療衛生保障的主要相關政策與法規

續表1

續表1

(二)農村養老保障方面

相對于新型農村合作醫療，農村養老保險的相關立法較少，主要的法律規范可歸納為表2：

表2　我國農民養老保障的主要相關政策與法規

(三)農村最低生活保障方面

1995年之前，我國農村就有最低生活保障制度，但其只針對“五保戶”和困難人口，并且覆蓋面較窄、保障水平較低，難以使生活存在困難的農村社會成員得到基本保障。隨著我國農村地區經濟的發展，農村社會成員對生活水平要求的提高，對農村最低生活保障制度的要求必然在不斷變化與提高。1996年民政部發布了《農村社會保障體系建設指導方案》，指出要在農村建立最低生活保障制度，并從總體上規劃了一系列農村社會保障制度體系的主要內容，如保障標準，資金來源等。2006年1月《農村五保供養工作條例》、2007年7月《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等相關政策法規均就農村最低生活保障法律制度的內容做出了規定。除此之外，各省市、地方政府也在不斷制定并完善當地的農村最低生活保障制度。

(四)其他相關法律法規

除了上述專門針對農村社會保障制度的法規之外，在我國其他相關部門法中也有一些關于農村社會保障的法律規定，這些法律法規形成了我國農村社會保障法律制度的完善和補充，如《老年人權益保障法》等。

二、我國現行農村社會保障法律制度存在的問題

(一)農村社會保障立法方面存在的問題

只有通過立法手段建立農村社會保障制度，才能使農村社會保障的運行實現法制化和規范化。盡管我國已頒布實施了《中華人民共和國社會保險法》，但就農村社會保障法律制度而言，只能零散見于業已頒布的各種“辦法”、“決定”、“意見”、“條例”等規范性文件之中，這些法律規范之間沒有形成一個比較完整統一的法律制度體系。這種現狀勢必造成農村社會保障在制度實施過程中缺乏足夠并有力的法律依據。實際上，我國農村社會保障制度的實施一直困難重重、舉步維艱，這種狀況與我國立法的嚴重缺失是分不開的。

除此之外，農村社會保障制度的立法本應由全國人民代表大會制定，但正在實施的上述規范性文件或為國務院制定的行政法規、或為各部委制定的部門規章、或為地方各級人民代表大會制定的地方性法規等，立法層次相對較低，這也必將導致我國農村社會保障制度的立法缺乏統一性、權威性和協調性。

(二)農村社會保障法律制度的實施機制方面存在的問題

農村社會保障法律制度的實施機制包括行政執法、司法、爭議解決的仲裁等，它是農村社會成員的社會保障權益得以實現的司法保證。而現階段，對有關法律責任的認定和法律后果的承擔等都缺乏立法規定，現實中挪用、擠占、截留農村社會保障資金的違法行為往往得不到及時并有效的處理和懲戒。另外，缺乏對農村社會保障運行的監督機制，具體體現在缺乏對農村社會保障基金管理和運行的有力監督，缺乏對農村社會保障管理工作程序和效率的有效制約。因此，在許多農村地區存在著違法運營保障基金、違反社會保障工作程序等行為。

(三)農村社會保障配套法律制度方面存在的問題

要實現我國農村社會保障法律制度的構建目標，單有農村社會保障立法是遠遠不夠的，在我國其他相關部門法中也應當有相應的條文與之配套并銜接，從而進一步保證農村社會保障法律制度得以有效實施。

三、我國農村社會保障法律制度的立法建議

(一)構建我國農村社會保障法律制度的基本原則

1.權益保障原則

當社會成員的生活出現困難時，國家和社會有義務和責任為其提供物質幫助，這是社會保障法的本旨。我國農村社會保障法律制度體系的目的是為了保護農民的基本權利，使農村社會成員受到生存危機時能夠享受到相應的社會保障權益。因此，權益保障原則是農村社會保障法律制度最重要的基本原則。在構建農村社會保障法律制度體系時，應當切實顧及到廣大農村社會成員的各項社會保障權利需求，無論是農村社會保障立法的構建，還是農村社會保障立法的實施，都要遵循權益保障原則。

2.公平與效率相結合原則

在構建農村社會保障法律制度時，要兼顧公平與效率，在戰略上，要實現以人為本的公平與持續增長的發展并重。農村社會保障制度的公平性原則在于明確農村社會成員都有權享受社會保障，以均衡地滿足絕大多數農村社會成員的社會保障權益作為當前首要任務，并以立法的方式將每個成員的社會保障權益固定化。農村社會保障制度的效率性原則在于對農村社會保障基金進行累積、管理和運營，使社會保障制度的功能達到最優化狀態。在實踐中，對于有些農村社會保障項目，應當強調“公平優先，兼顧效率”的原則，即凡符合條件的農村社會成員都可以享受；對于有些農村社會保障項目，則應當強調“效率優先，兼顧公平”的原則，在適用時，要強調國家、集體、個人三方合理分擔社會保障費用。

3.與農村經濟發展水平相協調原則

農村社會保障的發展水平，必須在農村經濟發展所能承受的范圍內，否則會造成農村社會保障制度與實踐相脫節。如果農村社會保障標準制定過低，社會保障的作用無法得到有效發揮，農村社會成員的生活無法得到保障；相反，如果農村社會保障標準制定過高，會加重政府和農民負擔，甚至導致農村社會成員對社會保障產生負面情緒。當然，隨著經濟發展水平的不斷提高，社會保障的水平必然也相應提高。我國農村經濟發展水平存在很大差距，因此，應當允許各地根據自身經濟發展狀況，對農村社會保障的具體類別、內容、形式和標準進行因地制宜的構建。

(二)我國農村社會保障法律制度主要內容的構想

按照傳統的社會保障理論，完善的農村社會保障法律制度體系應當包括社會保險、社會福利、社會救助和社會優撫等部分。農村社會救助法律制度是農村社會保障的最低級保障，它是國家對因各種原因低于最低生活標準的個人及其家庭給予物質救助，以保障其最低生活需要；農村社會保險法律制度的核心內容是農村社會成員要求國家為其提供經濟幫助，它的保障水平高于社會救助；農村社會福利法律制度則屬于更高一級的社會保障，即國家在為農村社會成員提供生活保障的基礎上不斷改善其生活狀況；農村社會優撫法律制度所針對的保障對象則具有特殊性。

從我國農村經濟發展水平及農村社會成員的實際需求來看，目前我國農村社會保障法律制度體系的構建應當以三項最主要的內容為重：第一項是農村養老保險法律制度，以適應我國農村人口中老齡化人口增長速度較快的趨勢，使年老又缺乏生活保障的農村社會成員能夠獲得基本生活來源；第二項是農村醫療保險法律制度，使受到疾病威脅的農村社會成員能夠抵御疾病風險、避免因病致貧；第三項是農村最低生活保障法律制度，使貧困的農村社會成員獲得保障基本生存需求的最后一道防線。

(三)建立和完善與農村社會保障法相配套的法律體系

構建完善的農村社會保障法律制度，不僅需要進行專門立法，還需要其他相關法律部門完善與之相配套的規定。首先，要進一步完善現行《刑法》的規定，2014年全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第二百二十六條的解釋中，對詐騙社會保險金的行為作了規定，在今后的修訂中，還需對各種侵占社會保障基金的違法行為作出規定，以保證社會保障基金的安全運營。其次，要修改現行《土地管理法》的規定，強化土地在農村社會保障中的作用，并進一步明確征收農民集體所有土地過程中的社會保障費用補償部分。

(四)完善農村社會保障的司法保障

法律制度的健康運行，需要通過嚴格公正的司法機制來得以保障。要構建一個完善的農村社會保障法律制度體系，還需要完善相應的司法運行機制。農村社會保障的司法運行機制包括行政執法、司法、爭議處理等。要切實提高司法效率，依法妥善處理農村社會保障爭議，強調農村社會保障責任的承擔，實現農村社會保障制度的法律效果與社會效果的協調統一。應在法院內部設專門部門審理農村社會保障爭議案件，以使農民在社會保障權益受到不法侵害時，能夠及時有效地尋求司法保護。

總之，完善農村社會保障法律制度既是彰顯公平正義的客觀需求，又是實現現代法治的本質要求。農村社會保障立法任重而道遠，構建切實可行的農村社會保障法律體系，健全農村社會保障工作制度，將必定是我國日后立法與司法工作的一項重要任務。

[參考文獻]

[1]鄭瑩，昂揚.我國農村社會保障制度的立法探析[J].遼寧大學學報哲學社會科學版，2005(2).

[2]張燕，李晶晶，朱鵬.建構我國農村社會保障法律制度的基本原則[J].社會主義新農村建設，2008(1).

[3]王越.中國農村社會保障制度建設研究[M].北京：中國農業出版社，2005.

作者簡介：徐嘉輝(1978-)，女，博士，東北農業大學文法學院副教授，研究生導師，研究方向：農村社會保障法。

中圖分類號：D922.182.3；F323.89

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0044-04