“自動(dòng)停課制度”的法律研究及建議

林偉旺

（515500　揭陽(yáng)市氣象局　廣東 揭陽(yáng)）

“自動(dòng)停課制度”的法律研究及建議

林偉旺

（515500揭陽(yáng)市氣象局廣東 揭陽(yáng)）

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》賦予臺(tái)風(fēng)黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預(yù)警信號(hào)以停課的效力，改變了氣象臺(tái)站發(fā)布災(zāi)害性天氣預(yù)警信號(hào)的法律關(guān)系，從行政事實(shí)行為演變成行政強(qiáng)制行為。通過(guò)比較香港“風(fēng)球制度”的法律關(guān)系，結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提出完善“自動(dòng)停課制度”的建議。

自動(dòng)停課制度；風(fēng)球制度；行政事實(shí)行為；行政強(qiáng)制行為

0　引言

2015年3月1日起正式實(shí)施的《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條規(guī)定：“臺(tái)風(fēng)黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預(yù)警信號(hào)為停課信號(hào)，停課信號(hào)生效期間，托兒所、幼兒園、中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)停課。未啟程上學(xué)的學(xué)生不必到學(xué)校上課；在校學(xué)生（含校車(chē)上、寄宿）應(yīng)當(dāng)服從學(xué)校安排，學(xué)校應(yīng)當(dāng)保障在校學(xué)生的安全；上學(xué)、放學(xué)途中的學(xué)生應(yīng)當(dāng)就近到安全場(chǎng)所暫避。”該條文的頒布意味著“預(yù)警信號(hào)正式具有強(qiáng)制效力”。因?yàn)?zāi)害性天氣而停課的應(yīng)急響應(yīng)屬特殊情況，包括氣象臺(tái)站發(fā)布災(zāi)害性天氣預(yù)警信號(hào)、氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、教育主管部門(mén)響應(yīng)應(yīng)急方案發(fā)布行政命令、學(xué)校停課四個(gè)行為，但真正只剩氣象臺(tái)站發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”和學(xué)校停課兩個(gè)行為，氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)和教育主管部門(mén)行政行為都被省略，節(jié)約了行為時(shí)間，提高了社會(huì)應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害效率，實(shí)現(xiàn)了“自動(dòng)停課制度”設(shè)計(jì)初衷。當(dāng)“自動(dòng)停課制度”只剩下氣象臺(tái)站和學(xué)校這兩個(gè)主體，他們的關(guān)系會(huì)如何？產(chǎn)生的糾紛應(yīng)該適合什么樣的救濟(jì)途徑呢？這就需要對(duì)氣象臺(tái)站發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”的行為進(jìn)行法律關(guān)系分析。

1　氣象臺(tái)站發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”的法律分析

《氣象法》第22條第2款規(guī)定：“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)”。氣象臺(tái)站被認(rèn)定是具有發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信號(hào)權(quán)力的行政主體，氣象臺(tái)站是氣象局的行政相對(duì)人，依據(jù)職權(quán)發(fā)布的氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)僅具有指引和建議的性質(zhì)，不直接改變相對(duì)人的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只發(fā)揮間接性作用，需要相對(duì)人做出采納建議與否的意思表達(dá)。氣象臺(tái)站發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信號(hào)的主體為法律授權(quán)組織，行為不追求一定的法律后果。

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條進(jìn)一步對(duì)氣象臺(tái)站災(zāi)害性天氣預(yù)警信號(hào)內(nèi)涵作了規(guī)定，實(shí)質(zhì)授予這四個(gè)預(yù)警信號(hào)具有行政強(qiáng)制力，氣象臺(tái)站在使用這些特殊信號(hào)就是在傳遞法律授權(quán)內(nèi)容，不再為建議性指導(dǎo)，而是強(qiáng)制性規(guī)定。所以氣象臺(tái)站在發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”時(shí)，具有強(qiáng)制性屬性，可追求學(xué)校停課的法律后果。學(xué)校停課成為氣象臺(tái)站的發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”的權(quán)力性強(qiáng)制性主觀追求，同時(shí)學(xué)校停課也是客觀發(fā)生的法律后果，主客觀要件共同構(gòu)成氣象臺(tái)站發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”的法律效果。于是，氣象臺(tái)站發(fā)布“停課預(yù)警信號(hào)”的行為變成行政強(qiáng)制行為。

2　香港“風(fēng)球制度”比較

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條規(guī)定之“自動(dòng)停課制度”是學(xué)習(xí)自香港“風(fēng)球制度”，目的是提高社會(huì)應(yīng)對(duì)極端天氣的能力。從法律意義上研究香港“風(fēng)球制度”，發(fā)現(xiàn)香港天文臺(tái)發(fā)布的風(fēng)球信號(hào)并不具備行政強(qiáng)制效力，其高效的運(yùn)作機(jī)理和實(shí)踐是氣象災(zāi)害應(yīng)急典范，甚至一度錯(cuò)誤認(rèn)為香港法律法規(guī)對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)制干預(yù)，香港教育局在運(yùn)用“風(fēng)球制度”時(shí)就是作為行政指導(dǎo)運(yùn)用。實(shí)際上，香港“風(fēng)球制度”是政府的非強(qiáng)制性行政行為，它的有效運(yùn)作是憑借社會(huì)民眾素質(zhì)和歷史演變等原因，盡管在特定時(shí)間特定對(duì)象會(huì)遭受損失，但可以避免政府承擔(dān)非必要的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

3　“自動(dòng)停課制度”的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)氣象臺(tái)站發(fā)布“自動(dòng)停課信號(hào)”變成行政強(qiáng)制行為后，其行政主體的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)就增大。

法律風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)在行政訴訟受案范圍，行政事實(shí)行為是排除在受案范圍外的。理論上行政事實(shí)行為、行政指導(dǎo)、行政合同等新型行政行為都存在行政訴訟的可能，但實(shí)踐中，新型行政行為進(jìn)入司法審查的標(biāo)準(zhǔn)極其嚴(yán)格，除非已經(jīng)直接抵觸法律上的合理性問(wèn)題。氣象臺(tái)站發(fā)布“自動(dòng)停課信號(hào)”變成行政強(qiáng)制行為，行政強(qiáng)制行為所造成損害的救濟(jì)途徑就包括一切行政具體行為所應(yīng)該包括的行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)取?/p>

作為一門(mén)預(yù)報(bào)科學(xué)，錯(cuò)誤是客觀存在的，由于觀測(cè)資料缺乏、分析手段局限、模式性能欠缺，目前天氣預(yù)報(bào)仍是概率預(yù)報(bào)，不能100%預(yù)測(cè)未來(lái)天氣狀況。國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度，也就是承認(rèn)災(zāi)害性天氣警報(bào)的公權(quán)力性質(zhì)，所以，公權(quán)力主體的錯(cuò)誤判斷會(huì)導(dǎo)致一定政治風(fēng)險(xiǎn)，容易使人對(duì)政府治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑。

4　完善自動(dòng)停課制度的建議

（1）借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，還原氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)非強(qiáng)制性行政行為的法律地位。非強(qiáng)制性行政行為是不具有可訴性的，因?yàn)槿嵝孕袨榈姆尚ЧQ于相對(duì)人的自愿意思表示，除非行政主體有失職瀆職事實(shí)。香港“風(fēng)球制度”的良好運(yùn)行絕對(duì)不是強(qiáng)制性行政行為的功效，而恰恰相反。

（2）規(guī)范氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)管理。當(dāng)把發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信號(hào)行為作為行政訴訟的標(biāo)時(shí)，司法審查只能進(jìn)行合法性審查，合理性審查止步于立法目的及法原則，不可能進(jìn)行天氣預(yù)報(bào)專(zhuān)業(yè)的合理性審查。此時(shí)，氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布流程、決策過(guò)程等都可能是合法性審查的重點(diǎn)，所以要加強(qiáng)這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范化建設(shè)，要做到整個(gè)信號(hào)發(fā)布過(guò)程有據(jù)可依。

（3）在停課預(yù)警信號(hào)發(fā)布流程中，氣象臺(tái)站制作《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布通知單》作為信號(hào)生效的依據(jù)。《通知單》里會(huì)加上“**教育局宣布停課”的字眼，企圖藉此轉(zhuǎn)移行政主體責(zé)任。實(shí)際上，停課是法律直接要求，不以教育主管部門(mén)命令為生效要件，在自動(dòng)停課制度未被自覺(jué)接受的過(guò)渡階段，這樣的做法可以理解，此時(shí)教育局行政委托很有必要，否則易導(dǎo)致行政主體間的責(zé)任糾紛，因?yàn)椤白詣?dòng)停課制度”的運(yùn)行機(jī)制完全就沒(méi)有教育局的意思表示。

（4）普及氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)及防御知識(shí)。由于“停課預(yù)警信號(hào)”已經(jīng)變成行政強(qiáng)制行為，那么大量而深入的科普活動(dòng)能提高相對(duì)人對(duì)“停課預(yù)警信號(hào)”的認(rèn)知，增加對(duì)行政行為的理解，降低由于權(quán)力性強(qiáng)制性行政行為而產(chǎn)生的抵觸心理。

［1］黃晶晶.行政公共警告的類(lèi)型化和法治化［D］.碩士論文，2007.

［2］周偉.法律效果不是行政行為成立的一般要件［J］.法商研究，2015（3）.

林偉旺（1984～），男，漢，廣東省潮州市饒平縣人，本科學(xué)歷，應(yīng)用氣象工程師，揭陽(yáng)市氣象局，從事工作：氣象法制工作。