淺析行政公益訴訟原告資格
——以訴之利益理論為視角

茅　瑩

江南大學法學院，江蘇　無錫　214122

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淺析行政公益訴訟原告資格
——以訴之利益理論為視角

茅瑩

江南大學法學院，江蘇無錫214122

摘要：原告資格和受案范圍問題是行政公益訴訟的關鍵問題，而確定原告資格又是其中的核心和首要前提。在探討行政公益訴訟原告適格性問題時，應將視角放在訴訟的目的上，即尋求司法救濟所要維護的利益，因此，在此引入“訴之利益”理論論證其正當性。

關鍵詞：訴之利益；行政公益訴訟；原告資格

一、訴之利益理論

訴的利益是指當權益受到侵害或者與他人發生糾紛時，需要運用訴訟予以救濟的必要性①。它原本是民事訴訟中的一個概念，是當事人行使訴權以維護自身正當利益的重要依據。對于行政訴訟來說，行政相對人的利益受到了被訴行政行為的侵害，其具有訴諸法院、尋求救濟的必要性，因此，這一理論在行政訴訟中同樣適用。

訴之利益理論是19世紀以后隨著確認之訴的產生而興起的，其設立之初是為了限定確認之訴的對象，防止當事人對訴權的濫用。因此，對“利益”的理解，傳統行政法采用規范保護說，強調保護的利益而非法律值得保護的利益。然而，隨著司法實踐的發展，訴之利益的利益范圍實現了一定的突破，出現了從法律利益標準向利益范圍標準擴張的趨勢，即不再要求當事人必須在法律規定的利益受到侵害時才能提起訴訟，而只要主張有可能處在法律規定的或調整的利益范圍以內的利益受到侵害時，就可請求司法保護。②筆者認為，這種不特定多數人主張的有可能處在法律規定或調整范圍以內的利益，即為公共利益。具體來說，在行政權作用的有關消費者保護、環境保護、勞資糾紛、產品制造者的責任等這類涉及面極廣、影響范圍較大的領域，由于行政機關針對某一特定行政相對人作出的行政行為，極有可能侵犯背后隱藏的不特定多數人的利益，此時，即使這些人未受到實際侵害，其也可以以維護公共利益為由對該行政行為提起訴訟。

二、行政公益訴訟原告資格的考察

行政公益訴訟突破了傳統的訴之利益理論，然而，這并不意味著任何人都可以以維護公共利益為由提起行政公益訴訟。對于行政公益訴訟原告資格的認定，仍應遵循訴之利益理論設立的初衷，加以一定的限制。因此，在對行政公益訴訟原告資格進行考察時，應當注意以下幾點：

(一)行政公益訴訟的原告與被訴行政行為應無法律上的直接利害關系。從訴之利益的角度上說，行政公益訴訟屬于客觀訴訟，應區別于以維護當事人自身利益為目的的主觀訴訟。因此，如果提起訴訟的行政相對人與被訴行政行為具有直接利害關系，應認定為行政訴訟的原告而非行政公益訴訟。

(二)行政公益訴訟原告訴求的公共利益應在法律規定的范圍內。對公共利益的范圍，目前尚未有定論，因此在具體實踐中極易出現當事人濫訴的現象。筆者認為，將行政公益訴訟當事人所訴求的公共利益限定在法律規定的范圍內，能夠在社會利益與行政效率之間形成大致的平衡。

三、我國行政公益訴訟原告資格的探討

我國現行的《行政訴訟法》并未將行政公益訴訟納入法定范疇，原告資格仍然較窄。然而從社會發展的角度看，建立行政公益訴訟制度是必要的。目前國內外的理論研究和司法實踐對行政公益訴訟原告資格的認定大概有以下幾類：一是普通公民，二是社會性組織(社會團體)，三是檢察機關。基于對這幾類原告的不同認同，又可以分為一元制、二元制、三元制甚至四元制③。從訴之利益理論出發，結合當前我國國情，筆者對我國行政公益訴訟制度設立中這三類主體的原告資格問題進行探討。

(一)公民個人的原告資格

《中華人民共和國憲法》第四十一條第一款賦予了公民對國家機關和國家工作人員提出批評、建議、檢舉、申訴、控告等權利，公民提起行政公益訴訟具有訴之利益。然而，鑒于當前我國民眾整體教育水平不高，為防止出現濫用訴權、影響訴訟效率、浪費訴訟資源等情況，應當對公民提起行政公益訴訟進行合理的引導和規制，例如鼓勵公民先向特定國家機關及社會團體申請提起公益訴訟，當這些主體拒不行使訴權時，公民可以繼續向法院提起訴訟。

(二)社會團體的原告資格

社會團體維護社團成員及相關社會利益及國家利益的宗旨與行政公益訴訟的內涵相符，且其了解與本團體相關的事務，在提起行政公益訴訟時，相較于公民個人更具針對性，尤其是在一些專業性和涉眾性較強的領域，例如環境保護，社會團體在行使原告權利或承擔相應義務方面更加方便。因此筆者認為，應當賦予一些履行公益性職責的社會團體(例如消費者協會)行政公益訴訟原告的資格。

(三)檢察機關的原告資格

檢察機關提起行政公益訴訟的正當性源于其公共利益代表人的身份。檢察機關作為法律的守護者和社會秩序的維護者，對行政機關的合法行政行為具有可期待的利益，當公共利益遭受行政機關行政行為侵害時，檢察機關可以通過行使對行政機關的監督權，承擔起訴訟受托人的義務。

[注釋]

①江偉，邵明，陳剛.民事訴權權研究[M].北京：法律出版社，2000：216.

②王名揚.美國行政法(下)[M].北京：中國法制出版社，1999：634-635.

③趙許明.公益訴訟模式比較與選擇[J].比較法研究，2003(2).一元制認為只有特定的國家機關才可以提起行政公益訴訟；二元制認為特定的國家機關和社會團體可以提行政公益訴訟；三元制認為特定國家機關、社會組織和公民可以提起行政公益訴訟；四元制認為特定國家機關、社會組織、公民以及相關人可以提起行政公益訴訟.此處的相關人是指具有特定身份的人諸如納稅人等.

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0253-01

作者簡介：茅瑩(1995-)，女，漢族，浙江臺州人，江南大學法學院，本科在讀，研究方向：法學。