鄧小平在改革開放時期的陸地邊疆治理實踐與啟示

李庚倫

摘要：改革開放以后，我國陸地邊疆地區面對著經濟發展和經濟分配、政治民主和政治參與、民族認同和國家認同、社會穩定和國家安全等問題。黨的第二代領導核心鄧小平恢復和發展了新中國成立之初的陸地邊疆治理的政策措施，實現了我國陸地邊疆地區的改革、開放和建設。然而，伴隨著經濟全球化的到來，我國陸地邊疆治理面臨著新的挑戰和發展機遇，適時地對鄧小平在改革開放時期的陸地邊疆治理政策及其實踐進行梳理總結，以推進我國陸地邊疆治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：鄧小平；改革開放時期；陸地邊疆；邊疆治理；經驗啟示

中圖分類號：A849 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0096-05

鄧小平等中國共產黨人在1978年12月黨的十一屆三中全會上做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來和實行改革開放的偉大決策。隨著改革開放的推進，中國共產黨在陸地邊疆地區治理的各項有益的制度和政策，不僅得到了恢復，而且迅速得到了發展。與此同時，陸地邊疆地區還實行了一系列的邊疆開發戰略和扶貧項目，使我國陸地邊疆地區的面貌煥然一新，中國共產黨陸地邊疆治理進入恢復發展階段。當前，習近平總書記提出了實現中華民族偉大復興的中國夢和“一帶一路”的戰略構想，對陸地邊疆的穩定和發展提出了更高的要求。我們必須從政治學的視角，對鄧小平時期陸地邊疆治理政策及其實踐進行梳理、總結，并加以學習，進一步完善和發展我國陸地邊疆治理理論、政策、制度和方法，推進我國陸地邊疆治理體系和治理能力現代化。

一、改革開放時期我國陸地邊疆治理面臨的主要問題

隨著經濟全球化的推進，世界各國逐漸轉變了冷戰思維，相互加強國與國之間的互利合作，和平與發展成為不可逆轉的趨勢。我國抓住這次發展的機遇，大力推進改革開放。隨著國際國內形勢的改變，我國陸地邊疆治理過程中也產生了新的邊疆問題。

（一）經濟發展和經濟分配。1978年，雖然我國國民生產總值達3624.1億元，但其人均國民生產總值不僅低于印度，而且只有日本的1/20，美國的1/30，科技發展水平落后發達國家40年左右。與韓國、新加坡等國家和中國香港地區的發展也有很大的差距。這種差距在我國陸地邊疆地區則更加大，再不發展經濟，就有亡國滅種的危險。對陸地邊疆地區進行開發，推動陸地邊疆地區的經濟發展，歷來都是陸地邊疆治理的主要內容。對此，鄧小平早在新中國成立之初，就說過：“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。”

改革開放30多年以后，我國特別是東部沿海地區的經濟取得了巨大的成就，我國也成為了全球第二大經濟實體。然而，東部沿海地區和陸地邊疆地區的經濟差距卻越來越大，形成了一條難以逾越的經濟鴻溝。2014年，廣西地方國民生產總值15672.97億元，云南地方國民生產總值12814.59億元，西藏地方國民生產總值920.80億元，新疆地方國民生產總值9264.10億元，甘肅地方國民生產總值6835.27億元，而改革開放最早的廣東地方國民生產總值卻高達67792.24億元。

（二）政治民主和政治參與。黨的十一屆三中全會以后，中共中央進行了撥亂反正，平反了一系列的冤假錯案，恢復了穩定的政治秩序。中國之所以會發生“文化大革命”這樣的災難，是因為我們黨內的政治民主在一段時間內嚴重缺位，政治領袖的個人權威遠遠超越了制度權威。為此，1978年12月鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》一文中強調指出：“當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。”只有在黨內真正實現政治民主的制度化，我國陸地邊疆社會才能擁有穩定的政治秩序。

作為后發展國家，我國陸地邊疆地區在推進現代化的過程中，地方自治、民族融合、經濟發展、社會福利等一系列問題蜂擁而至。與此同時，隨著文化程度的提高和擁有財富的增加，陸地邊疆地區各少數民族的公民意識和政治意識也在不斷提高。我國陸地邊疆社會的穩定和發展，不僅僅取決于中共中央領導層政治民主的制度化程度，還取決于邊疆公眾政治參與的程度。“這些年來一些地方社會矛盾加劇，社會失序嚴重，社會不穩定因素增多等的教訓，在于公眾政治參與的機制缺乏，平臺太小，渠道太窄。”

（三）民族認同和國家認同。民族國家最早出現并形成于西歐，是一種民族對國家認同的國家形態。這里所說的民族是一種政治民族，是和國家融合為一體的，是國家民族，即國族。我國當前的少數民族是一種文化民族，各少數民族在經過歷史變遷的過程中，逐漸形成了一個文化共同體，甚至是一個利益共同體。新中國建立以后的民族政策，無形中鞏固了這種利益共同體的存在。各少數民族在歸屬這個利益共同體的同時，也在利用這個共同體去爭取更多的利益，這種對民族的認同在利益的驅使下甚至會超越對國家的認同。

中華人民共和國的建立，標志著我國實現了由王朝國家向民族國家的轉變。中華民族就是認同于這個國家的民族，即國族。國族是一個政治民族，新中國的建立并不代表國族構建的結束，而僅僅是一個良好的開端。國族是民族國家的根本。但是，國族并不是在人類的歷史發展過程中自然形成的，而是國家從政治的需要構建起來的。我國國族建設的道路上，從“實然”到“應然”之間還存在著很大的差距。因此，我們必須加強國族建設，構建中華民族。

（四）社會穩定和國家安全。隨著經濟全球化的推進，世界各國逐漸轉變了冷戰思維，相互加強國與國之間的互利合作，和平與發展成為不可逆轉的趨勢。冷戰結束后，新安全觀成為人們討論的熱門話題，傳統安全觀受到人們的質疑。傳統安全觀認為，國家的安全取決于軍隊的實力，而新安全觀則認為國家安全不僅僅取決于軍隊的實力，可以通過多種途徑實現社會的穩定和國家的安全。在這種情況下，世界各國相繼提出了“普遍安全”“綜合安全”“合作安全”等新安全觀。

在新安全觀的影響下，我國外交關系逐漸實現正常化，我國和周邊各國的邊界問題也逐漸得到解決。1976年，中印兩國互派大使，兩國關系逐漸緩和。1989年5月15日，蘇共中央總書記戈爾巴喬夫訪華，并簽訂了《中蘇聯合公報》，中蘇關系正常化。1991年11月，越共中央總書記杜梅訪華，雙方發表聯合公報，中越關系實現正常化。然而，隨著國際形勢的好轉，我國陸地邊疆地區的社會穩定和國家安全方面也產生了新的問題。社會穩定方面，跨境民族、自發移民、毒品、艾滋病、走私等問題嚴重影響了陸地邊疆地區的穩定和發展。國家安全方面，西方敵對勢力，以及宗教極端勢力、民族分裂勢力和國際恐怖勢力一直在進行著滲透、分裂和顛覆我國政權的活動。endprint

二、鄧小平在改革開放時期的陸地邊疆治理政策與制度設計

在改革開放時期，鄧小平和中共中央加強了對我國陸地邊疆地區的治理，恢復并且完善和發展了一系列政策與制度設計，使我國陸地邊疆地區的面貌得以徹底改變。

（一）民族區域自治制度的恢復與發展。民族區域自治，是中國共產黨把馬克思主義民族理論同中國具體實際相結合的產物，是我國的一項基本政治制度，也是我國陸地邊疆治理的基本形式。1966年“文化大革命”爆發后，國內所有問題都被歸結為階級斗爭。大量民族自治地方的政權被奪取，民族區域制度名存實亡。1978年12月黨的十一屆三中全會召開，我國社會主義建設進入了新時期，民族區域自治制度也得到了恢復和發展。1980年8月鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：“要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治。

民族區域自治制度之所以會在“文化大革命”中受到沖擊，并且常常受到“左”的思想的影響，其中的一個重要原因就在于其僅僅被當作黨的民族政策加以實施。當時的民族區域自治制度缺乏應有的穩定性，制度化程度并不高。1982年12月中華人民共和國頒布了第四部憲法，不僅恢復了民族區域自治的一些重要原則，而且總結了新中國成立以來實行民族區域自治制度的經驗和教訓，為我國民族區域自治的制度化奠定了基礎。1984年5月《中華人民共和國民族區域自治法》順利通過，實現了我國民族區域自治制度的法制化并逐步步入法治化，使這項制度得以鞏固。2005年2月國務院第一次頒布了《中國的民族區域自治》白皮書，把我國的民族區域自治制度確定為我國的一項基本國策。通過民族區域自治制度的構建，黨和國家把民族地方政權成功的納入了統一的國家體制之下，實現了國家的統一和邊疆的穩定。

（二）進一步培養少數民族干部。少數民族干部是中國共產黨在陸地邊疆地區執政的組織基礎。早在1950年鄧小平就提出：“所有少數民族內部的改革，都要由少數民族內部的力量進行。”1951年在鄧小平建議下，我國西南地區相繼建立了云南、西南和貴州三所民族學院，由這些學校專門培養少數民族干部。1980年鄧小平在同班禪·額爾德尼談話時指出，在陸地邊疆地區的發展中，“還要努力發展文化，培養民族干部，使民族干部知識化。”

進入新世紀，在鄧小平民族干部政策理論的指導下，黨和國家領導人對少數民族干部的作用提出了新的要求和期望。2000年3月中組部頒布了《2000-2009年選拔西部地區和其他少數民族地區干部到中央、國家機關和經濟相對發達地區掛職鍛煉工作規劃》，提出每年從陸地邊疆地區選拔400到500名少數民族干部到中央、國家機關和東部沿海發達地區進行掛職鍛煉，為我國陸地邊疆地區的發展培養4000到5000名優秀的少數民族干部。少數民族干部是中國共產黨和陸地邊疆地區之間的橋梁和紐帶，是中共中央在陸地邊疆地區執政的組織基礎，是推進中國共產黨陸地邊疆治理體系和治理能力現代化的關鍵。在推進國家治理體系的過程中，少數民族干部必須站在國家的角度思考問題，以黨和國家的利益為重。

（三）新疆生產建設兵團的恢復和發展。由于“文化大革命”期間“左”的錯誤，導致一批建設兵團在1975年被撤銷。1981年8月鄧小平到新疆視察中，認為恢復新疆生產建設兵團的時機已經成熟。同年12月，中共中央、國務院、中央軍委聯合下發了《關于恢復新疆生產建設兵團的決定》。新疆建設兵團的恢復，為維護陸地邊疆地區的穩定和發展做出了貢獻。1990年3月中共中央下發了《國務院關于調整新疆生產建設兵團計劃管理體制和有關問題的通知》，批準了新疆生產建設兵團實行計劃單列。

目前，新疆生產建設兵團建成了全國重要的優質棉基地，棉花總產量由1954年0.19萬噸增加到2013年的146.5萬噸，總產占新疆的41.7%，占全國的五分之一。除第一產業外，新疆生產建設兵團在第二、三產業方面也取得突出成績。兵團在紡織服裝、農牧機械、礦產開發等六大支柱產業上，形成了六孚紡織、天潤乳業、伊力特酒業等108家大中型企業，其中天業集團和六師煤電有限公司年銷售收入過百億，成為經濟增長的重要支撐力量。除此之外，新疆生產建設兵團還探索出一條“建城戍邊”的道路，近期和遠期擬建市約16個，多以團（農場）為主進行構建。2014年10月國務院發布的《新疆生產建設兵團的歷史與發展》白皮書，肯定了新疆生產建設兵團成立60年來所取得的成績。

（四）實施邊疆開發戰略。“文化大革命”期間，陸地邊疆地區出現了嚴重的“武斗”問題，沖擊了工農業的生產，工廠停工農田荒蕪，這一混亂局面使廣大領導干部和人民群眾深感不安。1978年12月鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》一文中強調：“在西北、西南和其他一些地區，那里的生產和群眾生活還很困難，國家應當從各方面給以幫助，特別要從物質上給以有力的支持。”1979年4月中央召開了全國邊防工作會議，恢復了民族工作部門，通過了《邊疆建設規劃》，提出黨和國家的重大任務就是要推動陸地邊疆地區的經濟建設和文化建設。“國家不僅僅是一種政治形式，一個政治共同體，更是一個政治地理空間單位。因此，在國家治理中，必須從地理空間的維度進行規劃。”

與此同時，在改革開放的進程中，我國東部沿海地區和陸地邊疆地區的發展差距越來越大。對此，鄧小平早在1988年9月就提出了“兩個大局”的設想：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好的發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是一個大局。那時沿海也要服從這個大局。”

鄧小平“兩個大局”思想對我國陸地邊疆的開發和建設中產生了影響深遠。在“兩個大局”思想的指導下，中共中央采取了一系列措施加強了我國陸地邊疆的開發和建設。1999年9月黨的十五屆四中全會正式提出了西部大開發戰略。西部大開發戰略主要是對廣西、云南、西藏、甘肅、新疆、內蒙古、四川、重慶、貴州、青海、寧夏、陜西等12個省、自治區、直轄市進行開發，其中一部分省或自治區就是我國的陸地邊疆地區。因此，西部大開發戰略也是我國陸地邊疆治理的重要內容。endprint

我們黨和國家推行西部大開發戰略，就是要使我國西部廣大地區擺脫貧窮落后的狀況，使整個國家實現共同富裕。早在改革開放初期，鄧小平就曾強調：“搞社會主義，一定要使生產力發達，貧窮不是社會主義。我們堅持社會主義，要建設對資本主義具有優越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮。”1998年國家民委聯合發展改革委、財政部等發起了“振興邊境、富裕邊民”的行動。興邊富民行動對我國狹義的陸地邊疆進行了開發，實施范圍包括我國陸地邊境135個邊境縣、旗、市以及市轄區和新疆生產建設兵團58個陸地邊境團場。興邊富民行動主要涉及陸地邊境地區的基礎設施建設和生態建設、邊民的貧困問題、邊境貿易、邊境地區的社會事業、民族團結等領域。黨和國家希望通過這一工程，使陸地邊境地區擺脫貧窮落后的局面，達到富裕陸地邊境地區的目的，從而最終實現陸地邊境地區的繁榮和穩定。

在20世紀50年代，蘇聯向我們提供了大量的工業援助，歷史上稱為“156項工程”項目。因為我國東北地區擁有地理和資源優勢，并且和蘇聯相鄰，當時黨和國家把大量的工業項目放在了東北，從而形成了東北工業基地。在我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，所有制結構單一、企業設備和技術落后、社會保障壓力等問題嚴重影響了東北老工業基地的發展。2003年9月中共中央政治局通過了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，正式提出了振興東北戰略，改造老工業基地的規劃。內蒙古東部、黑龍江、吉林和遼寧等省或自治區工業的發展，不僅推動了全國經濟向前發展，而且維護了陸地邊疆地區的穩定。

三、鄧小平在改革開放時期陸地邊疆治理的具體實踐

在陸地邊疆治理的具體實踐中，黨和國家特別重視陸地邊疆地區的民族問題、宗教問題和邊防問題，采取了一些特殊的方法和措施，使我國陸地邊疆地區的面貌得以徹底改變。

（一）以“民族共同繁榮”的方針幫扶少數民族。1966年“文化大革命”爆發后，社會上散布著“社會主義了，還什么民族不民族”“民族問題的實質是階級問題”等言論，攻擊黨的民族政策。黨的十一屆三中全會以后，黨的民族政策得到了恢復和發展。鄧小平非常重視民族工作，認為“漢族離不開少數民族，少數民族也離不開漢族”，并進一步強調，“我們要爭取整個中華民族的大團結”。在21世紀的今天，民族問題仍然是陸地邊疆治理的主要問題。

從1951年開始，黨和國家就派出工作隊，對陸地邊疆地區的各民族進行民族識別工作，提高了各民族在國家中的政治地位。民族識別工作歷時30余年，由各民族地方自己先申報，再由中央工作隊進行實地考察識別，先后共確認了55個少數民族，逐漸形成了中華民族多元一體的格局。1986年6月國家民委公布了《關于我國的民族識別工作和更改民族成份的情況報告》，最終確認了55個少數民族。為了達到共同繁榮的目的，黨和國家在經濟、政治、文化、教育等方面對各少數民族施行了大量的優惠政策，提升了各少數民族在國家的政治地位。

改革開放以后，隨著東部沿海地區的經濟騰飛，我國陸地邊疆地區的貧困問題越發凸顯，不僅貧困面大，而且往往和封建愚昧并存。為此，1994年4月國務院下發了《國家八七扶貧攻堅計劃》，力爭用七年左右的時間，動用全國的人力、物力、財力，基本解決八千萬貧困人口的溫飽問題。在一系列扶貧計劃中，陸地邊疆地區的受惠人口是最多的，陸地邊疆地區的貧困問題基本得到解決。秉承各民族共同繁榮的方針，中共中央、國務院又在1996年10月頒布了《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，確定沿海發達省市對口幫扶西部貧困省區。陸地邊疆地區因此得到了東部發達省（市）的大力支援，促進了陸地邊疆地區的快速發展。

在我國55個少數民族中，獨龍族等22個少數民族的人口基本在10萬以下，被稱為人口較少民族。“少小民族”主要分布在云南、西藏、新疆、甘肅、內蒙古、黑龍江等陸地邊疆地區的省或自治區，不僅貧困問題比較突出，而且自我發展能力也比較弱。2005年5月18日，國家民委、發展改革委、財政部、中國人民銀行、國務院扶貧辦聯合下發了《扶持人口較少民族發展規劃（2005-2010年）》，力爭用5年時間解決“少小民族”的貧困問題。

（二）以“宗教信仰自由”的原則尊重和保護宗教信仰。宗教是人類社會發展到一定歷史階段的特殊現象，是人類對未知世界以及生活苦難的一種內心恐懼和情感寄托。宗教的產生、發展和消失具有一個長期和復雜的過程。我國存在著佛教、道教、伊斯蘭教、基督教等多種宗教。我國陸地邊疆地區的各少數民族大多信仰宗教，甚至有全民信教的重點區域。在“文化大革命”期間，信教群眾被當做專政的對象，在宗教界中也出現了一系列的冤假錯案。

1982年3月中共中央印發了新時期處理宗教問題的綱領性文件《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》，尊重和保護宗教信仰自由。2001年12月中共中央、國務院召開了全國宗教工作會議，不久下發了《中共中央、國務院關于進一步加強宗教工作的決定》，明確提出了我國在新世紀宗教工作的基本任務。在舊中國，天主教和基督教曾經成為西方勢力統治中國的工具。進入新中國以后，西方勢力也還在利用宗教勢力對我國陸地邊疆地區進行滲透、分裂和顛覆。但我們應該看到，宗教的存在也有積極的一面。我們“可以而且應該適當發揮宗教信仰積極治理功效。這種以軟權力約束為特征的治理手段，對于整合邊疆一定區域范圍內的不同族群力量，壓縮不利于和諧治理的異己力量，凝聚利于和諧治理的向心力量，有著不可替代的作用。”

（三）以“睦鄰和強邊”的方式加強邊防建設。中國自古以來就有在邊界地區和鄰國互市的傳統，這對于促進邊疆地區的經濟發展和鞏固民族團結發揮了重要作用。新中國成立之初，先后與周邊一些鄰國相繼簽訂了邊境貿易的相關協定。從20世紀60年代初至70年代末，由于國內外的歷史原因，我國與周邊大部分國家的邊境貿易基本上處于停滯階段。1978年黨的十一屆三中全會之后，黨和國家高度重視邊境貿易工作，并不斷充實、調整和完善相應的邊貿政策。在1986年、1991年，中國政府先后與原蘇聯、老撾和越南等國政府協商，相繼恢復了中國陸地邊疆地區同上述各國的邊境貿易。endprint

與此同時，黨和國家還在加強對邊境貿易的政策鼓勵和扶持力度方面采取了一系列措施，1979年4月全國邊防工作會議，把陸地邊疆的穩定和發展擺在極其重要的位置來考慮；1987年4月中共中央、國務院批準并轉發了《關于民族工作幾個重要問題的報告》，要求邊疆民族地區充分利用當時有利的國際環境，發展邊境貿易；1991年4月國務院批準并轉發了《關于積極發展邊境貿易和經濟合作促進邊疆繁榮穩定的意見》。此外，從1982年開始，我國相繼下發了《邊境小額貿易暫行管理辦法》《關于邊境對越貿易點管理的暫行規定》等一系列政策文件，這對中國邊境貿易的進一步發展起到了極大的推動作用，并為我國陸地邊疆地區的繁榮和穩定奠定了基礎。

四、改革開放時期鄧小平陸地邊疆治理的經驗啟示

在改革開放新時期，伴隨著經濟全球化的到來，我國陸地邊疆治理也面臨著新的挑戰和發展機遇。在此背景下，總結鄧小平時期陸地邊疆治理的經驗啟示具有極為重要的現實意義。

第一，從治理政策的角度出發，完善陸地邊疆治理政策，實現國家利益和地方利益相結合。新中國成立以來，為了邊疆維護邊疆地區的穩定，我國長期實行“民族主義”取向為主的民族政策，取得了顯著的效果。然而，伴隨著經濟全球化的到來，民族國家的地位受到了沖擊。我國的民族政策也必須做出相應的調整。在陸地邊疆治理的過程中，確立一種“國家主義”的價值取向，把國家利益和長遠利益作為治理政策的出發點，實現國家利益和地方利益的結合。

第二，從治理視角的維度出發，推進中華民族的建設，實現民族認同和國家認同的統一。新中國成立以來，特別是改革開放以來，黨和國家幫助各少數民族發展經濟、提升其政治地位，有效地增強了我國各族人民對中華人民共和國的認同感。然而，在不斷提升各少數民族政治地位的同時，在一定程度上也助長了其對狹隘民族的認同，這種認同在利益的驅使下甚至有超越國家認同的趨勢。因此，在陸地邊疆治理的過程中，我們必須推進中華民族的建設，實現民族過程和國家過程的統一，強化各少數民族對中華人民共各國的認同感。

第三，從治理思維的角度出發，認識邊疆形態的多樣化，邊疆治理須有政治地理空間思維。國家不僅僅是一種政治形式，一個政治共同體，更是一個政治地理空間單位。因此，在我國陸地邊疆治理的過程中，必須從地理空間的維度進行規劃。在世紀之交和新世紀之初，我們黨和國家在鄧小平“兩個大局”思想的指導下，先后提出了西部大開發、振興東北老工業基地等政策，首次從地理空間的視角，對我國陸地邊疆地區進行了開發。面對經濟全球化的挑戰，我們必須認識到邊疆形態的多樣化，在陸地邊疆治理的過程中必須有地理空間思維，要以陸地邊疆為主，加大對海洋邊疆、太空邊疆的開發力度，界定國家的利益邊疆、戰略邊疆。

責任編輯 何成學endprint