寧波市飲用水源地生態補償現狀及問題分析

王文成

（寧波原水集團有限公司，浙江寧波 315100）

文獻著錄格式：王文成.寧波市飲用水源地生態補償現狀及問題分析［J］.浙江農業科學，2016，57（3）：419-423.

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寧波市飲用水源地生態補償現狀及問題分析

王文成

（寧波原水集團有限公司，浙江寧波 315100）

文獻著錄格式：王文成.寧波市飲用水源地生態補償現狀及問題分析［J］.浙江農業科學，2016，57（3）：419-423.

摘 要：選取寧波市城市供水水源地為研究對象，結合寧波城市供水水源地存在的主要問題及生態補償現狀，分析水源地生態補償存在的不足，并在此基礎上，結合調研實際情況，提出寧波市水源地生態補償需要完善的內容和政策措施，為全面推進水源地生態補償，緩解寧波市水源地生態保護和經濟發展之間的矛盾，促進水源地經濟環境協調發展提供思考。

關鍵詞：生態補償；水源地；環境；污染；寧波

水體富營養化是當今水環境面臨的主要問題之一，特別是飲用水源地的水體富營養化更是不容忽視，已經影響到城鎮供水安全和社會經濟持續的發展［1-2］。寧波市城區供水水源從過去的河道取水發展到現在的水庫取水，經過水源地上游點源重點治理、農村生活垃圾處理和建設水源地保護工程等措施和整治，使水源地的水質有了一定的保障，但水庫的水體富營養化程度依然呈現出逐年加劇的趨勢［3-4］。鑒于國情，地少人多，寧波城區供水的5個大型水庫上游有11萬多人和8 333 hm2的耕地。雖然工業生產限制與搬遷，但居民的生活依然依賴于農業，以經濟利益為驅動的農業發展方式對水源地的影響逐步顯現。據寧波市農科院研究表明，水源地的農村農業面源污染是寧波城區供水水源地主要污染源之一，是水源地水體富營養化的主要貢獻者之一。為了能夠有效控制水源地水體富營養化的問題，寧波市政府出臺一系列生態補償的政策與措施，但收效甚微。本文從實地調研出發，結合生態補償的理論，對寧波市飲用水源地生態補償現狀及存在的問題進行探索，為飲用水源地的保護的方式和途徑提供思考。

1　生態補償理論內涵及指導意義

生態補償是人類發展過程中重新認識自然提出的新課題，是關乎人類能否持續發展的新問題。不同學科對生態補償注入了新的理解與認識，對生態補償的定義主要有生態學、法學和經濟學三個學科上的解釋。即使同一學科也有不同的看法。生態學上的生態補償是以自然生態系統為研究對象，側重研究生態系統的內部規律，強調生態系統的自我調節、自我恢復。《環境科學大辭典》對自然生態補償的定義為“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，還可以看作生態負荷的還原能力［5］”。自然生態補償還被定義為“自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境干擾和破壞所起的緩沖和補償作用［6］”。法學上將生態補償定義為“對在發展中造成生態系統服務功能損害的一種補助，其目的是為了改善受損地區的環境質量，或者用于創建新的具有相似生態功能和環境質量的區域［7］”。經濟學主要從生態環境具有經濟外部性特征入手，通過征收補償費來控制生態環境的破壞與惡化［8-9］。

不論從學科角度還是法理上去定義生態補償，均圍繞著生態環境的保護和資源的持續利用。飲用水源地既是生態系統的有機組成部分，又是維系經濟社會發展和穩定不可或缺的稀有資源，目前正面臨著經濟發展和意識行為等帶來的破壞性危機。寧波市作為江南的海濱城市，飲用水源已經從河網水源轉向水庫水源，雖然暫時緩解了城市飲水和供水的水質擔慮，但水庫飲用水源地依然存在著未來水質的問題和供水潛在的安全隱患。

2　寧波市水庫飲用水源地存在的問題及生態補償現狀

2.1飲用水源地存在的問題

以寧波市城區供水的5個主要大型水庫為例，對其進行調研，發現存在如下問題：首先是水庫功能轉型（當初建設水庫的功能防洪、灌溉和養殖轉型為防洪和飲用供水）遺留下的歷史問題。僅城區供水的5個大型水庫上游仍有345個自然村，近11萬人口，常住人口達8.2萬人；水源地上游有林地約6萬hm2，其中生態公益林39 133 hm2；耕地面積8 333 hm2，其中花木面積達5 867 hm2。水源地上游百姓的生產生活依舊，以經濟利益為導向的農業生產模式在一定程度上會越演越烈，成為飲用水源水體富營養化的推進因素之一；其次據2013年寧波市農科院對周公宅和皎口流域的研究結果顯示，僅種植業面源污染產生的總氮和總磷占整個面源污染的64.2％和77.8％，但目前對種植業的面源污染防控上還沒有找到有效地控制途徑；最后，盡管寧波市政府已經認識到水源地水體富營養化的安全隱患，并對水源地進行結對幫扶，但對改善和提高水源地百姓生活作用不明顯，相反一些對水源地經濟發展禁令不被百姓接受和執行，這種“治堵不治輸”的政策禁令對于平衡水源地的保護和發展存在缺陷，長期下去，隨著“水源區”和“非水源區”百姓生活差距的持續拉大，必將影響水源地百姓保護水源的積極性，需要盡快制定有效的政策和措施來改善水源地的保護與發展的現狀，促進水源地經濟社會生態協調發展。

2.2寧波市水源地生態補償現狀

自2006年，寧波市政府出臺《關于建立健全生態補償機制的指導意見》以來，寧波市圍繞建設水資源保護區生態補償機制，采取一系列措施對水庫庫區實行生態補償和保護。一是建立了水環境整治與保護專項資金。優先建設水源地公益性項目，如環境整治、污染源專項治理和垃圾、污水、鎮村級公共設施建設補償等。目前，水價中含水環境整治與保護費0.10元·m-3，專項用于5大水庫上游水環境治理和經濟補償。二是實行用水城區與供水庫區掛鉤結對扶持政策。通過市屬9個城區與白溪水庫等市級水源地10個鄉鎮掛鉤結對辦法，2013年開始標準升至按庫區人口5 000以下每年不低于100萬元、5 000以上每年不低于150萬元的標準。三是實施庫區生態公益林（水源涵養林）補助。667 m2市級補助標準從7元逐步提高到2015年的100元，其中，對五大水庫庫區水源涵養林市級財政再從水源保護專項資金中667 m2安排5～10元。四是積極實施下山移民工程。市財政每年安排下山移民補助資金1 200萬元，鼓勵水源涵養保護區內的山區農民下移，改善生活條件。五是開展山區小流域治理。對山區小流域治理提出中長期治理方案，按照規劃，投入專項資金逐年進行治理。總的來說，目前寧波市對水源地的生態補償集中在生態公益林和環境整治的項目補償方面，對水源地上游居民因水源地保護而造成的損失沒有具體的實踐措施。因此，水源地農業農村面源污染問題仍然成為水源地水質的安全隱患。

3　寧波水源地生態補償存在的問題

3.1生態補償標準偏低，制約了保護的積極性

生態補償標準采用的指標、價值的估算等方面尚缺乏統一的標準，資源產品價格未能充分反映自然資源本身的價值，致使現有的生態補償額度與區域生態保護而產生的實際損失間差距較大，生態補償標準偏低，矛盾比較突出。以水源地生態公益林補貼為例，現行每667 m2補償費100元，用與其發揮生態效益不協調，以一戶家庭承包0.67 hm2左右山林計算，年補助額僅為1 000元，而相比于農民從事育林采伐每667 m2可獲得的180～200元的收益差距明顯，與花卉苗木種植每年667 m2產量至少4 500元的收益差距更是巨大。據調研5大水庫水源地農民的主要經濟來源是種植苗木、貝母、雷竹等經濟作物，以及外出勞務收入，人均收入為6 500～9 000元，遠低于2014年寧波市農村居民人均純收入（19 100元），與城鎮居民人均收入更是相距甚遠。生態補償標準偏低，不僅不能使水源地農民的損失得到有效補充，更嚴重影響了水源地保護的積極性。

3.2生態補償渠道單一，“受益者補償”原則體現不充分

財政轉移支付是現行的生態補償機制的主要渠道。雖然政府在生態補償方面做了很多嘗試，但目前的生態補償形式還是相對比較單一，缺乏流域之間、不同社會群體和利益主體之間的橫向轉移補償機制。而資金渠道的單一也反映出生態補償建設過程中，利益相關者的參與度不夠。目前的體制尚不能引導經濟發達的生態受益地區自覺承擔生態補償的義務。根據“誰受益誰補償原則”，水源地保護區為保護水源而造成的經濟損失和發展權受限造成的損失應當由作為最大受益者的市區居民承擔。然而現有水價中專項用于5大水庫上游水環境治理和經濟補償的水環境整治與保護費僅為0.10元·t-1，遠低于水資源產品價值以及水源地保護損失。而溫州市專項用于珊溪水源地治理保護費上升為0.30～0.50元·t-1。飲用水源保護區生態環境保護和建設是一項長期復雜的社會經濟生態系統工程，必須構建多元化的飲用水源區生態補償主體，形成多元化、相互協調的補償方式，拓寬資金的籌集渠道，這才是水庫飲用水源地生態補償建設持續進行的根本保證。

3.3未形成多元化生態補償方式，“輸血”不足“造血”不夠

根據補償對水源地經濟的促進性、對水源地生態保護的激勵性，可以把補償方式分為“輸血型補償”和“造血型補償”。調研結果表明，水源地補償主要以資金補償和項目補償等輸血型補償為主，而生態旅游、綠色有機蔬菜水果等綠色“造血型補償”，以及產業升級和減少環境污染的智力補償明顯不足。由于經濟發展受限，受償地區一般為貧困地區，“輸血型補償”只能起到引導作用，而不能解決貧困問題，補償停止后將重新面臨生態退化的危險。因此，生態補償應改變粗放落后的生產方式，調整產業結構，提高綠色產業發展水平，即應將“輸血”補償轉變為“造血”補償。努力創造“造血”補償的條件，將補償轉化為地方生態保護或提升地方發展能力的項目，同時將“輸血”型的補償應盡量落實到居民本人手中。

3.4生態補償配套措施不完善，下山移民困難多

下山移民工程作為根本上解決上游農業農村面源污染的措施，需要加強扶持力度。然而，目前下山移民每戶補償1萬，異地重建每667 m2補償5萬，雖然有優惠購房政策，但是與下山幾十萬元甚至上百萬元的費用相比，補償過低。而且由于移民戶的合理權益問題，如就業、房產、生活保障、養老等一系列配套措施沒跟上，導致一些農民尤其是老年人擔憂生活保障問題而不愿意下山。此外，農民通過改變土地利用方式進而實現生產方式的轉變是實現預期目標的關鍵。實現這種轉變并不能僅僅依靠資金補助，它需要借助于一系列配套的產業、教育和政策支持才能真正達到預期目標。

3.5生態補償機制不健全，保障和監督機制不完善

目前水源地生態補償缺乏長效的管理機制，臨時性、應急性較強，制度性、規范性不夠。寧波地區尚未出臺生態補償基金管理辦法，無法對補償基金的來源、使用和最終補償效果進行評估，更無法確保生態補償基金的合理使用。同時，由于缺乏切實有效的監督檢查，個別部門存在擠占挪用生態補償資金，及弄虛作假套取生態補償資金等行為。在調研中，一方面生態補償基金分配公開化、透明化是當地農民關切的問題之一，一方面缺乏有效的效果評價和監督檢查體系，導致飲用水源保護區內的居民拿了生態補償資金后，依然進行生態環境破壞的生產行為。

3.6宣傳教育不夠，環保意識危機缺失

健康的生態系統既是社會經濟發展之源，更是人類生存之基。因此，環境保護是全社會的責任。水源地的保護更是與全民健康息息相關的事情。試想一下，若全民都有環保意識，且付諸行動，可以抵得上多少個生態環境治理工程，可以減少多少垃圾和污水？更何況一旦全民環保意識覺醒，在環境保護的利益上更容易達成共識，而我們推崇的生態補償更容易被全民接受，更容易得到全社會的關心和支持。我們在環保事業上的所見所聞將不再是抱怨，而是理解和支持。全民環保意識危機的覺醒需要依靠宣傳，依靠各級政府的宣傳，有了這個基礎，相信公眾會更加積極主動參與到環境保護當中，更樂意支持環境保護的行動。只有這樣，藍天碧水才不再是民眾的奢望。

3.7生態補償科學研究與試點不多

生態補償是一個新的課題，生態補償機制的建立是一項復雜而長期的系統工程，涉及生態保護和建設資金籌措及使用等各個方面。加上經濟發展和生態保護之間的矛盾十分尖銳，生態補償機制建立尚處于探索階段，許多問題還有待于深入研究和實踐探索。

4　寧波城區供水水源地生態補償的重點

4.1逐步提高生態補償標準

補償標準的建立應充分體現水源地保護過程中喪失的發展機會成本，在考慮受益者的支付能力和支付意愿的基礎上適當提高。雖然寧波市生態公益林補償標準逐年提高，但是與百姓要求仍有較大差距。因此，要進一步提高生態公益林補償、退耕還林補償標準，提高水源地農民對生態林（水源涵養林）的保護積極性。據統計，市級以上公益林補償面積達到211 933 hm2，水源涵養林86 667 hm2，全市新增市級公益林10 200 hm2，新增水源涵養林4 267 hm2，以鄞州區水源生態公益林標準（每667 m2為100元）和水源涵養林標準（每667 m2增加10元）計算，每年新增市級公益林費用1 530萬元，水源涵養林費用64萬元。

4.2完善資金籌措，增加生態補償基金

完善生態補償的財政政策體系，積極探索并建立多渠道的融資機制。目前，水源地生態補償資金主要包括：市級生態公益林補償資金6 460萬元、水環境整治與保護費3 000萬元、市財政每年安排下山移民補助資金1 200萬元、水城區與供水庫區掛鉤結對扶持政策約1 000多萬元；而生態補償資金除使用方面，除在現有的生態林補助、掛鉤扶貧資金、水源地環境整治費用之外，仍需在提高生態林補助標準，花木退出及產業改造補償，下山移民及失地移民養老保險等方面加大資金投入力度。初步估算僅每年僅花木退出補償、新增公益林和下山移民生態補償費用就需增加7 000多萬元。生態補償費用資金存在較大的資金缺口，但相比于水環境污染之后產生的治理費用和社會經濟損失費用較低。據統計太湖治理十年共投入270億元，但是水體富營養化治理效果仍然沒有達到預期要求。因此，必須拓寬水源地生態補償資金籌措，增加生態補償基金。深化水價改革，參照溫州市已率先在新水價中安排0.3～0.5元·t-1作為珊溪水源地治理保護費，寧波市應適當逐步提高現行水價中水環境整治與保護費比重；爭取省里統一調增水資源費，并從中提取一定比例資金，返還到上游水源地，充實生態建設資金。針對以水源地景觀為依托的風景旅游區的經營單位和個人，應按規定開征生態效益稅。

4.3完善生態補償方式，增強造血補償

加強造血補償機制的培育，把更多的資金投入到造血型補償機制的培育中，充分發揮政策補償、資金補償、實物補償和智力補償，落實“輸血”補償，加強“造血”補償，將補償轉化為農業面源污染防治和提升地方發展能力的項目。通過政府集資開展科技培訓、創建專業型合作社，出臺稅費減免、投資補貼、資金技術幫扶等優惠政策，加速水源地產業轉型、產業轉移，增強水源地自身的造血功能。

4.4加強下山移民補償

減少水源地保護區或集雨區農業農村生產活動而產生的面源污染的根本解決辦法是實施下山移民。因此，必須加大下山移民扶持力度，對失去生產資料和生活保障的移民進行生態補償。特別需要在政策上重點解決土地審批、移民就業、生活保障等關鍵問題。為解決水源地農民下山后生活保障問題，建議將下山移民列為失地農民，實施失地農民養老保險制度。按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，逐步提高失地農民養老保險的統籌層次。建議對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農民，從生態補償基金中提取一部分用于就業培訓專用資金，加快就業進程。對于男性年齡在45～60周歲之間，女性年齡在40～55周歲，養老保險實施政府和個人共同負擔模式。對于到達法定退休年齡移民，生態補償中一部分資金用于養老保險費用的支付，個人不負擔繳費。據寧波市老齡委統計，全市老年人占戶籍人口總數的19.4％，5大水庫庫區現有人口11萬人，若每年移民1萬人口，以目前寧波勞動保障局關于被征地人員養老保險最低檔26 000元·人-1計算，每年需繳納養老保險金約5 000萬元。具體的補償方式和內容，有待進一步研究和探討。

4.5完善相關法律法規，加強保障措施

完善相關法律法規。建立生態補償專項管理機制，將補償范圍、對象、方式、標準等以法律形式確立下來，規范資金的撥付、使用與管理，避免補償資金不到位、被挪用的現象；同步建立健全政策性生態補償法規，對輔助補償措施進行規范。出臺水源地與供水受益區生態補償相關協調機制與管理辦法，以“誰受益，誰保護”原則提供依據，解決稅收、補償基金支付方面的問題。完善水資源保護制度。將水源地出水水質與生態補償標準掛鉤，按照“優質優價、雙向補償”的原則制定具體的考核獎罰標準，提高水源地居民保護水源的積極性。

4.6加大宣傳力度和形式，促進全民參與意識

全民環保意識的覺醒是靠持續不斷的宣傳和教育，教育要從娃娃抓起，宣傳要形式多樣，走進百姓的心里，讓環保意識和行動扎根在百姓心中。通過宣傳讓環保行動得到全民的支持和理解，甚至是積極地參與。通過宣傳，讓“受水區”的人民與“授水區”的人民的心連在一起，環保行為上想在一起，達成共識和默契，而共識和默契的橋梁就是宣傳和理解。水源地生態補償就是目前行之有效的環保政策，如何使之發揮最大的功效，唯有宣傳和教育的全面開花。

4.7實施農業面源污染控制補償試點研究

農業面源污染已經成為水源地水體富營養化的重要成因，解決面源污染必須減少污染的產生以及控制污染擴散。首先，要積極推動產業結構調整，扶持山區生態產業發展，引導群眾發展山區有機農業，禁止畜禽的規模養殖，通過產業結構引導和轉變種植模式，逐步推進農業面源污染的治理。并結合四明山區域花卉苗木退出機制，引導農民在退出的花木地上種植香榧，紅豆杉等珍貴樹種，培育成生態公益林，對其退耕還林實施補償，并且其補償標準適當高于區內同類補助標準。以《鄞州區四明山區域退花還林實施方案》為例，對進行花木和經濟生態樹種套種的所需苗木經費由區政府補助90％，達標驗收后，每年每667 m2補助100元，退花還林總面積為98 hm2，分兩年實施。現有花木面積為5 900 hm2，花木種植全部退出后，每年需要增加資金約885萬元。其次，通過系列政策補償引導農戶向綠色產業轉型，實施測土配方，通過科學施用化肥、調整土地利用方式和耕作方式等途徑減少肥料用量和水土流失。對面源污染防治措施，以及減少肥料而造成作物減產，應給予補貼。最后，逐步推行區域農業面源污染排放權交易，按照水源地排污總量控制、種植模式及作物結構種類等因素制定科學合理的排放指標，政府成立交易平臺，規范污染排放指標交易。從污染物入庫總量上控制水體富營養化，引導上游居民逐步發展減排農業經濟模式。從這一角度上看，需要深入研究，并建立試點示范。

5　小結

寧波市關于城區供水水源地的生態補償研究和實踐工作處于起步階段，在生態公益林的補償基礎上逐步認識到水源地生態補償對于保護水源的重要性。但對水源地百姓的發展權還不統一，表現在治理水源地出臺的諸多禁令和限制令，傷害了水源地居民水源保護的積極性。多數受益城市居民不能認識到水源地保護自己應該承擔的責任，是需要為因水源地保護而發展受限的水源地居民承擔經濟補償，政府需要在尊重歷史的基礎上，立足水源地存在的主要問題，通過建立和完善水源地生態補償的政策與制度，形成有效的、全民參與的利益調節機制，促進寧波城區供水水源地的保護與和諧發展。

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（責任編輯：張瑞麟）

作者簡介：王文成（1961—），男，浙江寧海人，工程師，從事水利工程管理與研究工作，E-mai1：zgysbbs@126.com。

基金項目：浙江省水利廳重大項目（RB1310）；寧波市科技局重大項目（2012C10003）

收稿日期：2015-12-04

中圖分類號：X171

文獻標志碼：A

文章編號：0528-9017（2016）03-0419-05

DOI：10.16178/j.issn.0528-9017.20160342