“十三五”，中國農業的新挑戰與新突破

郭曉鳴

對我國農業發展而言，盡管通過持續努力在完善基礎設施、優化產業結構和增加農民收入等重要方面取得了一系列重大進展，但在“十三五”的新常態背景下，由于內外部條件已經或正在發生深刻變化，我國農業進一步發展必將面臨一系列并非短期、偶然，而是持續存在的新的問題和挑戰。

“十三五”農業發展矛盾加劇

就現實而言，“十三五”時期我國農業發展中下述五方面新的挑戰值得高度關注。

——農業持續增長與農產品安全的矛盾趨于加劇。在自然災害頻繁發生、生產成本大幅上升、市場環境異常波動的多重約束之下，我國糧食生產創紀錄地實現了“十一”連增，其他主要農產品也實現同步增長，我國農業增長因此進入歷史最好時期。但與此同時，我國農產品進口量卻持續攀升，2014年，不僅糧食進口量突破9000萬噸的歷史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要農產品的進口量均表現為較大規模的持續增長態勢，對外依存度趨于增大。可以判定，盡管國內農產品供給能力有所提升，但總體上嚴重滯后于需求增長，在國內主要農產品價格已經高于國際市場和生產成本仍然不斷上漲的背景下，我國農產品安全特別是糧食安全壓力加劇的矛盾已經進入最為嚴峻的時期，主要農產品基本自給底線面臨突破，緊平衡將成為常態。此外，當前我國農業增長中產業結構單一和比較效益偏低的矛盾仍然較為突出，在很大程度上直接限制了農民收入增長和農業競爭力提升。

——土地規模經營推進與農民利益保護的矛盾趨于加劇。當前我國農業正處于加速轉型的關鍵期，傳統農業能否順利實現向現代農業的歷史性跨越，從根本上看取決于土地流轉和適度規模經營的進程是否能夠平穩有序地推進。現實表明，在宏觀政策導向和地方政府推動的雙重作用之下，我國農地集中和規模經營發展已全面進入加速期，截止到2014年6月，全國家庭承包經營耕地流轉面積為3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。這無疑是一個極為深刻的變化，標志著我國傳統自給性的小農經濟正無可挽回地走向衰落乃至瓦解，現代農業新的經營模式的現實基礎正在實質性地開始形成。但是，土地問題涉及億萬農民的切身利益，推進土地流轉和適度規模經營的過程不能演變成為其他利益主體對農民土地權益的剝奪過程，更不能成為大規模制造無地農民群體的農民被動擠出過程。從現實看，用簡單化的行政干預手段來推進土地流轉和以城市工商資本主導的方式大規模集中土地的現象仍然普遍存在，農民因“被流轉”導致土地權益受損的矛盾還十分突出。因此，在土地流轉和適度規模經營中如何更加重視保護農民的主體地位，更穩定持久地保障農民的土地權益，是一個當前和今后較長時期都需要高度重視的重大問題。

——現代農業發展與勞動力老齡化的矛盾趨于加劇。目前，我國現代農業轉型升級的步伐不斷加快，專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體快速成長，對具有較高技術素質和經營管理能力的新型職業農民的需求不斷擴大。與之相反，由于主要受人口外部流動的影響，我國農村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。2013年，全國農村65歲以上的人口比重達到11.3%，比2006年的7.8%上升3.9個百分點。目前大多數農村區域實際務農的勞動力平均年齡高達60歲左右，勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足不斷推高農業人工成本，而且促使老齡化的農村家庭由多種經營向單一經營轉變，為自食而種地引致商品經濟向自給經濟倒退，結果是農業的兼業化和粗放化不斷發展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。還值得關注的是，農業勞動力老齡化進一步拉低了農業勞動力的教育水平，對農業技能培訓產生不良影響。而自給性的農業生產取向使老齡勞動力缺乏有效技術需求，對采用機械運用、新技術、新品種持保守態度，“如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴峻挑戰。正因如此，當前我國事實上面臨著一些地區現代農業加快發展，與另一些區域傳統的精耕細作農業趨于衰落兩種趨勢并存的嚴峻現實，在現階段如何更有效率地培育出能夠滿足現代農業快速發展需求的新型職業農民群體，是一個必須盡快破解的重大難題。

——強化農業投入需求增長與現行支持政策效率偏低的矛盾趨于加劇。我國現代農業的全面加速必然意味著對資金等生產要素投入的依賴度不斷提高，客觀上要求必須進一步加大投入，滿足現代農業發展中技術進步和結構優化產生的更大規模的投資需求。但在新的發展階段，一方面我國農業補貼規模已經遭遇WTO“黃箱”政策的“天花板”限制，所余空間較為有限。另一方面現行嚴重向龍頭企業過度傾斜和以小農戶為對象的普惠式農業補貼方式，不僅實施成本高，政策效率低，而且放大了財政補貼總量不足的矛盾，急需改革和完善。此外，現行的農村基礎設施投入政策和農業科技投入政策，同樣存在亟待調整的政策效率偏低的突出矛盾。還需指出的是，在農業比較效益仍然明顯偏低和城鄉投資效率差距較大的現實條件下，農村資金等要素繼續大規模向城鎮和二三產業單向流失的總體趨勢仍未得到有效扼制，新時期農業和農村發展中強化要素投入與生產要素繼續流出的矛盾將表現得愈益尖銳，增大生產要素供給的難度將日趨加大。從總體上看，我國農業轉型升級單一依賴財政資金支持和現有財政支持政策效率偏低的雙重局限性已經充分暴露，必須大膽改革，拓展思路，主要通過構建新的開放式的投融資體系和大力度調整農業支持政策，從根本上保障現代農業不斷增長的投資需求。

——農產品質量安全要求提升與農村生態環境惡化的矛盾趨于加劇。我國農產品安全包含著數量安全和質量安全的雙重目標，現代農業發展不僅要保障農產品有效供給，而且必須提供優質安全的農副產品，隨著人們生活水平提高和消費觀念升級，質量安全將逐步上升為農產品供求的主要矛盾，未來農業的發展方向必然是綠色、健康、安全的高品質農業。但就現實看，我國農業增長過度依賴化肥、農藥的格局仍未扭轉，農村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等矛盾日趨加重，不僅農村生態環境的紅燈已經全面亮起，在一定程度上危及到了農民的基本生存。而且農產品質量安全的矛盾持續加劇，前景十分堪憂。從根本上看，在保障農產品有效供給的基礎上更加重視實現農產品的質量安全，將始終是我國現代農業發展的最基本目標，正因如此，當前我國農村具有特殊性的生態環境治理的任務十分繁重和緊迫，如何構建新的發展型的農村生態系統，大力拓展生態農業和循環農業等新的發展路徑，實現保護與利用并重，兼顧保障農業產出、確保農產品質量安全和優化農村生態功能的多元發展目標，將是我國農業發展中較長時期面臨的又一嚴峻挑戰。

“十三五”農業發展五大突破

因此，必須準確把握新的階段特征，深刻辯識新的挑戰與機遇，以更具針對性的新的深度改革和政策調整實現更大的發展突破。在“十三五”期間，我國農業發展必須重點實現以下五大突破：

——在實施糧食安全戰略重大調整上實現重大突破。在耕地資源減少和糧食需求增長不可逆轉，以及生產資料價格不斷上揚、人工成本持續攀升的新形勢下，“十三五”期間我國糧食安全壓力必將不斷加大，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態。在此背景下，以農戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將難以為繼，必須因勢利導及時調整糧食安全戰略，其核心任務是以糧食優勢產區為重點，以糧食專業大戶、家庭農場、專業合作社為主體，主要依靠適度規模的規模優勢和機械化替代人工的成本優勢，實現向區域化的“集中式”糧食安全模式轉換，由此完成我國糧食安全戰略的重大調整。

——在全面創新農業經營體系上實現重大突破。在農業老齡化矛盾不斷加劇，小農戶經營的不適應性愈加暴露的背景下，“十三五”期間，我國必須全面創新農業經營體系，實現對農業轉型升級的基礎性制度支撐。為此，應當重點有三個方面的創新性突破，一是在進一步放活土地經營權基礎上，加快培育種養大戶、家庭農場、農民合作社等更穩定和更具規模理性的新型農業經營主體。二是通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，加大力度培養造就高素質的新型職業農民隊伍。三是強化政策支持，在充分發揮公益性服務作用的基礎上，進一步促進服務主體多元化、形式多樣化、運行市場化，加快建立和完善與現代農業生產方式相適應的農業社會化服務體系。

——在多元化拓寬農民增收渠道上實現重大突破。“十三五”時期是我國全面完成小康建設任務的決勝期，而能否確保農民持續增收則是最為關鍵的重要方面。就實際看，要實現農民持續增收目標，必須拓展農民增收渠道，使農民能夠獲得多元化收入來源。一方面，應當更大力度優化農業產業結構，通過延長產業鏈，拓展新功能，發展新業態，實現一三互動，產村融合，繼續依靠農業產業化深度提升穩定增加農民的經營性收入。另一方面，要進一步深化農村產權制度改革，探索農地抵押融資和有償退出機制，推進農民財產權的資本化進程，穩步提高農民在土地流轉中增值收益的分配比例，在增加農民財產性收入方面實現重大突破。同時，要特別重視在推進土地規模經營中有效防范對農民的擠出效應，確保其能夠參與分享農業產業升級的收益。

——在進一步優化農業支持政策體系上實現重大突破。我國農業發展中過度依賴財政資金支持和現有財政支持政策效率偏低的雙重局限性已經充分暴露，過于偏重龍頭企業和對小農戶普惠式優惠的政策支持方式，已經表現出越來越明顯的不適應性。在“十三五”期間，必須適應農業產業結構調整和農業生產經營方式轉變的新形勢及時優化調整農業支持政策，關鍵是要在兩個方面實現突破：一是進一步優化財政投資體制，主要通過制度創新提高支農政策的精準性和有效性，強化支農政策對重點領域和關鍵環節的支持力度。二是建立和完善涉農資金整合平臺，構建財政支農項目與多種新型經營主體的對接機制，有效提高財政資金投資效率。

——在切實提升農業可持續發展能力上實現重大突破。就現實看，我國農業增長過度依賴化肥、農藥的格局仍未根本扭轉，農村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等問題依然嚴重，不僅農業和農村生態環境的紅燈已經全面亮起，不僅在一定程度上危及到了農民的基本生存，而且農產品質量安全的矛盾持續加劇。“十三五”期間，我國提高農產品質量安全水平與農業生態環境壓力加大將構成長期性挑戰，在保障農產品有效供給的基礎上確保實現農產品質量安全水平大幅提升是一項極為艱巨的任務。因此，在新的發展時期，我國必須以顯著提升農業可持續發展能力為基本目標，全面實現農業綠色發展。重點是要大力拓展生態農業和循環農業等新的發展路徑，實現保護與利用并重，兼顧保障農業產出、確保農產品質量安全和優化農村生態功能的多元發展。