法經濟學的視角下土地沖突的制度及博弈模型分析*

張天澤

上海錦天城(深圳)律師事務所，廣東　深圳　518060

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法經濟學的視角下土地沖突的制度及博弈模型分析*

張天澤

上海錦天城(深圳)律師事務所，廣東深圳518060

摘要：本文分析了導致我國土地矛盾的歷史成因，并通過數據統計分析土地財政對于政府的激勵以及導致土地沖突的誘因，探討了大量的征收與拆遷的制度背景。利用博弈模型分析得出：在征收拆遷中，如政府作為利益主體的情況下，很可能出現無法合作，弱勢群體的利益會遭排斥的局面。如果政府僅作為規則執行者，且征收補償談判程序公開透明，即使對于群體談判，也能達成穩定的協議。深圳與香港則是模型的現實參照，在兩種類似土地制度下土地市場化的代表，也為我國的土地制度改革提供了參考。

關鍵詞：土地沖突；所有制結構；數據統計；博弈論；香港；深圳

一、引言

我國的土地沖突主要以強制征收與強制拆遷為代表。前者指的是是國家(征收人)因公共利益的需要，以補償為前提按法定權限和程序強制取得不動產(主要是房屋)所有權的行為。強制拆遷，是強制征收后的通過暴力為手段強行令被拆遷者搬離的行為，是強制征收的事后處置行為①。2000年以來，強制征收與強制拆遷高頻發生集中體現了我國土地沖突。因此，本文皆在探討如下問題：第一、從歷史、法律以及經濟學的視角，分析我國目前土地所有制結構以及導致土地沖突的成因。第二，在對目前的數據進行統計分析的基礎上，分析激勵政府進行拆遷的根源；第三，從博弈的角度探討目前所有制結構低效的原因。第四、以深圳和香港兩個代表性的城市為例，結合筆者進行的實地調查，探討征收、拆遷有效的制度實踐。

二、我國土地所有制結構及土地矛盾的根源

(一)我國土地所有制結構

歷史及文化因素的交織共同造就了我國土地城鄉二元制的所有權結構。所謂二元制，指的是城市土地國有制以及農村土地的集體所有制。有學者曾用“有意的制度模糊”②形容目前中國的獨特的土地所有制結構現狀。我國農村集體所有制起源于合作化和人民公社運動③。中華人民共和國成立初期，通過集體化運動，于1958年至1980年期間形成了人民公社、生產大隊、生產小隊的農村集體土地的行政組織形式。隨著80年代的非集體化運動的展開，原先的人民公社被鄉鎮取代，生產大隊則被新的組織形式——行政村所替代，之前的生產隊則更替為自然村及村民小組。歷史的這種演變使得集體產權屬性更加模糊，進而為“村民或者集體的合法權益受到侵害提供了可能性”。④。譬如，強制拆遷及暴力抗法多見于集體土地之上，由于集體土地的不可轉讓性，及政府對于土地一級市場的壟斷，地方政府受激勵于土地財政，通過土地儲備程序將農民的土地收回，高價轉讓，賺取其中大量的土地增值收益，但過程本身，并非市場化行為，并沒有創造新的社會價值。

(二)城市化進程及分稅制改革

城市化的擴張以及對于集體土地立法工作的擱置，集體土地的產權并未得到清晰、明確的界定。90年代初，國務院規定土地使用權可以有償出讓⑤，同期，工業對GDP的貢獻率和拉動在1994年達到近20年以來的峰值(分別為8.2%及62.5%)⑥，在這之后的十五年內，工業對于GDP的貢獻率及拉動作用趨于緩慢下降，工業增長趨于下降。分稅制改革使得地方政府陷入到財政收入突然減少的困境，進一步深刻地改變了地方政府的經濟增長方式，使其更加倚賴土地財政。分稅制改革將稅種分為中央稅、地方稅以及共享稅三類，其中占財政稅源最大頭增值稅被劃分為共享稅(中央75%，地方25%)，企業的消費稅被劃分為中央稅種。而土地稅收則屬于非預算資金，并不受“分稅制”所管理。根據《土地管理法》，征收、開發和出讓集體用地的權限在于政府，并且通過征收而來的土地價格遠遠低于通過招拍掛等形式土地出讓價格。自此，以土地財政為代表的預算外收費項目以及非預算資金成為了地方政府新的生財之道⑦。分稅制改革雖然提高了中央財政收入在財政收入中的比重，但卻使得工商企業收入逐漸脫鉤于地方政府的財政收入，以土地財政為代表的“非預算資金”逐漸成為地方政府財政及稅收的主要來源。

(三)導致土地沖突的其他原因

除土地所有制結構以及分稅制改革外，亦有學者提出土地儲備制度以及開發商結構性的投機行為誘發了我國的土地矛盾的沖突⑧。儲備制度本身，指的是政府通過委托諸如土地儲備中心，以“征用、收購、置換”⑨等方式，集中土地，進行初次整理和開發等前期工作，再通過“招拍掛”等形式將土地投放市場，滿足城市各類建設用地需求。自1996年上海成立我國首個土地發展中心以來，迄今已有1000多個市縣建立了城市土地儲備制度⑩。土地儲備制度與分稅制改革一脈相承，使得地方政府進一步控制了土地一級市場，加劇了地方政府對土地市場壟斷。

三、真實的激勵：我國土地問題的數據分析

(一)土地出讓收益的分析

國有土地出讓收益在1999-2008年間成交價款翻了20余倍(從1999年的5143295萬元至2008年的102597987.9萬元)，其純收益也同比顯著增加。其中，住宅用地的出讓收益為土地出讓收益的主要來源并且收益相比于2004年翻了近三倍。2003年的國有土地成交價款同比于2002年(24167925.18萬元)增長124.32%，2007年的國有土地出讓收益較2005年增長了107.94%(從21839678.33萬元漲幅至45414161.11萬元)，2008年相比較于1999年單位面積土地成交價款增長了4.46倍(1999年的國有土地土地成交價款總計5143295萬元，2008年增長至102597987.9萬元)，07年涉及土地面積相比較于1999年的45390.68公頃增長了4.18倍。因此，土地出讓的收益的增長主要源于土地涉地面積的增長和單位面積土地價格的提高。

(二)土地征收與違法案件查處統計

在高速增長的土地收益的刺激下，土地征收以及對土地違法案件的查處成為了政府獲得土地的兩個主要方式。無論是對于土地征收抑或土地違法案件查處而言，2007年和2008年都是非常重要的兩年。省級政府征地總面積在2003年至2013年中占全國征地面積的大頭，平均占比為65%。2011年的全國征地面積為301937.28公頃，較04年增加了1.64倍，同期省級政府的征地面積增加了1.66倍。其中，2007年全國土地違法案件查處數為92347件，同年年省級土地違法案件查處面積是2006年的32.91倍，達到1447.82公頃(涉及耕地面積為2006年的63.57倍)。06年通過土地違法案件的查處所得的罰款為345021.44萬元，是2001年的4.31倍。

(三)高回報激勵下的土地沖突統計

四、征收、拆遷與補償的經濟學理論

(一)征收與拆遷的經濟學分析

(二)土地產權與市場效率

五、拆遷、征收的博弈模型分析

(一)政府作為利益主體下的三方博弈模型

法律之作用在于界權而非定價。此外，法定“價格”并非市場之價格，市場的價格決定了法定的價格，法定的價格無法完全地折射市場本身的發展甚至會發生扭曲，因而需要以市場的價格矯正法律價格的扭曲。法定的價格之所以會發生扭曲，往往是因為政府的過度干預。

即使對于土地拆遷，按照經濟學的“理性人”的及假設，如若人與人之間的合作可以得到“經濟剩余”，人們總是會尋找合作的方法，如果雙方議價策略的失敗原因只能是交易主體間無法發現互利共贏的結合點。因此科斯認為，“交易成本過高”僅僅是外在的表象，而權利界定的低效則是實質問題。

也即，在一定條件下，在政府作為市場活動的一個主體出現在拆遷的活動中的話，政府、開發商與被拆遷者之間的結盟是不穩定的，進一步而言，對于強制拆遷來說，存在三個(甚至)多個主體時，即使這些主體通過合作(如談判)所得到的總收益高于其中任何兩方以及所有主體都不合作時的收益，依然存在不合作的可能，從科斯的交易成本的視角來看，就是過高的交易成本阻礙了合作的達成。因此，結果是不穩定的，既有的協議會被任何一方提出新的分配方案所打破。

(二)政府作為非利益主體的情況下的多方合作博弈模型

假定談判主體有三方，即開發商、房屋所有者(房屋所有者為多人)和政府，但政府僅僅對開發商做出的補償方案在房屋所有者之間進行協商，對于群體性拆補償問題，存在都接受的利益分配方案的可能性遠大于政府作為利益主體的時候。對于群體性的拆遷而言，人們普遍認為，由于每戶每個被征收/拆遷者的房屋不一樣，每戶的需求是異質的，而且在有限的資源產權的情況下，如果公開透明的談判似乎并不如一對一悄悄談判地同時，簽訂保密協議。

(1)

v(S1)+…+v(Sk)≤v(N)

在模型中，做如下假設：第一，由開發商向所有被拆遷者提出全部的補償方案，且補償方案的數量hi等于被征收者的數量。第二，每個補償方案在開始時被賦予了某一個被征收者，由被征收者之間進行談判協商，也即每種方案在不同拆遷者之間可以任意調換。第三，每個被征收人對于每種補償方案存在嚴格的偏好，且滿意開發商提出的至少一種或者幾種補償方案，即被征收者會對不同的補償方案進行排序，但不會對幾種補償方案的滿意程度完全相等。記最初被分配到被征收人i最喜歡的那個方案的人為ei。

如果至少一個人的最初補償方案即是其最喜歡的補償方案，即ei=i時，則保留其補償方案。其余人的則按照如下的方法進行分配。首先，我們在被征收人的所喜歡的補償方案中所劃分等級最高的作為循環(如e(q)=1；e(w)=k；e(t)=i，那么qwt則是一個三循環)，并且對每個循環中的成員給他最喜歡的補償方案。然后，將已經如此分配到補償方案的被拆遷者提出，給余下的成員繼續分配，直到所有的被拆遷者已經指派了補償方案。假設存在四個被拆遷者，他們對于不同補償方案的偏好(劃分的等級)如下表自上而下所示，其中下表表示被征收者初始時被分配到的補償方案(如下圖，被征收者B喜歡補償方案順序依次為：a>b>d>c)。

被征收者A被征收者B被征收者C被征收者Debeaeaec-ebedeb-edebed-ecec-

第一步，被征收者A、B構成一個二循環，即首先，A、B的補償方案互換，即被征收者A獲得b補償方案，B獲得a補償方案。第二不，剔除分配后的A、B兩者后，剩下的被征收者C、D構成了一個二循環，即被征收者C分到d補償方案，被征收者D分到c補償方案。

可以證明，這樣的分配方案是穩定的。即沒有一種分配方法可以對該分配方案進行改進。首先，被征收者A、B都分到了他們最為滿意的補償方案，因此不會偏離。因而，C、D不可能在此基礎上與A、B合作。再次，C、D二人通過在兩人的合作中也較之原來的滿足程度有所提高。因此，對于商品化市場下的集體談判，在補償公平合理(即參與者至少滿意一種補償方案)、政府僅作為溝通者和規則制定者而非利益主體的基礎上，即使對于有限的補償方案，如果其透明進行談判，也可以有穩定的合作達成。

六、從模型到現實：深圳與香港的政策啟迪

土地作為一種復雜的商品本身，兼具商品的投資屬性與空間固定性。筆者認為，良性的規避土地沖突的政策實施應當將土地的性質納入到考慮中。深圳在我國無論是經濟發展抑或土地改革都具有示范價值，而一橋之隔的香港與大陸類似，實行土地的批租制度。筆者曾多次往返于兩者土地管理部門之間，力求對如何避免土地沖突問題較為深入地了解。

根據與深圳土地整備局相關負責人的訪談，深圳市在過去的十幾年里將集體所有的土地已經通過征收等方式全部轉變為國有土地。在此基礎上，深圳市城市更新辦的內容負責出臺相應的宏觀規劃，如《深圳市城市更新辦法》等，但是具體的土地交易細節交由市場主體進行實行、操作，即政府除收取相關稅收外，并不參與具體的土地交易和談判，土地交易已經基本邁入市場化的交易的軌道。深圳市將土地違法問題分為土地違法和規劃違法兩類。土地違法的，由法院執行，即通過法院在一定程度上約束政府的權力；對于規劃違法的，或交由法院，或者由用地部門執行，雖然一定程度上存在職能劃分不清的情況，但是從現實的角度來看，也保證了效率。

七、結語

制度安排應當兼顧經濟理性與法律理性，對于土地問題也是如此。一方面，數據分析以及制度研究說明，目前制度的安排很大程度上為歷史的路徑依賴所延續，并且在給政府帶來巨大的土地收益的同時也引發了土地沖突，進而影響到了社會的公平。而另一方面，市場自我組織化的過程也是秩序與法律的建構過程，因而必然會形成規范。在高昂且隱形的“交易成本”存在的現實環境里，三方主體在土地博弈中可能難以達成穩定的契約，較為弱勢一方的利益很有可能被強勢的兩方所排斥。同時，如果補償公平合理且政府僅作為溝通者和規則制定者而非利益主體情況下，即使對于有限的補償方案，即使采取透明談判的方式，對于集體談判，也可以達成穩定的契約。

以深圳和香港為參考，政府不應當作為利益主體，土地的市場化交易在很大程度上避免了土地沖突。另一方面，應當加強行政系統的內部約束，諸如確權、分權等。同時，外部的司法規制、加強司法監督也是我國未來土地改革的方向。

[注釋]

①張素華.房屋強制拆遷制度存在的問題及對策——兼評<國有土地上房屋征收與補償條例>[J].法學評論，2012(3)：102-107.

②何培生.誰是中國土地的擁有者：制度變遷、產權和社會沖突(第二版)[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.10.

③國務院發展研究中心農村經濟研究部，李偉.集體所有制下的產權重構[M].北京：中國發展出版社，2015，8：86

④Ho P.Institutions in transition：land ownership，property rights，and social conflict in China[M].Oxford；New York：Oxford University Press，2005：xii，273 p.

⑤李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政增長之謎——分稅制改革、土地財政增長的策略性[J].經濟學(季刊)，2013，04：1141-1160.

⑥孫秀林，周飛舟.土地財政與分稅制：一個實證解釋[J].中國社會科學，2013，04：40-59+205.

⑦同上.

⑧董經緯.中國房地產市場價格“虛高”的制度經濟學分析[D].吉林大學，2013.

⑨張鳳和.淺議城市土地儲備制度中的難點與對策[J].中國房地產，2002，09：15-18.

⑩田夢現，王胡平.我國城市土地儲備制度效益評價[J].當代經濟，2005，06：56-57.

Difficulties and Reflections：Analysis of the Policy and Game Model of Land Conflicts from the Perspective of Law and Economics

ZHANG tian-ze

ALLBRIGHT Law Office(Shenzhen Office)，Shenzhen 518060，China

Abstract：This article analyses the historical causes that resulted in the land conflicts.In addition，through data statistics it analyses the incentive role of land finance on the government，the inducement of land conflicts，and the policy background that triggers a large number of expropriation and demolition.Through game model analysis，this article concludes that in the expropriation and demolition process where the government acts as a stakeholder，it is in all probability to lead to a situation when the cooperation cannot be reached and the interest of disadvantaged groups is excluded.If the government only behaves as a rule enforcer and negotiating procedures for the expropriation compensation is open and transparent，a stable agreement will be reached even for the group negotiation.Shenzhen and Hong Kong are realistic references of the model and representatives of land marketization in two different systems，which provide references for the land system reform in China.

Key words：land conflicts；ownership pattern；data analysis；game theory；Hong Kong；Shenzhen

中圖分類號：F301；F224.32

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0041-05

作者簡介：張天澤(1992-)，深圳大學法學學士、經濟學學士，2015年羅德獎學金終選入圍者，目前就職于上海錦天城(深圳)律師事務所，研究方向：法經濟學。

*教育部國家大學生創新創業計劃訓練項目(項目編號：201510590074)，項目組成員：張天澤、陳芷君、曾子嘉，感謝深圳大學經濟學院毛亮博士對本論文的指導。