我國信訪與行政復議有效銜接的法治環境分析

姚　俊

云南財經大學國際工商學院，云南　昆明　650221

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我國信訪與行政復議有效銜接的法治環境分析

姚俊

云南財經大學國際工商學院，云南昆明650221

摘要：我國的信訪制度由來已久，承擔著群眾監督、政治參與等重要職能。但隨著公民法律意識的不斷提高，信訪逐漸演變為一種權利救濟的手段，并被濫用。而作為行政權力救濟途徑的行政復議制度去在實踐應用中頗受冷遇，未能充分發揮權力救濟和行政監督職能。解困信訪和行政復議制度的方向應該是建立兩種制度的有效銜接，要實現這種有效銜接還需對兩種制度現有的法治環境及其在行政法體系中的位置進行有效分析和判定。

關鍵詞：信訪；行政復議行；政法治環境

一、我國信訪與行政復議制度的困局

為保障人民群眾的政治參與權，暢通各級人民政府及其職能部門與群眾的溝通渠道，使人民群眾的意見及建議能得到充分表達，各級人民政府及其職能部門都接收群眾來信來訪，這是信訪工作的基本職能，也是信訪制度設立之初的原始意圖。信訪制度調整的是社會管理的組織者與管理相對人之間的權利義務關系，是一種信訪工作法治化的體現，同時更提供了一種相對靈活的下情上達的信息暢通渠道。但隨著社會發展進程的加快，社會問題的數量也呈噴井式增長，隨之而來的是信訪案件數量的大幅度激增，有的信訪案件內容甚至超越了一般性的意見、建議和投訴請求范疇，內容涉及到了行政法律救濟的范疇，甚至成為了群眾謀求行政性救濟的一種手段或途徑。其作用甚至囊括了司法意義上的行政申訴、向紀律檢查及監察部門的舉報和投訴等各種向國家公權力機關尋求法律公正及效力裁量的行為。為應對越來越多的信訪需求，從中央到地方分別設立了專門從事信訪接件的職能部門，如國家信訪局、各地方信訪局等，但仍然不能遏制信訪案件的增加態勢，不斷信訪、越級上訪事件的頻發仍然可能成為其他社會危機的誘發因素。

事實上，隨著社會矛盾數量的增加，矛盾種類多樣化的凸顯，以及社會公民法治意識、權利意識的逐步提高，信訪制度未能真正發揮其制度設計時的民意疏導及下情上達之功效，反而在實踐過程中遭遇種種困境并面臨多方挑戰。信訪案件數量不斷被刷新，在上訪者看來，地方政府及其下設機構多有“官官相護”之嫌，因此多數上訪者往往“千方百計進京城”進行信訪，這也使得北京成為信訪問題的重災區。據國家信訪局2003年的統計數據顯示：國家信訪局受理群眾信訪案件數量較去年同期上升14%，省級信訪受案數量僅上升0.1%，地級信訪受案數量上升0.3%，而縣級信訪受案數量則下降了2.4%。與信訪案件受案數量持續增加呈鮮明對比的是信訪案件的辦結效率明顯較低，從這個層面上看，也加劇了上訪人的不滿情緒，個別上訪人甚至傾向于采取一些“反其道而行之”的對抗策略，得出了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪經驗，這在法治社會是不正常的社會意識。與信訪面臨同樣困局的是我國的行政復議制度，行政復議是我國公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種正式途徑，但目前這種行政爭議的解決途徑還未能有效發揮功效，大量行政爭議糾紛還游離于法定糾紛解決渠道之外，尤其是化解行政爭議性糾紛的行政復議制度遠沒發揮功效，行政復議這種法定的行政爭議解決方式的利用率大大偏低。信訪與行政復議在實踐應用頻率、疏導矛盾效能及發揮正面社會效果等方面所發揮的功能遠遠低于預期效果，兩者在有效互動和職能銜接上存在明顯不暢，甚至是缺陷。

信訪和行政復議制度作為我國現有的行政內部救濟制度，有其共同之處，均在一定范疇之內承擔著在維護和實現人民群眾民主權利，化解社會矛盾、保障社會穩定的重要作用。同時，二者的應用及法治化革新也推進著我國的民主化、法制化建設。如兩種制度能在整體運行上加以整合，對涉及國家公權力機關的行政法律行為矛盾糾紛進行有效的疏導和分流，可減輕信訪壓力，提高行政復議制度的使用效率，進一步促進行政資源和社會效益的最優化。

二、信訪與行政復議銜接的法學理論研究現狀

《信訪條例》的頒布與實施是我國信訪制度法治化進程中的重要里程碑，也是我國依法治國方略在信訪工作領域的重要體現。隨著信訪案件數量和信訪群體性事件數量的增加，對信訪問題的關注也不斷進入行政法學界學者的視野，針對我國信訪制度的理論研究和實踐性應對策略研究也不斷深化，對于解決當下信訪案件高發，提高案件結案率和化解矛盾糾紛起到了一些效果，也為完善我國的信訪制度提供了大量寶貴的建議。但對于涉法涉訴類信訪案件的分流和引導方面的研究還尚有不足，換言之，要使民眾更多的采用規范的法律程序來解決問題，而非只通過信訪這種渠道來化解糾紛。這樣的法治化引導思路能更有效的減少由行政法律行為引發的信訪案件數量，并能更大效率的提升我國行政復議的受案率。信訪制度只能作為補充性的權利申訴渠道，依賴信訪制度本身來解決行政性法律糾紛本身就突破了其制度設計應有之義。

與信訪制度的研究熱相比，我國行政法學界對行政復議制度的關注度也在升溫，特別是2012年國務院將《行政復議發》的修訂提上立法議程之后，行政法學界對《行政復議法》的研究又有了較高的研究熱情。其研究關注點多集中于效率和公正的制度定位、行政復議制度的準司法化、行政復議權的集中、行政復議受案范圍的擴大化等。但目前行政復議制度尚未能應對日益復雜的社會問題，其解決行政爭議的效率及功效還遠低于預期，這是國內學者普遍認同的觀點。

針對信訪與行政復議制度銜接、聯動問題的研究與單項制度的研究相比，不論是研究廣度還是研究深度都明顯不足，實證分析的研究較少，對于兩種制度協調機制的研究和有關機制的建立也缺乏足夠的研究。只有少量學者對二種制度的相互關聯、有效互動方面進行了論述，以姜明安教授為代表的一部分學者提出“信訪制度是我國整個解紛和救濟機制的一個環節”，并提出信訪制度應當進一步加快法制化完善的腳步，其改革必須同我國現有的糾紛解決和權力救濟機制相適應，建立創新性的聯動機制，促使各環節銜接流暢，運用充分。但僅只是提出了一種研究思路，如何對具體制度進行法治化改造并使之與另一項制度進行有效的協調與聯動，特別是信訪與行政復議如何銜接仍是研究的一大空白。但需要明確的是，國家公權力機關和行政相對人之間的爭議，均應該將可能通過行政復議、行政訴訟或者仲裁這種法律化方式加以解決。信訪應和行政復議制度相輔相成，各自發揮優勢效應。正因如此，應進一步調整研究視角，把研究重點放在信訪制度與行政復議制度的有機結合上。

無論是信訪還是行政復議都屬于行政法學領域中應用法學的范疇，所以，這兩種制度均應能夠有效回應行政實踐領域的困惑，為解決公共行政領域中的突出問題提供有助問題解決的思路。因此，我們的研究要立足于中國的基本國情，并把著眼點放在《信訪條例》和《行政復議法》等現有法律法規及其規范性文件之間，找到信訪與行政復議制度的連接點，進一步引導行政爭議性信訪事件通過合法程序進入行政復議的規制領域。誠然，在銜接機制的設計上也應將信訪事項辦理過程納入可行政復議的范疇之內，對信訪過程中給行政相對人造成違法侵權的爭議，行政機關仍然需要作為行政復議的一方當事人并需要承擔相應的法律責任。

三、我國行政法治環境發展的總體分析

在分析和尋求信訪與行政復議制度銜接的現實路徑過程中，必須對我國現有行政法治發展的大環境進行分析。

我國長期的法制發展方式決定了我們習慣通過對單項制度的優化性改良，來推進部門法系統內部的整體性，但單項制度的完善并不完全能夠與同一部門內的其他制度形成相應的配套關系。要進一步解決現實困境，還需要加強行政法律制度的整體關聯性，需要相應強調周密的邏輯性，提升體系的完整性。以德國為代表的大陸法系國家對我國行政法學體系的構建產生了很多積極的影響，其行政法理論和制度的完整性也為我國相關領域的法治建設提供了很多有益的借鑒性成果。但與此同時，若選擇對域外行政法理論與制度進行直接移植來建構我國行政法學的整體性是不現實也是不可行的，我國行政法體系的整體性改良更應考量本土性特點，從而通過實證法體系的優化與完善過程方能看到效果。我國的改良之路只能借鑒域外體系的構建路徑和方法論，而非照抄結論。現代行政法學在面臨很多現實困境的情況下，更應立足于我國行政法的實踐特點，對行政法實施過程中各環節的承接性、連續性和整體性給予關注，通過動態分析和整體考量，對每一階段環節進行法律改造，并在追求單個行政行為合法性的基礎上，提升行政立法、司法、執法活動整體性的質量與效果，最終確保立法意圖的實現和社會效益的最大化。正是基于這種法治建設的自覺，我們才更應以一種聯動和聯系的眼光來對現有問題進行行政法研究，試圖在信訪制度和行政復議制度之間形成緊密而有效的互動關系。這是一個不斷來回審視的過程，力圖通過這樣的過程促進我國行政法理論體系的整體化建設進程，并推動行政法體系的完整性與和諧性構建，加強對現實問題的理性回應。

四、我國信訪與行政復議銜接的立法狀況

探析信訪與行政復議銜接必須從現有法律制度的權益性規定開始，我國的《憲法》、法律、行政法規、地方性法規及其他規范性文件中均對信訪權及行政復議權進行了相應立法。

《憲法》第27條第二款之規定以及第四十二條之規定明確賦予了我國公民維護自身合法權益的權利，這種權利包含了信訪權和行政復議權。公民的信訪權和行政復議權賦予了我國公民參與國家、社會公共事務的管理和監督權，他們既是一項基礎性的民主權利，又有權利救濟的職能。

2005年1月10日國務院修訂施行的《信訪條例》是信訪制度最直接的法律淵源，也是我國信訪法治化的重要標志，為信訪與其他法律法規的協調及銜接提供了重要的法律依據及規范。1999年10月1日起施行的《行政復議法》是規范行政爭議解決的正式法律途徑，也是規范國家公權力機關行政權、維護公民合法權益的重要法律制度。2007年8月1日起施行的《行政復議法實施條例》也是重要的保障性行政法規，它對行政復議法中的各個環節進行了細化，也為行政復議與行政訴訟及其他權利救濟措施的協調對接提供了法律依據。

各省、自治區、直轄市在《信訪條例》實施后也相繼出臺了規范信訪工作的地方性法規。部分地方性法規中對信訪與行政復議、行政訴訟及行政仲裁等行政權利救濟制度的適用關系也做出了規定。《上海市信訪條例》第十條規定“依法可以通過訴訟、行政復議、仲裁解決的信訪事項，信訪人應當依法向司法機關、行政復議機關或者仲裁機構提出。”除此之外，江蘇省①、江西省②、湖北省③以及北京市④、天津市⑤等地的信訪條例也都對涉及可以通過行政復議等法定行政救濟方式解決的行政糾紛問題作出了規定，將信訪人可以通過行政復議等其他法定途徑解決的爭議列入信訪機構不予受理的范圍，明確了法定救濟途徑的優先地位，同時明確了信訪人向行政機關提出的信訪事項應當是行政復議、行政訴訟、行政仲裁等法定救濟途徑之外的其他事項。

以上各項立法都對涉及可以通過法定行政救濟途徑解決的的信訪事項作出了簡要規定，這些規范性文件為信訪與行政復議制度在司法層面實現結合提供了一定的法律依據。除此之外，在中央層面也對如何實現信訪與行政復議制度的良性銜接作出了指示。2010年10月國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》中再次提出，“各級行政機關完善行政復議與信訪的銜接機制，依法化解社會矛盾糾紛”。這為信訪與行政復議制度創新發展提供了明確的指引，也為兩種制度的銜接提供了政策依據和廣闊的研究空間。繼2009年5月江西省信訪局和省法制辦聯合下發《關于進一步做好化解行政爭議工作的通知》對信訪與行政復議制度建立聯動機制后，2013年青島市出臺了《關于加強行政復議應訴工作的意見》，后其地方人大通過了《關于開展行政復議委員會試點暨推行相對集中行政復議權工作實施方案》方案中提到“行政復議委員會運行后，除公安機關外，原具有行政復議職權的市直各部門及省以下垂直管理機構的行政復議職權由市政府統一行使，各有關部門不再承擔行政復議受理、審理任務。”進一步加強了行政復議制度在處理糾紛中的主體地位，力爭讓行政復議成為處理行政性糾紛的主渠道。2014年9月株洲市人民政府法制辦和株洲市信訪局聯合下發《關于健全行政復議與信訪工作協作機制做好行政爭議化解工作的意見》，意見指出要健全行政復議與信訪工作協作機制，建立行政復議信訪聯席會議制度、重大事項即時溝通協調制度和行政復議與信訪工作聯絡員制度，行政復議機構與信訪工作機構要及時溝通情況，互相配合，共同研究，依法提出處理意見。使行政復議與信訪工作形成合力，有效化解社會矛盾。這是地方政府對兩種制度實現銜接的一種初步嘗試和探索。這種有益嘗試引導多數“官名”糾紛進入了行政復議的范疇，并取得了顯著的效果，既維護了行政相對人的合法權益，又規范了信訪事項的處理，減輕了信訪工作的高壓力，有助于把行政爭議化解在基層、化解在行政程序中，實現了信訪工作和行政復議的聯動雙贏。

五、實現信訪與行政復議銜接的可能性

我國的法治建設不是內生性的，而是一種外發性的推動過程，同時法治的建立又是一個動態的過程，需要在不斷的實踐和改良中實現其穩定性。法治的階段性同樣決定了依法行政的階段性。現階段，行政爭議事件的發生無法避免，大多數行政相對人趨向于選擇信訪而非更正式的行政復議方式尋求公正，這一現象的產生表明我國的法治化建設進程還有很多優化的空間，如何剔除民眾心中的顧慮，進一步規范行政復議等法定權利救濟渠道，彰顯法治的公信力，削弱人為干涉下的糾紛處理結果是我國法治化發展的必由之路。但法治建設過程是一個逐漸趨于健全的過程，實現信訪與行政復議的有效銜接也是法治建設必不可缺的一種有益嘗試。

信訪制度是嵌套在中國現行的行政體制之中的，既承擔了民主參與政治的重要職能又承擔著補充救濟的社會職能，因此信訪制度的存在有其合理性和必要性，符合目前中國法治建設的要求和現階段國情的需要，并且也實實在在在實踐過程中發揮著重要作用，對信訪的功能，不能輕易否定。隨著社會主義市場經濟體制目標模式的確立，加之政府職能轉變措施的不斷推進，我國法律從體系的建立到內容的確定都需要從根本上有一個變革，信訪制度在這種環境下最因強化的是其在保障公民對政府的監督、建議權方面的功能，而信訪的權利救濟功能則應該弱化，進而逐漸將權利救濟的重任規范到法定權利救濟體系中去。行政復議制度作為國家公權力控制和行政相對人權利救濟的最重要和最主要渠道卻效能作用乏力，這是兩種制度最大的共同困境。

信訪制度在實踐過程中衍生出來的權利救濟功能，超越了其政治、民主權利保障職能。而行政復議制度中的公民權利救濟職能與信訪中衍生的權利救濟功能有其重疊之處，即兩種制度在一部分功能定位上存在交叉性，這為兩種制度的有效對接提供了理論可行性。從現實層面來看，實現信訪制度和行政復議制度的銜接可以在一定程度上節約行政資源、提高行政效能，這是一種雙贏的解決思路和改良措施。正是立足于這樣的現實國情和行政法治建設趨勢，信訪制度和行政復議制度的相互協調和良性互動將更具操作性和實效性，這也為兩種制度在實務層面的有效銜接提供了充分的現實性。

[注釋]

①<江蘇省信訪條例>第二十條第二款規定“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照法定程序向有關機關提出.”

②<江西省信訪條例>第二十四條第四款規定“對依法應當通過訴訟、行政復議、仲裁、行政裁決解決的信訪事項，有關國家機關應當告知信訪人向司法機關、行政復議機關、仲裁機構提出；對已經進入訴訟、行政復議、仲裁程序的信訪事項，應當告知信訪人依照法律規定的程序或者途徑解決.”

③<湖北省信訪條例>第十九條規定“依法應當通過訴訟、行政復議、仲裁解決的信訪事項，信訪人應當依法向司法機關、行政復議機關、仲裁機構提出.”

④<北京市信訪條例>第二十三條規定“信訪人提出信訪請求，應當向依法有權處理的國家機關提出.對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪請求，信訪人應當依照法定程序提出.”

⑤<天津市信訪條例>第八條第二款規定“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、法規規定的程序向有關機關提出.”

[參考文獻]

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[2]楊寅.信訪與行政復議銜接疑難問題解析[J].法學，2007(6).

[3]王寶明.依法化解社會矛盾的政策建議[J].中國行政管理，2007(2).

中圖分類號：D922.11；D632.8

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0023-03

作者簡介：姚俊(1985-)，女，云南昆明人，碩士研究生，云南財經大學國際工商學院，助教，研究方向：憲法及行政法學。