新形勢下國有企業招標監督管理工作探索

武孝東　盧　煒　梁　欣　連光明

中國南方電網有限責任公司調峰調頻發電公司監察部，廣東　廣州　510630

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新形勢下國有企業招標監督管理工作探索

武孝東盧煒梁欣連光明

中國南方電網有限責任公司調峰調頻發電公司監察部，廣東廣州510630

摘要：文章分析了國有企業招標監督管理研究的背景，指出了招標監督工作中存在的人力資源配置不合理、主體責任與監督責任含糊、專家資源缺乏、監督手段有限等問題，提出了優化人力資源管理、明確角色定位和責任分工、完善監督方式和手段等改進措施。

關鍵詞：國有企業；招標監督

一、國有企業招標監督管理研究的背景

招標投標是在市場經濟條件下，應運而生的一種有組織的交易方式。我國的招標工作最早開始于20世紀80年代初。經過30多年的探索和實踐，出臺了一系列的法律法規，如《招投標法》、《政府采購法》、《招投標法實施條例》、《政府采購法實施條例》等，使企業的招標采購逐漸走上法制化的道路。招標工作最大的特點是公開透明、公平競爭。然而，當前大部分國有企業招標監督存在管理不規范、權力分散，職責不清，監督人員專業素質缺乏等問題，在利益的驅使下，腐敗和商業賄賂現象如影隨形地滲透到了招投標的各個環節，嚴重阻礙了招投標活動的正常發展，究其根源，在于招標投標制度的不健全及監督體系的不完善。

十八屆中央紀委三次全會明確指出，紀檢監察機關要明確職責定位，把不該管的工作交還主責部門，做到不越位、不缺位、不錯位；深入推進黨風廉政建設，緊緊圍繞監督執紀問責，深化轉職能、轉方式、轉作風，全面提升履職能力；創新思想理念，改進方式方法，把握新形勢下的工作規律。在紀檢監察工作新形勢下，探索國有企業如何開展招標監督工作，從源頭上預防腐敗，就顯得十分必要。

二、國有企業招標監督工作存在的主要問題

(一)監督責任過于寬泛

國有企業招標監督工作一般由監察部門負責，監察部門相對于采購部門和招標部門，人員配備較少，不足對方的1/3，且工作涵蓋廉潔從業教育、反腐倡廉制度建設、日常監督檢查、信訪案件辦理等多項業務，真正投入到招標監督的人力，僅占總人力的1/7左右，不足以應對每年上百項招標及非招標監督任務。另外為確保招標過程的安全性、嚴謹性，避免違規事件的發生，企業內部普遍希望招標監督工作能貫穿從計劃制定、方案審核、文件會審、到開標、評標、定標和合同談判的全過程。事實上，這種全方位監督的效果并不理想。每個細節都要監督，降低了對招標關鍵風險點的關注，影響監督質量，使重點環節的違紀行為不能避免。在監督人員短缺的前提下，對招標的每個細節都進行監督，不僅浪費人力，也降低了監督效率。

(二)主體責任發揮不夠

國有企業為了加強對招標采購過程的監管，招標過程中各個環節的監督都是以幾個部門共同參與的方式開展的。

表1　當前國有企業招標各環節參與監督的部門

備注：★代表主要組織部門，√代表參與部門。

從表1不難發現，招標的每個環節一般有2個以上的部門參與監督工作。采用這種模式，能引起相關部門對于招標工作的重視，提高招標監督的意識。然而，多部門的監督模式的弊端也很明顯。非監察部門的人員普遍認為招標監督不是自己的本職工作，監督責任應由監察部門承擔，雖然大家都參與其中，卻不了解自己在監督工作中的角色定位，最終出現問題時，相互推諉扯皮，誰也不承擔責任，反而影響了監督的效果。

圖1　三大部門在招標監督工作中的職責劃分

導致該問題的原因在于：招標工作的主體責任和監督責任不清晰。例如，開標前采購部門組織對招標文件的審核，既需要招標部門對商務條款審查、也需要采購部門自己對技術條款審查，監察部門的參與，弱化了采購部門和招標部門的主體責任意識，錯認為對招標文件的審查都是監察部門的監督責任。

(三)專家資源缺乏，整體素質有待提高

國有企業雖然已建立了比較完善的內部評標專家資源庫，但是，由于某些專業的局限性，如水電類，入庫的專家只有幾十人甚至十幾人，專家大多都是各單位的骨干，日常工作繁忙，評標出勤率較低，評標專家可選取的范圍可能只有幾個。隨著某些供應商參與招投標的次數增多，部分專家的身份和信息也被供應商逐步掌握，大大增加了評標專家被賄賂的風險。另外專家水平參差不齊，少數專家獨立評判意識差、責任心不強、法紀觀念淡薄等情況，也影響了評標的質量和評標結果的公正性。

(四)廉潔風險防控成效不明顯

當前國有企業對評標過程的監督比較嚴謹，主要以集中管理通訊工具的方式阻止評標專家與外界的聯系，同時輔以對評標過程的錄音錄像，防止專家串通或發布引導性言論，但由于評標時間過長，不能保證評標專家中途不離場或不進行交流。在不能對評標專家進行有效隔離的情況下，很容易發生評標信息的泄露。另外，招標類信訪案件調查工作的保密性紀律要求，使得調查及處罰結果公開程度存在局限，使招標相關人員無法了解到哪些是實際工作中廉潔風險的易發多發點，不能產生很好的教育和警示作用。

三、國有企業招標監督風險控制的新思路

針對上述問題，在紀檢監察工作“三轉”要求的新形勢下，招標監督管理亟待加強，通過深入思考研究，國有企業招標監督管理的改革方向是：以“兩個責任”的劃分為主線，從明確角色定位和責任分工、優化人力資源管理、完善招標監督機制等方面對招標監督風險的問題進行革新，旨在進一步健全招標監督管理體系。

(一)明確角色定位，落實責任分工

1.從廉潔風險防控的角度出發，主體責任的承擔者，實際是主體工作的執行者和推動者，監督責任的承擔者，實際是主體工作的監督者。所以，采購部門、招標部門等主要組織和引導項目的部門必然是主體責任的承擔部門，作為第一責任部門，肩負著合法合規開展招標工作的職責。而紀檢監察部門則是監督責任部門，肩負著對主體責任部門開展的招投標活動的行為是否規范進行監督。

具體來說(如圖1所示)，采購部門作為需求部門，主要承擔招標申請、招標文件編寫相關工作和定標后的落實工作，因此項目采購部門是招標申請、招標文件編寫及定標后合同執行過程的廉潔風險管控的責任人；招標部門主要承擔著發售招標文件、抽取專家和組織開標評標等工作，因此招標部門是招標文件發售專家抽取和開標評標過程廉潔風險管控的負責人。而監察部門聚焦中心任務工作，集中對有關部門或單位的招標工作進行定期檢查、對處理投訴及對招標采購工作中的違紀違規行為進行查處，是招標過程違規行為查處的責任人。

明確落實這幾個部門在招標監督工作中的責任分工，也就意味著，必須對目前在招標監督中所采用的多部門參與監督的模式進行調整，使每個部門聚焦各自的中心任務，承擔起本部門該承擔的責任，做該做的事情。如項目采購部門是招標計劃的申請者，那么確保采購方案編寫的合理恰當，應是項目采購部門的主體責任。

(二)優化人力資源配置，提升人力資源使用效率

1.為促進招標工作的專業化管理，在人員規模總體不變的前提下，整合下屬單位優秀的招標工作人員，集中至企業本部招標管理部門，擴大招標服務中心的規模，增強招標工作力量，也可進一步對招標工作進行優化，使招標采購的工作更集中，同時，還能有效隔絕下屬單位與供應商的聯系，降低違紀違規的風險。

2.加強對評標專家的管理。首先，應完善評標專家請假制度和考核制度，隨機抽取的評標專家不得無故缺席，對于請假率過高的專家可通過與其績效成績掛鉤的方式以確保專家出席率。其次，應加強對評標專家在評標現場的考核，依據履職情況、考勤情況、通訊工具收取情況、固定電話接打登記、評分異常等情況，對專家進行考評，以此提高專家的法紀觀念、評判意識和工作態度等。此外，還可借助外部專家、社會力量的參與以緩沖專家資源短缺的問題。

3.在招標工作集中管理的同時，優化現有的紀檢監察工作分工與流程，以“工作職能集約化管理”為目標，將下屬單位部分紀檢監察工作，如行政監察、信訪案件等上調至本部監察部門，由本部監察部門統一組織實施，而下屬單位監察機構僅保留部分監督教育職能，如干部人事監督和廉潔從業教育。在監督職能調整的同時，下屬單位的監督人員也相應地進行調整，實現自上而下的監督模式，在不變動公司整體人員規模的前提下，將下屬單位的監督主力上調至公司監察部，并由監察部統一管理，而下屬單位只需保留少數兼職的紀檢監察工作人員。雖然下屬單位精簡了工作人員，卻實現了公司本部監督力量的集中，一方面，可人盡其用，實現最大限度地提高勞動投入產出率；另一方面，人員的增加可優化監督隊伍的專業結構，使監督效果更明顯、監督效率更高。

(三)完善招標監督方式和手段

1.轉變監督模式，做到“有進有退有優”

依據調研結果(見表2)，監察部門對招標關鍵風險點的監督可以從以下三方面考慮：

表2　監察部門在招標環節監督方式上的調整建議

(1)監督“有進”。結合紀檢監察機構“三轉”的最新要求，招標監督工作需要改變以往的傳統模式，科學整合招標的監督資源。不僅要通過分級管理、授權監督，充分調動紀檢監察系統監督人員的資源優勢，形成監督合力，而且要通過招標部門加強招標組織及合格供應商管理，法律事務部門加強風險管理，審計部門加強預算及實施結果管理，監察部門加強招標程序和執行招標紀律管理，與檢察院開展對簽約供應商行賄犯罪檔案核查，建立多位一體的招標監督體系，形成企業內部招標監督工作合力。

(2)監督“有退”。從調研結果反映，對招標的其他環節，過程監督的成效不明顯，根據紀檢監察工作“三轉”要求，建議退出這些環節的過程監督，改變監督方式，從對所有項目全過程監督轉變為“突擊檢查”，不定時、不定人、不定項目地對公司招標采購工作開展抽查，及時指出存在的不規范問題，督促改進。監察部門還可以通過合理開展聯合檢查的方式，定期組織多部門集中審查招標項目從立項到合同的全過程資料，通過縱向貫穿，及時發現問題并加以處理。調研結果反映多數人認為資料審查能起到有效的監督作用，但事實上，資料審查存在單一性，而會議審查能發揮集體的智慧，提高工作效率，便于在監督中及早發現問題。因此，在招標計劃和定標階段使用會議審查的監督方式，更有利于發揮監督的作用。

(3)監督“有優”。合理優化現場監督。調研結果反映大多數人認為現場監督能在開標、評標及定標階段發揮重要作用，從目前招標類信訪案件情況分析，大多數投訴也是反映開標和評標階段的不規范行為。然而隨著紀檢監察工作“三轉”，現場監督需要耗費較多的人力資源，現場監督方式還存在一定的優化空間，監督部門可在部分場合采用現場攝像或錄音的方式代替人員監督，并在后期對錄像進行抽樣審核。

2.加強人員培訓，提高招標監督質量

應按照“系統性、針對性、差別化”的要求，對招標工作相關人員開展分類分層次的培訓，著力提升從業素質。采購部門應重點加強對采購物資的專業知識、招標業務的相關知識與技能的培訓。招標部門應加強對招標業務知識和技能的培訓，同時對招標投訴問題有一定的認識。監督部門應加強對招標業務知識和投訴處理技能的培訓。另外，所有部門都要加強對招標類法律法規及違紀案例的學習。

3.嚴肅查處招標類信訪舉報，發揮案件警示作用

對招標工作中可能存在的問題早發現、早制止，要充分發揮招標類案件懲處的威懾和教育作用。要嚴肅查處招標過程中存在的內外勾結、失職瀆職、違反紀律等招標類違法違規案件，嚴肅處理責任人。通過檢查和信訪核查，查處專家評標過程中責任心不強、把關不嚴導致資質審核與實際不符、打分理由不充分和二次打分等不規范問題，對相關責任人開展誡勉談話和批評教育，通過一個項目教育提醒一批專家。不定期在一定范圍內分析通報招標工作中的突出問題和典型違紀案件，強化懲戒教育的作用，督促招投標相關部門和單位規范開展招投標活動。綜上所述，在新時期，國有企業要以“兩個責任”的劃分為主線，以明確角色定位和責任分工、優化人力資源管理、完善招標監督機制等方面對招標監督工作進行革新，才能更好的適應新形勢的工作要求，提高監督效果，降低監督成本，確保招標工作合法合規開展。

中圖分類號：F572.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0305-03