公權委托代理理論視角下的干群矛盾

靳鳳林

摘要：現代公共權力委托代理理論認為，國家和政府的公共權力源自于人民的授予和認可，因此，一旦國家或政府違背公意破壞了人民和國家原初訂立的社會契約，人民就有權推翻它，這種主權在民的思想徹底顛覆了封建時代主權在君和君權神授的政治理念。然而，現代政治實踐證明，由于公共權力委托人和代理人都是理性人，都要追求自身利益的最大化，一旦出現激勵失靈和約束失靈現象，就必然導致干群關系的矛盾激化。

關鍵詞：公共權力；委托代理；干群矛盾

中圖分類號：B037 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0016-04

自文藝復興和啟蒙運動以來，伴隨中世紀基督教“君權神授”觀念的瓦解，“主權在民”的思想被人們廣泛接受，馬克思主義政治倫理學作為近現代政治文明的繼承和發揚光大者，在唯物史觀基礎上提出了“人民群眾是創造歷史的真正動力”的觀點，進而形成了“從群眾來，到群眾中去”的工作方法。筆者在此試圖以馬克思主義的群眾觀點為指導，充分借鑒西方近現代公共權力委托代理理論的分析框架，就當代中國權力階層與勞動階層利益沖突的深層誘因予以仔細剖析。

一、公共權力委托代理理論的制度安排

人類為了生存和發展必須通過彼此合作和共同行動組成群體性社會組織，公共權力則源自于社會公眾的授予和認可，它是社會公共利益的代表，是一種具有合法性和普遍性的強制權力。公共權力的具體行使者是各種形式的政府，政府代表國家表示意志、發布命令和處理事務。現代政府的職能范圍十分廣泛，擇其要者有提供公共產品、界定和維護財產權利、限制壟斷并促進競爭、保障收入分配的公正化、調控宏觀經濟等。按照近代社會契約論代表人物霍布斯、洛克、盧梭等人的說法，在人類原始社會，人們生活在一種無政府、無法律的自然狀態下，人們既可能因利己本性而自相殘殺，又可能因享有極大自由而無所歸依，人們為了消除影響社會安寧與秩序的因素聚集在一起，開始締結契約和組織政府，從而使國家得以產生，國家公共權力存在的唯一理由就是維護和增進人們的共同利益。由于國家和政府的公共權力源自于人民的授予和認可，因此，一旦政府違背公意或破壞了原初訂立的社會契約，人民就有權推翻它，這種主權在民的思想徹底顛覆了主權在君和君權神授的傳統性專制觀念。

在現代社會，全體人民作為國家主權的擁有者不可能全部直接參與管理國家的各種具體事務，而是將這種公共管理權力交給一個特殊機構——政府，使所有權與管理權分離開來，從而形成國家管理權的委托——代理關系，全體人民是所有者和委托人，政府是代理人。其直接的政治模式就是代議民主制，它由三個基本要素構成：（1）通過普選確定執政者，他掌握國家的執政權；（2）一個擁有重大權力的議會，它掌握國家的立法權；（3）對權力系統進行獨立監督的法官，他掌握國家的司法權。在代議制民主政體中，擁有國家主權的全體人民被具體化為一個個選民，他們通過定期或不定期的投票決定國家的各種事項，包括產生政府官員、國會議員等，由他們代表自己管理國家事務。經過長期實踐人們發現，這種代議制民主制度能夠相對集中地反映民意，縮小了廣大公民直接參與社會管理的幅度，在操作上簡便易行，從而廣泛受到采用，成為現實中占主導地位的民主形式。當然，除了上述間接的代議民主制外，還存在一種直接性民主制形式，即讓所有公民都參與政治事務的決定和管理，不存在委托——代理關系，在此情況下每個公民都能自由地表達自己的意志，不交由別人代勞，他們在精神和行動上都享有充分的自由，他們是自身利益的惟一判斷者，這種直接民主制在古希臘的雅典城邦社會和近代法國巴黎公社時期都曾出現過，但由于近現代國家領土面積遼闊，人口眾多，加之社會事務管理是一門非常復雜和精深的學問，需要由具備專門技能的知識精英和管理專家來進行處理，無法隨時隨地由民眾聚會來解決，因此，直接民主雖然是真正意義上的民主，但無法廣泛實行，它只能被間接的代議制民主所代替。

在馬克思主義指導下的當代無產階級政黨在創建社會主義國家過程中，廣泛吸取了近現代西方資產階級創制的上述政治文明成果，形成了自己獨具特色的代議民主制形式，如我國憲法明確規定，我國實行的是無產階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大代表由各級選區的選民通過層層選舉而產生，人民代表大會具有立法權，包括制定和修改憲法以及監督憲法實施的權力，有制定、解釋、修改、廢止普通法的權力；組織中央政府和其它最高國家機關的權力，包括任命政府、法院、檢察院組成人員以及其它國家機關的組成人員等；決定一切國家重大事務的權力和對其它國家機關活動的監督權。但我國代議制民主不同于西方國家的最大特點是，中國實行的是共產黨領導下的多黨合作制，各級人大中的中共黨組指導或引領人大各項工作的展開。不像西方兩黨制和多黨制國家那樣，由各黨派組織本黨成員操盤議員選舉，再組成議會黨團影響議會法規政策的出臺，從而形成激烈競爭的權力分割局面。由之，也形成了我國政治體制改革的一個爭議焦點：人民代表大會必須在共產黨領導下開展工作？還是共產黨應該自覺地服從人民代表大會的領導？筆者認為，要回答這一問題，必須結合中國實際來思考，一方面，中國共產黨正是由于代表了廣大人民群眾的利益，依靠其先進性和純潔性而贏得了人民的信任，從而獲得了執政地位；另一方面，黨的執政活動不能高于或游離于憲法和法律之上，而應該同人民代表大會統一起來，并逐步融入到人民代表大會中去活動。換言之，必須真正實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

二、公共權力委托人的行為傾向

廣大人民群眾一旦將手中的權利委托給政府之后，公共權力就進入委托——代理的運行軌道中，委托人為了使代理人更好地維護自己的利益，一方面要通過各種激勵措施使之更好地為大多數人和國家利益服務；另一方面又要借助各種監督和制約手段降低代理人因行為扭曲而給人民群眾造成支出浪費和效率損失。但問題的關鍵在于，代理人向委托人提供各種公共產品和公共服務時，每個委托人對公共產品和公共服務的偏好迥然有別，要想找到全體委托人偏好的總和，就必須在委托人和代理人之間插入一個技術程序——投票規則，包括一致同意規則、多數票規則和加權投票規則等，出于節約成本考慮，現代社會的公共投票活動通常采用多數票規則。在代議制民主生活中，每一個公共權力委托人具體化為一個個選民，通過各種形式的投票來決定國會議員、政府官員的選舉和重大公共事項的決策。endprint

然而，現代西方政治和行政管理學者通過長期的觀察和研究發現，公共權力委托人在進行各種形式的投票活動時，其行為傾向存在以下幾種重大缺陷：一是選民無法獲得候選人或重大決策事項的詳細信息，許多競選宣傳活動和媒體報道含有極大的水分和欺騙性成分，并且候選人當選前后的行為會出現重大變化，致使選民無法做出正確判斷。二是個體選民雖然是選擇的主體，但必須服從多數票決定規則，當個人偏好與集體統計的偏好不一致時，個人投票的結果最終將被集體偏好所否決，從而極大地挫傷個別選民的投票積極性。三是每個選民參與各種各樣的投票活動都需要耗費一定的時間和精力，在自己選票無足輕重的情況下，經過經濟人式的成本效益核算，很可能不去投票。四是政府在提供公共產品時，無法根據某個選民是否支付了費用來決定其消費資格，這就使得沒有承擔相應成本的人卻能分享到集體行動的收益，從而產生了部分選民“搭便車”的行為。奧爾森在其《集體行動的邏輯》中明確指出，正是由于上述現象的廣泛存在，使得眾多精明的選民對集體行動采取一種不負責任的態度，不想積極表達自己的真實愿望，不去主動參與各種投票活動，以“合乎理性地無知”的方式對待公共活動，從而嚴重影響了大集體的行動效率，使得集體行動難以發揮出應有的規模效應。

西方學者對公共權力委托人行為傾向所做的上述分析，同樣適用于我國公民在各類公共政治活動中的行為特征。特別是在兩千多年的小農經濟基礎上形成的封建宗法制度造就了中國傳統社會所獨有的臣民道德，這種傳統道德觀念在當代中國社會的公共政治生活中仍然發揮著廣泛而深刻的影響，從而使得我國公民，亦即公共權力委托人在行為傾向上呈現出以下幾種特殊性缺陷：一是缺乏獨立人格。獨立人格的本質在于既認識到自己同他人的普遍聯系，又能將自己從這種普遍聯系中超拔出來，亦即尊敬他人為人，并把自己視為人，人格的高貴之處就在于能夠保持這二者的辯證統一，但我國傳統社會按血緣遠近和地位高低把國民區分成三六九等，從而造就了國民深厚的尊卑貴賤的等級意識，使得許多人在上級面前奴性十足和在下級面前唯我獨尊。二是權利意識淡漠。現代西方政治文明強調，人之為人享有上天賦予的生命權、財產權、自由權等，任何踐踏人權的行為都應該受到公眾的批判和法律的禁止，但幾千年來高度集中的皇權官僚制度，借助強大的政治、經濟、軍事、文化手段，通過愚民、禁令、隔離、打壓等種種所謂“牧民”措施，使得千百萬普通個體農民形成了老老實實、服服帖帖、安分守己的綿羊般道德品性，即使受到不公正待遇仍然一忍再忍。三是較少責任擔當。人的本質在于他是社會關系的總和，在群體生活中必須依據其情境角色承擔起自身的相應責任，包括家庭責任、社會責任、國民責任、世界公民責任等，但數千年來我國以家族為中心的宗法關系倫理，使得無數群眾一旦從家庭宗族世界走向公共生活領域，立即出現一種冷漠他者的非道德情感，亦即“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”“事不關己，高高掛起”。中國傳統道德觀念中存在的上述糟粕因子，對當代中國公民的行為傾向產生了極其嚴重的負面作用，致使其作為公共權力的初始委托人，既不懂得如何依照法律程序維護自身的合法權益，又不愿主動承擔監督和制約公共權力代理人的非法和缺德行為。

三、公共權力代理人的用權偏好

在公共權力委托代理運行模式中，第一層次的委托代理關系發生在人民與議會之間，全體人民擁有國家主權，是公共權力的所有者和公共利益的享用者，全體人民選舉自己的議員組成議會，再由議會掌握國家重大事務的決策權，當然，被選舉的議員未必是財富較多者，但他們通常是政治事務的積極參與者和政治資源較多的人。第二層次的委托代理關系發生在議會和政府之間，議會將公共權力行使權委托給政府，政府成為人民群眾的直接代理人，政府官員又分為政客和官僚兩類人，前者與政黨共進退，是職業政治家，是政府的執政者和領導者；后者是常任文官，不參與政黨活動，根據政客的命令管理政府的具體事務。無論是議員還是政府官員，都是接受人民委托的公仆，本身并不享有特權，他們行使公共權力的過程也就是在履行向人民承擔的義務。

在兩黨或多黨競爭的西方社會，無論是議員還是政府官員作為公共權力代理人，他們為了當選和連任，在用權偏好上都會呈現出某種自利性特征。就議員而言，他為了選票最大化和再次當選，必須仔細體察民意，與選區內大多數選民保持溝通，并及時整合民意提出為大家普遍接受的政策主張。但是由于議員選舉需要巨額競選經費，一些特殊利益集團會通過提供競選費用拉攏議員為自己的利益目標服務，加之，與孤立分散和理性無知的普通個體選民相比，特殊利益集團組織良好，具有強大的凝聚力和協調一致性，能夠有效操縱立法，從而使議員使用自己的專業知識、從政經驗和信息優勢說服普通選民，暗中為特殊利益集團服務，從中獲取私利。此外，議員來自不同選區和行業，他們代表的是某一地區和行業的利益，為了再次當選，他會采取本位主義立場，竭盡全力為本地區和本行業爭取財政撥款和福利項目，從而使政府預算規模不斷擴大。就政府官員而言，他們在向議會提出預算案時，會盡力爭取最大限額的財政預算，因為政府是公共產品的壟斷性生產者，相對于議會具備信息優勢，而有些公共產品的生產成本又無法精確衡量，其績效也難以及時獲得評估，這就使其在與議會的博弈中占據一定的優勢地位，從而為追求權力增加、機構擴編、在職消費提供了便利。此外，有些政府官員能夠利用公共權力強制性地支配普通公民的行為，從而由人民公仆變成人民主宰，乃至以權謀私，貪污受賄。

西方公共權力代理人的用權偏好在中國社會的公共權力代理人身上同樣有所體現，但又呈現出中國社會所獨有的國別化特征。就人大代表而言，雖然從理論上講全國人大和各級地方人大是我國最高權力機關，但由于我國現行的代表組成和結構、代表選舉制度、人大的職能發揮存在一系列亟待改善之處，致使人大變成了養老院和橡皮圖章式權力機構，人們戲稱人大代表的作用是“與選民見面握握手，人代會上拍拍手，會議結束揮揮手”，人大代表權力和地位的有限性使其很難為選民做出應有的貢獻。就政府官員而言，由于其選拔任用、考核評價、監督管理由各級黨委說了算，缺乏實質性的群眾參與、群眾選舉、群眾監督，決定其進退流轉的關鍵在上級黨委的主要領導，而不在廣大人民群眾和普通黨員手中。如一些地方或行業的民主推薦主要由內部人在小圈子里選干部；考察談話主要是組織指派考察組展開工作，其結果完全能夠預先估計到，干部評議主要是干部之間的相互評議，大家都本著“你不講我，我不講你，你若講我，我講死你”的原則做事；干部懲戒既軟又寬，“帶病”提拔者比比皆是，質言之，政府官員的仕途命運完全掌握在上級黨委領導手中，與普通群眾關聯度極小。之所以如此，從委托代理的角度而言，是因為廣大人民群眾作為初始委托人，將公共權力委托給中國共產黨之后，一些地方或行業的黨組織在第二次委托授權給政府官員時，已較少或不再充分考慮廣大人民群眾的利益訴求，加之，在黨內權力體制中，書記權力大于常委會，常委會大于黨委會，黨委會大于黨代會，特別是個別領導打著“黨管干部”的旗號，千方百計剝奪老百姓和普通黨員的知情權、參與權等，致使黨的聲譽不斷受到敗壞。更為重要的是中國傳統文化造就的“官本位”、“官至上”意識，更是極大地影響著公共權力代理人的用權偏好。特別是中國古代將“官本位”與“天命論”密切結合在一起，在《周禮》中設官分職以“天、地、春、夏、秋、冬”為依據，官的命運和地位源自于天，并由天命所定。官的權力也并非完全取決于其品質和才能，而是取決于封建官僚制度，做了官就可以動用統治階級政權所擁有的武力和財富，來對付那些膽敢反對自己的人。官自認為是民的父母，民見官則呼“老爺”“大人”，并作賤自己是“小民”“草民”，民對官不僅要“敬”，更要“畏”，敬其無上權威，畏其隨時施暴。而且“官財一體”，有所謂“千里做官只為財”“三年清知府，十萬雪花銀”之說，官越大受到的制約就越少，貪污腐敗的機會也就越多。這種傳統官本位文化蘊育出的封建集權官僚制度雖然已退出歷史舞臺，但其陰魂不散，如夢魔一般縈繞在我國各級官員的精神世界，對其用權偏好產生巨大而深遠的影響，故而也就無法完全用西方公共權力委托代理理論來進行全面規制和說明中國的干群關系問題。endprint

四、公共權力委托代理失靈與干群矛盾激化

在公共權力委托代理關系中，委托人和代理人都是理性人，都要追求自身利益的最大化，但當委托人追求自身利益最大化時，很可能會降低代理人的工作積極性，進而影響到委托人自身的效用；而代理人在追求自身效用最大化時，同樣會侵害到委托人的利益。為了有效解決委托人和代理人之間的上述矛盾，就需要從制度層面進行合理設計，一方面，委托人要充分有效地激勵代理人的行為，使之在滿足委托人效用最大化的同時，盡可能滿足代理人的效用最大化，實現委托人與代理人的雙贏局面；另一方面，針對委托人和代理人之間存在的信息不對稱現象，必須采用強有力的約束措施來規范和監督代理人的行為，避免其用權偏好上的逆向選擇和道德風險。

然而，就激勵措施而言，由于政府提供給委托人的產品具有壟斷『生特征，不存在市場經濟中的自由競爭，加之許多公共產品的產出效率無法進行有效預測，如政府要建立一座劇院、美術館或博物館，其未來效益究竟如何？任何人都無法做出準確評估，政府只能依據其成本進行財政撥款，同時對政府官員日常工作中的工作績效又無法像企業中職業經理人那樣，根據利潤高低進行評估，故只能采用平均貢獻來確定政府官員的工資報酬，這種政府內部的大鍋飯現象必然導致激勵失靈。就約束措施而言，由于政府官員的行為主要由人大、紀檢等部門進行監督，但因二者之間的信息不對稱和種種制度缺陷，使得這種監督行為很難發揮實際作用，乃至出現內部人利益共同體現象，進而導致約束失靈，即使有政府外部的人民監督和新聞監督，照樣會因為信息不對稱而引發監督失靈。

伴隨激勵失靈和約束失靈現象的出現，公共權力代理人的行為開始發生異化，他們由對自身利益的追求誘發出以權謀私的動機，進而通過擴張政府機構、提高執政成本、形成利益集團、進行貪污受賄等手段，來損害公共權力初始委托人的利益，結果是政府財政吃緊、效率低下、職責不清、辦事紊亂，公共權力代理人逐步由為人民服務的“公仆”演變為侵蝕和榨取人民群眾利益的“主宰”，這種公共權力的局部異化走向全面異化后，必然引發權力階層和勞動階層利益矛盾的日漸激化，使權力階層的執政合法性逐步降低，最終結果必然是民不聊生、社會動蕩、政府倒臺、政黨覆亡。

如何避免上述可怕現象的發生，是中國共產黨當代執政面臨的最大挑戰，要有力回應這一挑戰，既需要我們正確認識改革開放30多年來我國干群矛盾的根本性質，也需要領導干部真正密切聯系群眾，切實做到為民務實清廉，更需要持續推進中國基層社會民主制度的不斷發展和完善。由于該問題非本文所能涵涉，筆者將另著新文予以闡述。

責任編輯 任浩明endprint