公共利益的法律界定

陳 敏

（100088　中國政法大學　北京）

公共利益的法律界定

陳 敏

（100088中國政法大學北京）

實踐中，公共利益的內涵的不確定性對其具體應用也造成很大困擾。本文首先對公共利益的含義進行解讀，再結合我國對公共利益進行立法機關、行政機關、司法機關法律界定模式的研究現狀，分析界定模式存在的問題，并提出適合我國的綜合性的法律界定模式建議。

公共利益；含義解讀；法律界定

一、公共利益的含義

首先，“公共”根據《辭源》的解釋，公共，謂公眾共同也。我國學者對“公共”的理解與國外不同，指出“公共”并不是劃定某個范圍，而是認為無論“公共”還是“個別”都是相對的概念，并非靜態的，一成不變的，因為作為個別的某個圈子實際上是可大可小的，公共與個別就是在如此層層相套的環境中相對存在，當然，這個圈子在理論上并非無限大，從法律角度來看，應以國內為限。其次，所謂“利益”，我國學者也采用德國學者的觀點，如胡錦光和王鍇教授認為，利益可分為主觀的事實性利益和客觀的現實利益，所謂主觀的利益，就是主體本身所感受到的或認為所存在的利益，是強調利益的主體性，所謂客觀的利益，是實際上存在并對主體有意義的利益，是強調利益的客觀性。再次，我國學者在承認國外整體或多數利益觀的基礎上，更進一步公共利益的本質，普遍認為公共利益的本質是內容的不確定性，即是不確定多數人的利益。如王名揚教授所言：“公共利益有時候容易確定，有時候比較困難。”但在國家職能不斷發展、社會福利日益完善的現代社會，確定公共利益不能再僅僅憑借公眾的數量，而應將國家任務或國家目的作為重要的判斷標準，將判斷標準，由純粹的數量標準向實質標準轉變。

二、我國對公共利益法律界定的現狀以及問題

（一）立法機關界定模式

主張“公共利益”由權力機關以“一事一議”的方式界定，這種觀點多見于法學理論界和法律實務部門一些人的口頭意見。張千帆教授認為，民主制度和公共利益的選擇有著本質上的一致性，都是體現多數利益，因而用民主的方式界定公共利益才可能具有最充分的正當性。具體來講，通過立法模式，對公共利益進行界定，可以是通過立法方式進行概括，但是這種模式照樣沒有實際作用，另一種則是采用“一事一議”的方式進行列舉，因為公共利益具有復雜性和多樣性。所以，主張由人大及其常委會用這種列舉方式審查行政機關征收征用行為是否符合“公共利益”這一目的。

（二）行政機關界定模式

主張由行政機關進行界定的學者認為，立法機關在概括出公共利益的界限后，由行政機關行使法律賦予的行政裁量權，對實踐中的情況是否屬于公共利益依法定權限和程序從專業角度進行界定，這體現了行政機關的優勢，既有效率，也比較靈活，又有專業性的判斷，實現了效率與專業性的統一。代表公共利益是行政機關的法的義務，代表自身利益是其經濟屬性，行政機關既然是實現公共利益的執行者，就不能再由其獨立承擔界定公共利益的職能，只有與其他部門結合起來，才可以防止行政機關以公共利益之名濫用行政權侵犯合法權益。

（三）司法機關界定模式

司法機關界定模式的支持學者認為，一項財產在何種情況下被認為與公共利益相沖突，事實上根本無法確定，因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權的問題，是由立法機關、行政機關和司法機關共同分享的，立法者只能對此作出概括性規定，具體的判斷則由行政機關來行使，只有在出現糾紛和沖突的情況下，法院才介入。這種司法最終審定的模式，首先，容易導致司法權對抗民主，以法官的統治代替人民的統治。對公共利益的界定，應是民主政治的產物，法官并不是人民意志的直接代言人，法官作為公共利益的解釋者，實質上是以法官的意志代替人民的意志，是司法對人民主權的僭越，是一種法官的專制，沒有合法性。

三、對我國公共利益的法律界定的建

（一）多機關聯合制定

我國是成文法國家，司法判例非我國正式的法律淵源，雖然在司法實踐中具有一定指導作用，但沒有明確的法律效力。因此，以美國為典型代表的概括式界定方式由于過多地依賴于司法判例而無法為我國全盤借鑒。列舉式的方式固然符合我國的法律現實，但語言的天然缺陷無法克服。這兩種界定方式各有利弊，因此，我們應當從國情出發，采用多機關聯合界定的模式，從實體法的完善、程序法的推進多角度、多方面的摸索出適合我國的立法司法實情的公共利益界定模式。立法機關可以采取如“概括、列舉加排除”等方式確定公共利益的大致概念，行政機關在具體活動中，如果行政相對人對行政機關的行政行為有異議，則進入到司法程序，即行政相對人的異議是進入司法程序的觸發器，一旦進入司法程序，人民法院依據事實和法律進行審查。

（二）對界定公共利益的主體改善建議

首先，立法機關要加強對立法性事實的搜集和整理，同時要提高立法技術，因為，將公共利益這個不確定法律概念具體化必須不斷積累社會事實，并把他類型化，是一個很復雜的過程。

其次，行政機關引用公共利益條款要具體說明事實和理由，比如舊城改建需要，必須請有建筑資質的機構對房屋或者基礎設施進行鑒定，是否構成危房或者危險建筑。

再次，保障個人利益，實現公共利益阻力最小，可行性最大的是在現有的體制上進行改革，即通過現在的行政訴訟程序，加強司法機關的審查。如進入司法程序，司法機關首先應該審查行政機關的行為的合法性，包括實體和程序方面。要根據必要性原則和比例原則進行審查，決定是否有通過公權力以公共利益為名進行征收的必要。如果有必要，補償程序和數額是否合理，因為權力機關以公共利益為名進行征收與利用市場機制在平等民事主體之間的交易行為的區別主要有兩點：一是強制性不同，前種行為行政機關具有單方強制性，后者則是利用市場機制在平等主體之間的協商，協商不成，可以拒絕交易；二是補償數額的差別，前者只是對被征收人的既得利益和可預見損失進行補償，而后者則應當賠償受損害一方當事人的既得利益、可預見損失和期待利益，所以在審查行政機關的行政行為合法之后，如果不符合必要性原則或者比例原則，也應該做出確認違法或者撤銷行政行為的裁決。

［1］胡錦光，王鍇.《論我國憲法中“公共利益”的界定》，中國法學，2005年第1期。

［2］王名揚.《美國行政法》（下）中國法制出版社1995年版，第589頁。

陳敏（1992～），女，漢族，河北石家莊市平山縣人，學生，碩士在讀，中國政法大學研究生院法學院，研究方向：憲法與行政法。