關于法官入額標準和條件的調研報告

●聊城市中級人民法院課題組

關于法官入額標準和條件的調研報告

●聊城市中級人民法院課題組

作為人員分類管理改革的核心問題之一，法官入額的條件在中央有關司改會議、文件精神中已經有所體現。在第一批試點法院的改革方案中，各試點單位基于本地司法隊伍的實際，對法官入額的條件也進行了一定的探索與設定。中央相繼批準了這些方案，表明中央對于各地入額條件設置的差異性是支持與肯定的。我們可以參考外地先進經驗，對各種條件設定的利弊進行分析并取舍，但是最終還是要立足自身的實際，合理設定法官入額的條件，為人員分類改革打下良好制度基礎，減少改革的阻力。

一、入額條件設定策略選擇

人員分類管理和法官遴選的目標是將現有法官隊伍中最具有辦案能力的優秀者選撥出來，必然會有一部分法官暫時不能進入法官員額。選撥所使用的條件與門檻必須符合上述改革的目標，肯定也會適當高于現行的法官任職條件。在此前提下，將入額或者遴選的條件提高到何種程度是我們研究的方向。

總體來講設定條件有兩種策略：一是將條件設置非常高，一步到位實現法官的精英化。二是適當提高現有條件，給更多人員機會，通過競爭排序實現優中選優。第一種策略把所有的沖突與矛盾壓縮在對條件的取舍中，我們不能寄希望于設定條件的人無所不能并且毫無私心，設計出毫無個人利益取舍并且能讓絕大部分法官接受的條件，這不符合認知規律和人的趨利本性，而且有將法官視為改革客體之嫌。第二種策略根據改革要求和試點法院的實際，適當提高入額條件，并且賦予法官一定的自主權，經過合理的遴選程序將參加選任的法官按照一定標準進行排序，從高到低選擇入額法官人選。無論是從科學性還是從現實性出發，第二種策略都是更優的選擇，我們的工作也就是在摸清試點法院法官情況的前提下，按照改革要求合理提高現有的條件。

設定條件應盡量排除主觀性的評價，以客觀化、可量化的條件為主，以減輕操作層面的難度。比如不宜在條件設定中要求較高的道德水準，因為道德本身并無高下好壞的統一標準而且難以量化，如果依靠決策者的個人認知設立標準還是無法客觀全面地反映法官的真實情況。實際上，選擇條件的最大難點在于如何客觀反映法官的業務能力，這也是所有條件的核心。

法官業務能力體現在辦案的質與量兩個方面，“量”的方面很容易在審判管理系統和司法統計報表中反映，而“質”的方面并沒有全國統一的標準。通常認為，審限內結案率、服判息訴率、有無發改、信訪案件、庭審駕馭能力都是重要指標，其中庭審駕馭能力還包括總結提煉庭審焦點問題、掌控庭審節奏等能力，其評價很難客觀量化。實踐中每個案件的難易程度不同，不能適用統一標準，而且不同的人對于案件焦點問題甚至對于法庭秩序的認識都不一致，很容易受到主觀干擾，很難得出準確并且令人信服的結論，所以我們認為庭審駕馭能力不宜直接作為入額的條件。

我們堅持設定法官入額或者遴選的條件要本著適當提高、避免主觀評價的研究方向，綜合現行法律的相關規定和中央有關政策、精神，分析各地方案，法官入額的條件可以從準入條件與限制條件兩個方面分別進行分析。

二、法官入額準入條件分析

（一）基礎條件

現行《法官法》《公務員法》等相關法律專門規定了法官任職的條件。《公務員法》規定法律對法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定?！斗ü俜ā吩趪?、年齡、擁護憲法、身體條件、學歷、從事法律工作年限等方面對法官任職條件進行了規定，其中具有中華人民共和國國籍、擁護中華人民共和國憲法、身體健康等基礎性條件在司改中依然適用。至于對于身體健康的認定，上海方案以近三年病事假累計是否超過一年為界限，可以吸收參考。

（二）年齡條件

目前法《法官法》及《人民法院組織法》都規定法官任職的最低年齡為23歲。法官的職業特點要求法官應當具有較為豐富的法律知識、社會閱歷、人生經驗，以及處理各種復雜問題的能力，如果法官過于年輕，可能難以勝任審判工作。因此，近幾年提高法官最低任職年齡的呼聲頗高，同時還有建議要推遲法官的退休年齡。最低年齡限制的設定應考慮法官職業特點和法官隊伍的長期穩定，形成合理的法官年齡結構，又要給年輕干警合理的職業預期。目前法院新進人員在大學畢業進入法院時年齡一般在21至23歲，需要經過五年以上的學習實踐才能掌握基本的審判技巧及能力，所以選擇以28歲為限對現有人員沖擊較小，也比較符合司改的內在要求。

（三）學歷條件

《法官法》將法官職業的最低學歷定為本科，對于《法官法》修訂前未取得本科學歷的法官由最高人民法院制定辦法進行培訓，對于經濟不發達地區放寬至?？茖W歷。黨的十八屆四中全會決定中提出要推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平，在全面推進依法治國和司法體制改革背景下，審判實踐對法官所應具備的審判工作專業知識的要求越來越高。目前來看，法院隊伍中具有全日制法學本科及以上學歷的法官還是少數，有的基層法院這一比例為一成左右，這些人員大都是近幾年新招考的公務員，審判經驗與資深法官還有所差距，單純以學歷評價法官業務素質有失客觀。與上海、深圳等發達地區相比，我省法院尤其是中西部法官群體法律專業本科學歷的普及率還較低，這可能也是我省西部地區和部分中東部地區法院的普遍問題。我們認為在首批入額法官確定之后，對于后續進入人員再要求法律專業本科學歷，既保證改革的有序進行，也符合中央關于司法隊伍職業化的要求。

（四）從業經歷

現行《法官法》對不同學歷人員擔任法官規定了不同的法律從業年限。最近幾年新招錄審判執行崗位公務員，需要經過入職、轉正、統一培訓、任命助理審判員等步驟，一般來講本科學歷的需時三年，碩士研究生需時兩年取得法官任命，與《法官法》規定保持一致。要從目前法官隊伍中優中選優，遴選出員額制法官人選，就需要適當提高法律從業年限。廣東法院入額方案規定，基層法院、中院、高院入額法官分別需要三年、四年、五年以上的法官任職年限，比現有標準提高很多。上海方案對審判員、助理審判員任職時間的規定限制不同。對審判員沒有明確的年限規定即審判員都有資格參與選任，只是區分目前是否在辦案崗位以適用不同的考試考核程序。高院、中院從事司法工作滿六年且任命助審員滿三年，或具有博士學位（不含在職攻讀）任助審員滿兩年的，基層法院從事司法工作滿五年且任助審員滿兩年的助審員才有資格參與遴選。

其他地區對年輕法官進入員額進行了一定限制，與上文中年齡條件的建議相對應，我們認為把從事法律職業的年限提高至5年，研究生學歷的提高至4年，高院、中院適當提高標準，這樣對年輕干警的沖擊較小，也容易得到絕大部分人員的支持與理解，在五年過渡期內首次不能參與遴選的年輕干警也能達到上述要求。從我們前期調查的結果看，80%的調查對象認為，法官至少要具有5年以上的職業經歷。

（五）工作實績

工作實績基本能反映干警在本職崗位的工作能力，大部分法院都形成了一套綜合考核體系，對干警的年度工作進行評定。法官隊伍的分布是不斷變化的，一部分法官因工作需要被調配至綜合部門工作，其中一些還是因為審判執行工作表現優異，經組織考察后在綜合部門承擔重要工作任務，未在審判一線崗位從事審判工作，這部分人員在部分法院的比例超過30%，單純以近幾年的辦案質量及數量為標準，難以真正反映法官隊伍的審判職業素養。各地方案或者未對工作實績作出明確要求，而僅要求在近期內年度考核為稱職以上，或者針對不同崗位人員適用不同的考試考核方法。在我們進行問卷調查的結果看67%的調查對象認為目前崗位不同，不宜采用同一標準和條件，所以參考其他地區的做法，我們建議使用近五年的公務員考核結果都在稱職及以上這一條件，既提高了工作業績的要求，也符合大部分干警的意志。

三、法官入額限制性條件分析

（一）受處分情況

現行《法官法》明確規定兩種人員不能擔任法官，一是曾因犯罪受過刑事處罰的。二是曾被開除公職的。上述規定是為保證法官隊伍的純潔性而作出的規定。根據全國人大常委會的《法官法釋義》，實踐中對于一些偶有違反有關部門規定但是并沒有構成犯罪，也沒有達到被開除公職的程度，被教育改正后，如果條件優秀，同時也符合法官條件的人，仍然可以擔任法官。同時在法官的任免一章中列舉了八種應該免去法官職務的情形，其中就包括因違紀、違法不能繼續任職的情況。法律及釋義并沒有說明違紀、違法不能繼續任職的具體內容。

上海法院方案規定五年內因違法違紀行為受過黨紀或者行政處分的一律不能入額，對現有限制性條件進行了更加嚴格的解讀。聊城中院近五年沒有人員受過黨紀、政紀處分，但是部分基層法院存在法官受到黨政紀處分的情況。法官履歷的純潔性應該高于其他一切職業，因為任何職業性污點都有損法官公正的形象。我們建議，凡是近三年因不遵守審判工作紀律受到處分的干警，一律不得參與選任，因違反普通工作紀律且已過處分期并且符合其他條件的可以參與選任。

（二）回避情形

現行《法官法》對法官任職回避情形做了比較嚴格的限定，因為人民法院內部、上下級法院之間，有一定親屬關系的人擔任相關職務，可能不利于公正處理案件，也不利于法官隊伍的建設。以規定的法官任職回避情形為基礎，設計合理方案?！蛾P于對配偶子女從事律師職業的法院領導干部和審判執行崗位法官實行任職回避的規定（試行）》對于配偶子女從事律師職業的法官進行了更加嚴格的限制，實質上實行了一方退出的制度。進行法官遴選時，要充分了解參與人員的家庭成員職業情況，要求如實說明上述情形涉及到的近親屬的職業情況。對于隱瞞真實情況的，除取消其參與遴選的資格以外，還應該按照相關法律規定給予相應處分。

（三）接受調查情況

在確定參與選任的人選期間，如果有干警正在接受紀檢監察部門、司法部門的調查，并且尚未有正式結論在此之前，應暫停其參與選任的資格。調查結束確定無責任或者未受到相關處分、處罰的，應當及時恢復其參與遴選的資格，如果錯過本次遴選，應順延至下次法官遴選。

四、員額法官的選任方式

將優秀的人才選拔進入法官員額，是實現人員分類管理的重點和難點，也是關系整個司法體制改革工作成敗的關鍵環節之一。因此，用怎樣的選拔方式，采取哪種評價標準才能真正將審判崗位最為需要的人才選拔出來，是法官入額遴選工作的重中之重，對推動法官隊伍正規化、專業化和職業化，保障各級法院依法獨立公正行使審判權有著重要意義。從已經進行入額選拔的試點法院來看，主要有考核選任、考試選任和考試考核綜合選任三種方式。

（一）單純考核選任

從第一批試點法院的情況來看，采取單純考核方式進入員額的法官，往往已擔任院領導職務，上海法院在試點中還將范圍擴展至辦案崗位的所有審判員和非辦案崗位有過一年以上辦案經歷的審判員。吉林試點法院則對院領導通過考核進入員額的比例進行了限制，分別把省、市、縣三級法院領導入額比例限定為院級領導職數的30%、40%和50%。在考核方式上，有的只設定基本條件，比如海南法院，擔任審判職務的院領導在符合基本條件的前提下，只要近三年公務員考核稱職以上，就算做考核通過；其他多數試點省份法院在考核內容上大都包括了工作業績等內容。這種通過單純考核進入員額的方式主要目的在于把關，資格性考核的因素遠大于選拔性考核因素，所針對的群體只要符合考核所設定的條件，就基本上能夠進入員額。當然，也有一個特殊情況，貴州省的四個基層試點法院在2015年7月采用單純考核的方式選拔了首批員額法官，但在2015年9月份，貴州省又采用考試加考核的方式對這四個基層試點法院首批入額法官重新進行了選拔?？梢?，這種通過單純考核選拔員額法官的方式只能針對院領導、審委會委員等特殊群體，不宜將其范圍擴大。

（二）單純考試選任

一個成功的選拔方式，應該能夠給大多數人一個展現自身職業優勢的機會，進而通過這種綜合性的展示來更加精準地選拔出最適合法官員額崗位的人員。單純考試的方式雖然能夠比較客觀地反映一名法官的法律專業知識水平，但是審判經驗、協調能力等其它專業技能卻很難通過幾十分鐘的筆試或者面試來充分體現，也很容易造成接受過系統法學科班教育、剛出校門不久且剛經歷過司考、公考等重大考試歷練的年輕法官考試成績一邊倒的情況。從目前各地試點情況來看，還沒有一家法院在入額選拔中采用單純考試的方式，這也充分說明，單純采取這種方式存在著很大的弊端，并不是一種理想的方式。因此，考試只能作為整個員額選拔評價體系的一個組成部分，不能作為獨立的選拔方式使用。

（三）考核加考試相結合選任

在目前情況下，考核和考試相結合是絕大多數試點法院在入額選拔過程中使用的一種形式。這種形式的優點在于，既能夠通過考試來考察知識基礎和應變能力，也能夠通過考核對人員的長期表現和過往情況進行綜合的評價。

1.考試部分

關于考試部分，各地大多是采取全?。ㄊ校┙y一命題，統一考試的方式，在考試內容上包括政治素養、職業操守，并在刑事、民事、商事、行政四個方面的審判理論和實務中任選一類。其中值得借鑒的是，有的試點法院將考試拆分成筆試和面試兩個部分，筆試中注重考查法官的實際辦案能力和司法實踐經驗，兼顧政治理論和法學基礎理論；面試中注重測試法官的綜合素質和對問題的認識、分析、判斷和處理能力。比如吉林法院面試中的一個題目“原告方律師是一個下級法院的退休法官，他在庭審結束后走到審判席上要和你握手，被告方律師這時也在場，你會怎樣處理這一‘尷尬’狀況？”從這個題目中可以看出，測試的內容模擬審判庭場景，貼近審判實際，對法官的審判經驗是一個很直觀的考驗?？傮w來說，無論是單純進行筆試，還是筆試和面試相結合，所有參與入額的人員都能按照同一標準接受測試，所具備的專業知識基本能夠通過考試成績予以量化體現，所以在考試這個環節，爭議不大，操作的難度也不大。

2.考核部分

從實踐來看，入額選拔的難點在考核環節。各地各級法院的情況各不相同，很難確定一個放之四海而皆準的標準細則來進行考核。怎樣科學設置考核標準，將每個參與人員的綜合素質充分展現出來，并將其量化成分數通過考核結果較為準確地體現出來，這是考核面臨的最大難題。因此，除全省統一組織考試外，考核部分應該根據不同法院的不同特點，因地制宜，由各法院在全省的統一框架內自行制定實施方式和細則，不應全省采取一種模式，不宜搞“一刀切”。目前來看，各地采用的考核方式大體有三類：一類是工作業績折算分數加民主測評分數（比如上海、吉林、湖北）；一類是任職資歷量化分數加民主測評分數（比如海南）；還有一類是三項皆有（比如青海）。

法官作為特殊的職業，決定了其必須具備很強的專業素質，這種專業素質不僅僅體現在法律專業知識方面，審判經驗、應變水平、協調能力等多種因素都影響著一名法官專業素質的高低。法官的優秀與否，并不能簡單地用法官的級別，學歷的高低，辦案的數量，獲得的榮譽等量化條件進行衡量。對其專業素質和崗位能力的測定應該是通過主觀評價和客觀測試相結合的方式來進行。法官專業知識水平的高低可以通過考試得到體現，其他方面的能力很難通過單純考核一些客觀指標予以量化，而簡單地通過民主測評的方式也難免會摻雜一些親疏遠近、利益勾連的因素在里面，很難準確反映法官的專業水平。尤其是在工作業績的考核中，辦案崗位的人員可以通過辦案數量、質量將工作業績折算量化成分數，相對來說還可以制定一個統一的標準，但對于非辦案崗位的人員來說，他們的工作業績很難有一個統一的標準來進行量化，即使量化也很難與辦案崗位人員的業績考核分數對比參照。

從目前已經完成第一批遴選的試點法院來看，顯然這種考核更傾向于也更有利于辦案崗位的參選人員。在實際工作中，很多非辦案崗位的法官不是不能辦案，也并非不愿辦案，而是因為業務、寫作能力突出，被安排從事司法調研、審判管理、司法行政等工作，甚至因為在業務崗位工作能力突出被提拔到非業務崗位擔任領導職務，成為“不辦案的法官”，但當他們面臨員額競爭時卻因為這個因素而落后在起跑線上。對于如何消除考核中面臨的這些顯性或隱性的不公平因素，各地試點法院都做了一些探索和嘗試，卻并沒有找到一個絕對公平的方法，只能因地制宜，積極引導推進，做到盡量公平。

總之，員額制改革是一項長期復雜的工作，不可能一蹴而就、一勞永逸，從其他法院改革實踐來看，大多設定了改革的緩沖期或者過渡期，并對員額進行動態調整。在改革的過程中，應當允許偏差，并且在改革期限內進行適時調整及修正。推動法官員額制，對于進入員額的法官要經過實踐的檢驗，對于未進入員額的人員要給予希望，在確保工作正常開展及隊伍穩定的基礎上，實現改革的理想目標。

責任編校：姜燕