中國國家治理體系現(xiàn)代化的理論維度與實現(xiàn)路徑

李彥明　李肇忠

摘要：現(xiàn)代化是指農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變的過程，它要求國家治理體系和治理行為根據(jù)工業(yè)社會的特點進行適應性變革。為了回應這種要求，中國政府需要從治理制度民主化、治理主體多元化、治理方式法治化、治理過程透明化、治理權責匹配化五個維度來實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。

關鍵詞：國家治理體系；現(xiàn)代化；工業(yè)社會

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0081-06

大約從18世紀開始，人類社會便由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變，這是現(xiàn)代化的發(fā)端。現(xiàn)代社會是工業(yè)社會，它有幾個顯著的特點：一是機器技術與自動化技術居統(tǒng)治地位；二是基于大量使用化石能源的經濟行為的外部性（如全球氣候變暖、環(huán)境污染）；三是高度復雜性、流動性、多樣性、全球遠程交往的陌生人社會；四是基于分工日益精細化之上的交易規(guī)則一致化、交往手段均質化和交易行為契約化。現(xiàn)代化不可逆轉，任何一個民族，如果不想被淘汰，那么它就必須根據(jù)工業(yè)社會的特點來進行制度的適應性變革。黨的十八屆三中全會確立了實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的目標，無疑是順應現(xiàn)代化潮流的戰(zhàn)略決策。

管理與治理都是指對公共事務的處理，但是，管理強調自上而下的單向命令、服從、管制，隨意性和差異性強，管理主體只是擁有絕對權威的政府；而治理則強調雙向協(xié)商、朝野合作、政府引導、主動服務，規(guī)范性和普遍性強，治理主體除了政府外，還有眾多的非政府組織和市場主體。本文就是在這種意義上使用“治理”這個概念。國家由領土、人民和制度組成，國家治理體系是政府治理體系、市場治理體系、社會治理體系的機制和法律法規(guī)安排的總和。國家治理體系現(xiàn)代化雖然涉及的內容及路徑很多，但我們認為，從以下幾個維度加以把握是必要的。

一、治理制度民主化

在農業(yè)社會，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，被統(tǒng)治階級只是實現(xiàn)少數(shù)統(tǒng)治階級利益的工具，君權神授的意識主宰著大眾，逆來順受是民眾普遍的政治心理。到工業(yè)社會，隨著義務教育的普及和高等教育的大眾化，人民的主體意識和權利意識普遍覺醒。此外，隨著工業(yè)技術日益專業(yè)化，社會利益也趨于多元化和多階層化，國家利益不再是個別統(tǒng)治家族的利益，它要涵蓋和反映各利益群體的利益，作為國家代表的政府要在民意機關的平臺上，公開、公正、透明地處理各個群體的利益以達到平衡、平等、和諧，否則，國家就失去道德正義。為了保障自身權益，公民個體參政議政的欲望與日俱增，所以，是否反映大多數(shù)人民的利益訴求、滿足他們的政治參與意愿，是農業(yè)社會與工業(yè)社會兩種治理體系的本質區(qū)別，也是政治合法性的法理源泉。從這種意義來說，現(xiàn)代化國家治理體系的本質特征就是民主。

民主的核心是權為民所授、所有和所用。我國憲法明確規(guī)定：國家的“一切權力屬于人民”，保證人民當家作主成為民主政治的根本。2013年黨的十八屆三中全會對完善民主治理制度作出了一系列重大的原則決定，其中最為與時俱進的有以下幾點：

第一“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能。落實稅收法定原則”。

憲法規(guī)定：行政機關由本級人大產生，并受其領導、對其負責。但在實際治理過程中，行政權常常侵蝕立法權，人大權力出現(xiàn)某種程度的虛化。首先，在重大決策方面人大權力虛化。1979年以前自不待說，即使在最近30多年，這種現(xiàn)象還時有發(fā)生。比如，對四大國有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資、2008年四萬億的政府投資決策等就沒有經過全國人大的充分討論和批準。全國人大法工委研究室原主任高鍇對人大權力虛化十分感慨地說：“非洲一些國家欠我們的1000多億元，一句話免了，人大批準了嗎？對國外的援助數(shù)量大的，應該通過人大審議批準。”其次，在財政權方面人大權力虛化。政府由人組成，人有自利的天性，故凡政府都有不斷擴張行政開支的傾向，所以，多數(shù)現(xiàn)代國家都會約束政府自利傾向，主要路徑是民意機關通過民主原則和透明程序來審查、監(jiān)督政府預算。在發(fā)達國家，議會對政府預算的表決、審查、監(jiān)督極為嚴格，哪怕政府關門也不會隨意通過政府預算案。相比之下，我國的表現(xiàn)不盡如人意。上海市人大代表李迅雷在這方面深有體會地說：在人大會上，“實際上代表們對納稅人的錢如何花、該不該花、花的效果如何，都沒有時間進行實質性審查，只是走走流程而已。”“每年兩會，代表所在討論區(qū)內一般會堆砌近一米高的各政府辦事機構的財政預決算報告。本人五年觀察下來，幾乎很少代表看（這對不起納稅人呀）。其實，真的看了，也是云里霧里：披露過粗，不細化的賬目如何談監(jiān)督？”由此看來，“健全人大討論、決定重大事項制度”的方針，對于構建現(xiàn)代化國家治理體系來說是十分正確和必要的。其實，早在1945年7月，毛澤東與黃炎培在延安窯洞對談時就說過：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

落實稅收法定原則也是治理制度民主化的一個重要路徑。在現(xiàn)代國家，納稅與死亡是任何公民都無法逃避的兩件事。征稅是從百姓口袋拿錢的大事，從民主原則來說，征收什么稅、征多少稅當然要經過百姓也就是民意機關的同意，這是大多數(shù)現(xiàn)代國家的慣例。但在中國現(xiàn)行18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅是由全國人大及其常委會制定法律開征的，其他15種稅都是國務院行政法規(guī)確立的，而且納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等都由國務院決定，征多少稅由政府說了算，而全國人大只剩下“開征、停征”和“稅收征管”方面的權力。這無異于納稅人權利的虛化。在高度復雜性工業(yè)社會中，企業(yè)與消費者的經濟活動都要進行成本收益預估，這需要國家確立一套穩(wěn)定性、規(guī)范性很強的征稅規(guī)則，如果稅種、稅率隨意性過強，就無法給企業(yè)與消費者提供一個穩(wěn)定的贏虧預期，不利于他們做出理性的抉擇，也會給政府侵蝕百姓利益留下過多的自由裁量權。從這種意義上說，稅收法定是適應工業(yè)社會特點的制度性變革，是現(xiàn)代國家治理體系的一個要件。endprint

第二，“在黨的領導下，以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”Ⅲ。這個方針高度重視人民的政治參與權，充分體現(xiàn)民主治理的精神。在政治實踐中，人民群眾也創(chuàng)造出不少成功的政治協(xié)商和政治參與模式。比如，北京市朝陽區(qū)麥子店街道“問需于民、問計于民、問效于民、問責于民”的模式，浙江省溫嶺市“民主懇談會”和“參與式預算”的模式。上述方針是黨和政府對人民群眾民主治理實踐經驗的理論升華，是對人民群眾成功實踐的肯定，更是指導今后更大范圍、更高層次民主治理的原則。廣泛、有序、公開的民眾參與，有利于公共決策包容和兼顧各種利益群體的訴求，增進他們的相互理解和諒解，最終實現(xiàn)各種利益群體間的平衡、平等與和諧。

第三，“把權力關進制度的籠子”。讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策，也是國家治理體系現(xiàn)代化的應有之義。為約束政府權力，黨的十八屆三中全會提出了一系列的原則規(guī)定，其中最突出的有兩點：首先，在民意機關方面，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法的途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。其次，在權力運行方面，公布政府權力清單，實行負面清單制度。在計劃經濟體制下，政府管了許多不該管、管不好、管不了的事，企業(yè)與個人嚴重缺乏創(chuàng)業(yè)自由與經營自由。比如，1958年秋，山東省菏澤縣馬嶺崗公社規(guī)定：深翻不到2尺半不準播種。又比如，1975年6月，廣西寧明縣、大新縣政府規(guī)定：社員不得養(yǎng)牛、馬、羊、母雞、母豬，每戶社員養(yǎng)的雞不得超過3只，鴨不得超過5只，不準上山砍柴賣。實踐證明這些治理措施效果很不好。原因之一，就是政府的能力相對于高度復雜性的工業(yè)社會和市場經濟來說是極其有限的，在這樣的社會中，市場主體每天都要做出眾多微觀決策，他們對微觀決策所需信息的掌握和贏虧預估要遠比政府更真實、及時和全面，由政府來決定巨量的市場主體可以做什么，成本極高，效果也不理想，還會嚴重壓縮市場主體的自主選擇范圍。公布政府權力清單，實施負面清單制度，既可讓群眾知道政府是否越權，又可讓他們知道個人權利的邊界，真正做到政府法無授權不可為、個人法不禁止即可為。更有意義的是，這樣還可極大地擴展了人民自主選擇的權利，落實了民主治理的原則。

四是完善產權保護制度。現(xiàn)代工業(yè)社會是大規(guī)模遠程交易和全球交易的社會，而交易的維持是有條件的。早在1959年制度經濟學家科斯就提出了“清楚的產權界定是市場交易的前提”這個命題。產權是所有制度的核心，是現(xiàn)代經濟制度有效運行的基礎。明晰產權和保護產權，是對公民財產權利的確認，如此，一可激發(fā)人們創(chuàng)造財富和積累財富動力的責任感，二可為技術創(chuàng)新提供制度保障，三可解決國有企業(yè)固有的預算軟約束問題，四可解決工業(yè)經濟活動導致的外部性問題，如環(huán)境污染等。1979年開始的“包產到戶”就是集體產權明晰到戶的偉大試驗，它尊重了農戶的經濟民主權利，激發(fā)出他們強勁且持久的責任感和積極性，成功解決了困擾中國多年的饑荒問題。2002年通過的《農村土地承包法》從法律上肯定了“包產到戶”的試驗，明確規(guī)定：農村土地在所有權屬于集體的前提下，其使用權、收益權和轉讓權都長期承包給農戶，從法律上保障了生產者的經濟權利。在總結30多年來農村與城市改革的成功經驗的基礎上，2013年，我們黨進一步提出：“健全歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”將非公有制經濟財產權提高到這樣的高度，這是構建現(xiàn)代國家基本經濟制度的明智之舉，是我國在經濟領域進行民主治理的重大突破。

二、治理主體多元化

在計劃經濟時代，中國政府是全能政府，是唯一的治理主體和公共服務提供者；人們也普遍相信，政府應該掌管一切，并可以管好一切，他是個全能的家長，會把每個成員的日常生活都照顧得妥妥當當。但20多年的實踐證明，這種治理模式的結果相當糟糕。1979年以后政府雖然逐步放松對社會的全面管控，但至今還是管制過度，而且政府成本過高。全國人大代表、重慶市政協(xié)副主席陳萬志2010年3月11日披露說：“中國是全世界行政成本很高的國家。行政成本最低的日本，一般性行政支出占財政支出的2.8%，美國是9%，中國高達23%！”究其原因，主要是因為政府失靈，而政府失靈又緣于兩個主要原因：

第一，政府的有限理性。相對于高度復雜的工業(yè)社會，政府的認識與能力是相當有限的，無法對天文數(shù)字般的微觀經濟活動做出及時、靈活和正確的決策，在日常的微觀決策方面，企業(yè)和消費者比政府更有優(yōu)勢，更懂得理性選擇和控制成本。在計劃經濟時代，連農戶養(yǎng)幾只雞、種田要翻多深的土這類巨量的微觀決策都要由政府來決定，結果，全社會缺乏微觀活力，微觀效率也很差，商品普遍短缺。計劃經濟給我們留下了深刻教訓：政府包辦一切并非好事，有很多事讓市場主體和社會組織來辦效果更好。

第二，政府的自利傾向。每個人都有自利的天性，花自己的錢，辦自己的事，既講高效率，也講低成本；花公家的錢，辦公家的事，既不重效率，也不重節(jié)約成本。政府是由人組成的，政府的決策及其執(zhí)行也是由人做，政府在提供公共服務時也總想獲得更多的預算，花費更多的行政開支，渴求更高的津貼和更好的辦公條件，主動節(jié)約行政開支的利益動力不足。因此，治理“昂貴政府”的辦法之一是讓政府少管事，把一些公共服務外包給有強烈的節(jié)約成本意識的民營企業(yè)來承辦。2013年美國有100多所私營監(jiān)獄，其中最大一家叫CCA（美國感化公司），它在勞倫斯維爾的監(jiān)獄，超過750人的犯人只有5名衛(wèi)兵看守；CCA新建一所監(jiān)獄平均花費5000萬美元，公營監(jiān)獄則平均要花費6700萬美元，CCA的平均運營成本也要比州政府的監(jiān)獄低20%。這可以佐證，政府出錢讓企業(yè)或非政府組織參與提供公共服務，比自己親自來提供更省錢省事。

在現(xiàn)代國家里，政府的基本職能是提供公共服務，公共服務成本越低，就說明國家治理能力越強。用更少的政府成本提供更多、更好的公共服務，是國家治理能力現(xiàn)代化的基本要求和方向。1979年以來，我國就是朝著這個方向構建現(xiàn)代化的國家治理體系。在經濟領域，沿著市場化道路推進改革開放，逐步拓展市場主體參與國家治理的空間。2013年黨的十八屆三中全會最終確立了“使市場在資源配置中起決定性作用”的方針，提出要“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批”，把市場準人權、商品定價權、財產權、投資權、經營權、消費自主權逐步還給企業(yè)和消費者，允許“各類市場主體可依法平等進入負面清單之外的領域”。根據(jù)這種精神，2013年國務院減少和下放的審批權有334項，截止2015年4月1日，減少國務院部門層面三分之一以上行政審批事項的任務已完成。在社會領域，本屆政府強調：“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，支持和發(fā)展志愿者組織”，大力培育非政治類社會組織，比如行業(yè)商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。這些組織可以代替政府處理大量的社會管理事務，在為特殊人群（如艾滋病群體、問題少年、孤寡老人）提供服務、社會心理干預、化解基層矛盾等眾多方面發(fā)揮獨特的作用。endprint

總之，在構建現(xiàn)代化國家治理體系過程中，我們要堅守“有限政府”（權力、職能、責任有限）和多元共治的理念。在實踐上，經過多年的努力，國家治理主體單一化的現(xiàn)象已有很大的改觀，政府、市場主體與社會組織三方協(xié)同治理國家的現(xiàn)代化治理體系正在不斷完善。

三、治理方式法治化

現(xiàn)代工業(yè)社會是高度復雜性和流動性的超大規(guī)模社會，人們交往和交易的對象不再限于本地的少數(shù)熟人，更多的是全球各地的陌生人，原先那種熟人間的信任與道德規(guī)范很難適用，與陌生人交往和交易充滿不確定性和風險，比如詐騙、賴帳等等。要使交易成功，就得盡量消除這種陌生人之間的不確定性，用公認、規(guī)范、穩(wěn)定的交往和交易規(guī)則來使各方明確自己的權利和義務，重建大型陌生人社會的人際信任。與倫理規(guī)則、人情面子和口頭承諾這類道德規(guī)范相比，法律具有許多優(yōu)點。一是它有更強的穩(wěn)定性，不會因人因時隨便更改，不但適用于當前也適用于將來，有了法律，個人與政府的行為的結果一般是可以明確預期的。二是是非善惡的這類道德標準含糊不清，對其解釋也因人因地而異，而法律的規(guī)范性更強，不容易產生歧義；法律是透明的，因為法律規(guī)定、法律程序都擺在桌上，大家都懂，沒有潛規(guī)則，做交易前不用費時費錢費力做過多的信用調查，也不用走后門和送禮，即使對方違約我也不用太擔心，因為可以通過法律去告你。三是它有普遍性，法律規(guī)定是橫向到邊和縱向到底，法無例外，而道德約束常有例外。四是它有更高的公認度，因為法律代表大多數(shù)人民的意志，由民意機關通過公開、民主、合法程序制定，因而大家都認可，很有效力，違法就等于犯了眾怒，成本很高。五是法律有剛性的評判和違法懲治條款及程序規(guī)定，它比道德更有約束力。正因這些優(yōu)點，法律成為陌生人之間可靠的交往和交易規(guī)則，成為各方預估成本收益的前提，大大地降低了交往和交易的風險和成本。馬云成功的關鍵在于，他通過淘寶網和支付寶的平臺，為賣家和買家提供了第三方法律擔保，解決了陌生人交易時的信任問題，并大大節(jié)省了交易成本。從這種意義上說，現(xiàn)代國家治理就是依法而治，現(xiàn)代法治體系是現(xiàn)代國家治理體系的應有之義，全面建設法治國家是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要路徑。

黨的十八屆四中全會確定了全面建設社會主義法治國家的主題，進一步明確了向現(xiàn)代化法治國家轉型的基本路向。要理解和推進法治國家建設，要把握好以下幾點：

第一，憲法和法律至上是法治的本質。憲法和法律至上、“王在法下”是現(xiàn)代法治國家的基本原則和共性。習近平總書記也強調：“任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。”中國共產黨領導全國人民制定良法，也應帶頭遵守憲法和法律，在憲法與法律許可的范圍內活動。我國的人治觀念歷史悠久，影響很大，有礙法治。在“文革”期間，黨的領袖實際上不受憲法約束，靠個人魅力、紅頭文件治國，主觀性、隨意性太強；在今天，“權大于法”的觀念還有相當市場。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）指出：“一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展。”在黨政機關日常的工作中，還流行著許多有違法治精神的潛規(guī)則，比如，“領導的看法就是法律，領導的表情就是我的心情，領導的想法就是我的做法，領導的要求就是我的追求，領導的小秘就是我的秘密”。這種從權而不從法的政治生態(tài)不改變，就不可能有真正的法治。公職人員、尤其是各級黨政一把手要樹立起堅定的憲法和法律至上的理念，要敬畏憲法和法律，牢記法律紅線，慎于用權，依法用權，否則就無法構建起現(xiàn)代化的國家治理體系。

第二，良法是法治的前提。治理的實質是共治和善治，善治就是良法之治。古代希臘哲學家亞里士多德認為，法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身是制定得良好的法律。北宋政治家王安石也說過，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。這些都是關于法治的至理名言。在當代，良法意味著法律要符合絕大多數(shù)人民愿望，而不是保護少數(shù)人的特權，它平等地保護和尊重每一個社會成員基本人權和尊嚴，反映自由、平等、公平、正義、和諧、合作這些人類文明的基本價值。良法還意味著它是民意機關通過公開、民主的程序制定的。我國現(xiàn)有的一些法律離良法的要求還有一定的距離，《決定》也承認了這種不足：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出。”這也明確了今后立法的方向，即構建良法體系。

第三，依法執(zhí)政是法治的關鍵。依法執(zhí)政是新的歷史條件下我們黨執(zhí)政的一個基本方式。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，依法執(zhí)政就是“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調一致地開展工作。”依法執(zhí)政的主體是中國共產黨、中共中央、地方各級委員會，執(zhí)政主體應秉持“依憲執(zhí)政”和“法無授權不可為”的執(zhí)政理念，明確公權的邊界，通過法律約束和限制公權，保護私權。依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政，任何組織與個人不得違憲，為此，建立健全違憲審查制度是無法回避的問題。西方發(fā)達國家在違憲審查制度方面有許多經驗值得我們借鑒。依法執(zhí)政還需要各級黨政部門公職人員養(yǎng)成法治思維的習慣，不斷提升依法行政的能力。

總之，“憲法和法律至上”“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，這些法治理念是指導構建現(xiàn)代化國家治理體系的又一重要理念，確立起依法治國的法治權威，從形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內法規(guī)體系五大方面全方位推進法治國家建設，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。endprint

四、治理過程透明化

在現(xiàn)代國家，“陽光執(zhí)政”是政府治理的總體趨勢和普遍做法。治理規(guī)則和治理過程的透明化起碼有三大好處：一是可以降低腐敗產生的機率與百姓對政府暗箱操作的嫌疑，從而增強政府的公信力，確保執(zhí)政黨及其政府的政治合法性。二是讓公眾了解、監(jiān)督和參與治理規(guī)則、公共政策的確立過程，可以從政策源頭上保證決策的科學性，減少決策失誤。三是有糾錯作用，公眾的審視可以及時發(fā)現(xiàn)決策錯誤或執(zhí)行錯誤，使錯誤的決策不可能持續(xù)，減少公共損失。治理透明化的主要內容可以概括為三個方面：一是治理規(guī)則透明，沒有潛規(guī)則；二是公共政策的制定、實施過程和實施結果對公眾開放；三是政府信息公開化。在治理透明化方面，我國仍然做得很不夠。比如，計生部門向超生戶征收了大量的社會撫養(yǎng)費，全國共征收了多少，公眾并不清楚；而且征收的理由：一方面是用于調節(jié)自然資源和保護環(huán)境，另一方面是用于補償政府社會事業(yè)公共投入的經費，至于這些費用的具體去向和具體數(shù)額，各級政府都沒有公開。結果，公眾普遍覺得計生部門有私吞計生罰款的嫌疑。類似的情況還很多，治理神秘化削弱了政府的公信力，是制約中國國家治理能力現(xiàn)代化的一個大問題。確保社會公平和正義是現(xiàn)代國家治理的重要價值和目標，而正義必須是能夠看得見的、摸得著的，具有外部可觀察性，正如英國著名法官、世界著名法學家丹寧勛爵所言：“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。”做不到這點，公眾就總會覺得政府誠意不足，幕后交易，有暗箱操作之嫌。由此而言，治理透明化是現(xiàn)代政府治理的重大目標，也是中國構建現(xiàn)代化的國家治理體系的應有之義。

《決定》對政府治理透明化的路徑提出了許多制度安排，其中最重要的有：一是推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。二是實施“全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，探索推進國有企業(yè)賬務預算等重大信息公開。陽光財政是現(xiàn)代國家治理基本的制度要求。老百姓要知道自己納了哪些稅、多少稅，政府收了多少稅、稅收都用到哪里去了。還有，這么多國企，贏利的企業(yè)利潤有多少、交到哪里去了，虧本的企業(yè)虧了多少、虧在哪里？如果百姓對這些問題明明白白，心服口服，那么，政府就具有很強的政治合法性。三是提高政府定價的過程的透明度，構建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制。四是推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料。通過微博直播薄熙來案的庭審過程，是審判公開的一次重要嘗試，社會反映很好。天津法院網開設審判流程、裁判文書、執(zhí)行信息三大公開暨在線訴訟服務平臺，當事人憑立案時領取的案件查詢碼，就可以隨時上網查詢自己案件的審理進度及參與案件審理中迫切希望了解的相關信息，從而對案件結果有一個合理的預期。這也是一個治理透明化的有益探索和治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實踐。

五、治理權責匹配化

在現(xiàn)代管理學看來，權力與責任匹配是有效管理的基礎。在國家治理上，政府的事權與財權也應如此安排，有多少錢就辦多少事。然而，在當今中國的政府治理體系中，事權與財權（財政支出責任）在中央政府與地方政府之間、省以下各級政府之間的配置仍不夠科學合理，主要問題是財權上收而支出責任下移，中央錢多事少，地方事多錢少，縣鄉(xiāng)（市區(qū)街道）基層財政日益困難，基層政府的支出責任與事權不相適應、支出責任與財力不匹配。2012年，中央和地方政府收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉移，涉及資金規(guī)模近4萬億元。地方抱怨中央政府拿走了太多的財政收入。比如，2013年1月28日，廣東省財政廳長曾志權就說過這樣的話：“我一百個贊成中央少拿一點。”2015年3月27日財長樓繼偉在2015博鰲亞洲論壇上的發(fā)言中則認為，中央財政收入目前僅占全國收入的46%，中央政府拿走的并不多，遠遠低于美國2/3和法國90%的水平，世界少見，但他承認，“中央政府自己做的事情太少，讓地方政府做的事情太多，在其他的國家，中央政府的支出比如說在美國支出占50%以上，中國占14%，大量事物讓地方去做，問題在這里，不在于中央和地方誰收入多誰收入少了。如果是現(xiàn)代治理的國家我們應該走類似的模式。”

錢少事多導致地方政府治理行為出現(xiàn)某種程度的扭曲，主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過“土地抵押”過度舉債。審計署2013年針對全國債務審計的報告顯示，截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元；不少的地方政府與基層政府還債能力很成問題，比如無錫市、新余市等地政府，大量舉債發(fā)展光伏產業(yè)，政府的擔保債務超過百億元人民幣，現(xiàn)在已基本無力償還。有的專家評論說，有的地方政府只想著如何花錢，從沒想過如何還錢，地方債的審批、發(fā)行、使用、統(tǒng)計、監(jiān)督各環(huán)節(jié)均缺乏基本、完整的制度，數(shù)據(jù)準確性和透明度極低，地方債務包含著嚴重道德風險和違約風險，已經成為本屆中央政府的心腹之患。二是為開辟地方稅源而搞重復建設，結果造成嚴重的產能過剩。三是行政事業(yè)性收費、國有資源（資產）有償使用收入、罰沒收入等各種非稅收入增長較快；財政部在今年兩會上所做的2014年財政預算執(zhí)行情況報告上公布說，2014年地方非稅收入實現(xiàn)1 67萬億元，同比增長10.7%，高于稅收收入增長，占地方本級公共財政收入比重為22.1%。

為了矯正政府治理行為扭曲現(xiàn)象，構建現(xiàn)代化的國家財稅治理體系，黨的十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度”的總體思路，適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。從發(fā)達國家的經驗來看，通過這種路徑構建現(xiàn)代化的國家財稅治理體系，方向是正確的，措施是可行的。

總而言之，現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，而現(xiàn)代化孕育著不穩(wěn)定。為了回應現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，確保中國由農業(yè)社會平穩(wěn)、順利轉型為現(xiàn)代工業(yè)社會，中共和中國政府確立了“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標，并從治理制度民主化、治理主體多元化、治理方式法治化、治理過程透明化、治理權責匹配化五個維度構建現(xiàn)代化的國家治理體系，最終必將使作為國家代表的政府成為有限政府和有效政府。

責任編輯 任浩明endprint