關于《森林法》的修改意見

張涌

關于《森林法》的修改意見

張涌

根據國家林業局印發的《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》，本人特提出如下修改建議：

【原文】第三條 森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。

國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府不動產登記機構登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地由國務院國土資源主管部門會同林業主管部門登記造冊、發放證書，并通知有關地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

【修改】第三條 森林生態資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的森林資源除外。

國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，單位和個人所有的森林、林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府不動產登記機構登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地由國務院國土資源主管部門會同林業主管部門登記造冊、發放證書，并通知有關地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

【理由】1.現行《中華人民共和國森林法實施條例》（以下簡稱《森林法實施條例》）中的“森林資源”概念是采用了林學上廣義的“森林”概念的內涵，包含的內容實質就是“森林生態資源”；現行《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）中“森林資源”概念的內涵沒有統一，有些條款中的是廣義的，大部分條款則是中義的。廣義的“森林資源”包括森林、林木、林地、野生動植物和微生物等；中義的“森林資源”包括森林、林木、林地；狹義的“森林資源”只包括森林、林木。2.現行《森林法實施條例》在劃分“森林”概念的外延時出現了錯誤，并與《森林法》相矛盾。如《森林法》第四條第一項規定防護林包括灌木叢，而《森林法實施條例》第二條第二款則規定“森林包括喬木林和竹林”。問題有二：第一，劃分“森林”的外延出現了矛盾，《森林法》第四條第一項規定說明了森林（防護林）包含喬木林、灌木林、灌木叢，而《森林法實施條例》則規定森林只包括喬木林，矛盾顯而易見。第二，劃分“森林”外延的根據不一致，犯了“混淆根據”的錯誤。喬木林是根據林木高度劃分的，應與灌木林相對應；竹林是根據林分優勢樹種來劃分的，應與針葉林、闊葉林等相對應。3.由于現行《森林法》和《森林法實施條例》混淆了“森林生態資源”、“森林資源”和“森林”的概念，有時甚至把“森林資源”等同于“森林”，從而導致《森林法》設置其他單位和個人對自己營造的森林沒有所有權。人們會產生疑問：其他單位和個人營造的森林就不能叫森林？只能叫林木？4.《森林法》修正案應明確其他單位和個人的森林所有權，造林者就對森林中的喬木、灌木、幼樹、幼苗、藥材等所有植物（國家重點保護野生植物除外）資源擁有所有權了，可增加造林者的收入，也才符合《中華人民共和國物權法》的規定。但《森林法實施條例》應將“森林生態資源”“森林資源”“森林”“林木”等概念的內涵、外延予以明確。這樣，法律、法規才不會互相矛盾，公民才能正確理解法律概念的含義，造林者的合法權益才能充分得到保障。為此，可創新設置“森林生態資源”概念，采用最廣義的定義，既科學易懂，又能體現森林的生態價值。即“森林生態資源是指森林生態系統中的各種能為人類生產、生活利用的物質資源和能量資源，包括森林、林木、林地資源和依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物、微生物資源以及相關的環境資源”。那么“森林資源”則采用中義的定義，純指森林、林木數量（面積和立木蓄積）和林地面積的累積，就不會產生誤解和歧義了。“森林”的定義林學界眾說紛紜，不太統一。“森林”概念應采用科學、通俗的定義，既符合林學上的通常理論，又符合邏輯學原理；概念的外延不能過寬，也不宜過窄；且法律法規互相統一。即“森林是以林木為主體，并具有一定的面積空間和密度，在林木之間，林木和各種生物以及環境之間相互作用，相互影響，并能顯著影響周圍環境的森林植物群落”。森林有天然林和人工林之分，也可分為針葉林、闊葉林、竹林、混交林，還可分為喬木林、灌木林、灌木叢（純指防護林和特種用途林）；根據其主導功能和培育目的，則分為生態公益林和商品林兩大類。“林木”是多年生木本植物，它是構成森林的主體，它是活立木，是森林經營的主要對象。林木包括樹木和竹子。

【原文】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養林，水土保持林，防風固沙林，農田、牧場防護林，護岸林，護路林；

（二）用材林：以生產木材為主要目的的森林和林木，包括以生產竹材為主要目的的竹林；

（三）經濟林：以生產果品，食用油料、飲料、調料、工業原料和食用菌、藥材等為主要目的的森林和林木；

（四）能源林：以生產燃料和其他生物質能源為主要目的的森林和林木，包括薪炭林；

（五）特種用途林：以國防、物種保護、環境保護、良種繁育、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、種子園、采穗圃、種質資源保存林、血防林、環境保護林、風景林、古樹名木，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區、國家公園、森林公園的森林。

【修改】第四條 森林分為以下五類：

（一）防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養林，水土保持林，防風固沙林，農田、牧場防護林，護岸林，護路林；

（二）用材林：以生產木材為主要目的的森林和林木，包括以生產竹材為主要目的的竹林；

（三）經濟林：以生產果品，食用油料、飲料、調料、工業原料和食用菌、藥材等為主要目的的森林和林木；

（四）能源林：以生產燃料和其他生物質能源為主要目的的森林和林木，包括薪炭林；

（五）特種用途林：以國防、物種保護、環境保護、良種繁育、科學實驗等為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括國防林、實驗林、母樹林、種子園、采穗圃、種質資源保存林、血防林、環境保護林、風景林、古樹名木，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區、國家公園、森林公園的森林。

【理由】“森林”的外延不宜過寬，也不宜過窄，寬了，等同于森林生態資源，容易產生歧義；窄了，等同于喬木林，屬概念就變成了種概念。森林應包含喬木林和灌木林；防護林和特種用途林還應包括灌木叢，因為自然保護區和國家公園等區域內也會有須保護的灌木叢的。

【原文】第十九條 國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經營并按照國家規定支配林木收益。

集體經濟組織和前款以外的其他單位、組織營造的林木，歸該單位所有，合同另有約定的除外。

農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮居民和職工在自有房屋的庭院內種植的林木，歸個人所有。

集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有約定的，按照承包合同的約定執行。

【修改】第十九條 國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的森林、林木，由營造單位經營并按照國家規定支配收益。

集體經濟組織和前款以外的其他單位、組織營造的森林、林木，歸該單位所有，合同另有約定的除外。

農村居民在耕地、經營山種植的森林、林木，歸個人所有。農村居民在房前屋后、城鎮居民和職工在自有房屋的庭院內種植的林木，歸個人所有。

集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山地造林的，承包后種植的森林、林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有約定的，按照承包合同的約定執行。

【理由】1.與第三條理由相同。2.自留地是計劃經濟年代的產物，那時劃分自留地是很嚴格的，是要實地丈量的。現在政策變了，實際情況也變了，沒有什么自留地了，就稱耕地最好。3.“林業三定”時，有自留山和承包責任山之分，但各地執行情況不一致，有的全當承包山，有的全當自留山，有的兩種山都有。集體林權體制改革后，兩山合一山，都變成了自留山性質，但這也是農村改革開放初期的名詞，統一稱“經營山”最好，法律應設置符合當前政策和現實的名詞。

【原文】第三十一條 森林公安機關負責保護森林資源，依照職責分工查處涉及森林資源等的刑事、治安案件，并在國務院林業主管部門規定的范圍內，行使林業行政處罰權，實施與行政處罰有關的行政強制措施。

武警森林部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務，協助林業主管部門保護森林資源。

【修改】第三十一條 森林公安機關負責保護生態環境安全，依照職責分工查處涉及破壞生態環境資源以及破壞林業生產和林政管理秩序的刑事、治安案件和林業行政案件，實施與刑事偵查、行政處罰有關的刑事和行政強制措施。管轄案件的范圍，分別由公安部和國家林業局規定。

武警森林部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務，協助林業主管部門保護森林生態資源。

【理由】1.森林公安機關不僅要保護生態環境安全，還要維護林業生產和林政管理秩序，凡是涉及這方面的刑事、治安、林政案件都應有權查處，才能真正有效地起到保駕護航的作用。2.森林公安機關只有得到了法律法規的授權，以自己的名義執法，才能更有力的查處各類破壞生態環境的行政案件，才能確保生態環境安全。改革開放實行依法治國的三十多年來，農業、漁業、林業、水利、國土等行政機關辦了多少案屈指可數，有的一年到頭基本沒辦過案，只會直接去罰款，沒有執法力量或執法素質低下，基本上是有法不依、有案不查，也查不了。生態環境的保護已到了非行使警察權不可的局面了，《中華人民共和國人民警察法》應增加人民警察保護生態環境安全，查處破壞生態環境的違法犯罪案件的職權。3.《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路運輸條例》在法律法規中可以授權公安部門的消防機構、交通管理機構和交通運輸部門的道路運政機構行使行政許可權和行政處罰權，林業法律法規授權森林公安機關行使部分林業行政處罰權就不可以嗎？又沒授權森林公安行使林業行政許可權，“權”是不會丟失的，林業部門大可不必擔心，都是為了有效地打擊涉林違法犯罪，更好地保護生態環境。4.林業行政處罰權如不在法律法規中授權森林公安機關，一旦地方林業主管部門（主要是縣級）與森林公安發生矛盾時，則不會委托，即使國家林業局統一委托了，還要蓋地方林業部門的印章。再就是，森林公安都是網上執法辦案打印法律文書了，林業部門的印章是不會給森林公安上傳到執法辦案系統里的。要么在法律法規中授權森林公安機關行使林業行政處罰權，要么森林公安機關就只查處相應的刑事、治安案件即可。

【原文】第五十七條 采伐林木必須申請采伐許可證，按照許可證的規定進行采伐；采伐竹林、經濟林、能源林，以及個人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木除外。

按照批準和備案的森林經營方案采伐林木的，采伐前應當向林業主管部門備案，不再辦理采伐許可證。

【修改】第五十七條 采伐林木必須申請采伐許可證，按照許可證的規定進行采伐；采伐竹林、經濟林、能源林，以及個人所有的零星林木、耕地上種植的林木除外。

按照批準和備案的森林經營方案采伐林木的，采伐前應當向林業主管部門備案，不再辦理采伐許可證。

【理由】1.與第十九條前兩點理由相同。2.機關、團體、部隊和學校等企事業單位營造林木的土地基本都是非林地，但采伐林木要申請采伐許可證，而農民在非林地上營造的林木，采伐時則不需申請采伐許可證。同一法律中規定不一致，不妥。為鼓勵農民造林和自主經營森林、林木的積極性，將自留地改為耕地，去掉非林地三字，就不會有非議了。

【原文】第六十一條 從林區運出木材，必須持有縣級以上人民政府林業主管部門發給的運輸證件。

依法取得采伐許可證或者其他合法采伐證明的木材，從林區運出時，林業主管部門應當發給運輸證件。

經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在林區的道路上設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。對未取得運輸證件，木材檢查站可以扣留其木材和運輸工具，并報縣級以上地方人民政府林業主管部門依法處理。

【修改】第六十一條 從林區運出木材，必須持有縣級以上人民政府林業主管部門發給的運輸證件。

依法取得采伐許可證或者其他合法采伐證明的木材，從林區運出時，林業主管部門應當發給運輸證件。

經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在林區的道路上設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。對未取得木材運輸證件運輸木材的，木材檢查站可以扣押其木材和運輸工具，并報縣級以上地方人民政府林業主管部門依法處理。

【理由】1.對違法行為的狀態表述不完整。2.根據《中華人民共和國行政強制法》的規定，應為“扣押”。當然，法律是可以規定其他強制措施的，但“扣留”與“扣押”詞義相近，就采用“扣押”一詞為好。

【原文】第六十二條 違反森林防火規定，過失引起森林火災，尚不構成犯罪的，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十四條規定予以處罰。

在森林高火險期，拒不執行縣級以上人民政府依法發布的禁止野外用火命令，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條規定予以治安管理處罰。

【修改】第六十二條 違反森林防火規定，過失引起森林火災，尚不構成犯罪的，除按《森林防火條例》處罰外，由森林公安機關依照《中華人民共和國消防法》第六十四條規定予以拘留。

在森林高火險期，拒不執行縣級以上人民政府依法發布的禁止野外用火命令的，除按《森林防火條例》處罰外，由森林公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條規定予以治安拘留。

【理由】根據相應的違法行為按照《森林防火條例》的相關規定予以處罰外，再按照《中華人民共和國消防法》或者《中華人民共和國治安管理處罰法》予以拘留，只要不重復罰款，是符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”規定的。這樣，才能嚴懲火災肇事者。

【原文】第六十三條 盜伐森林或者其他林木的，林木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失；由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十三條 盜伐森林或者其他林木的，木材或活立木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失；由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木或者收取代為補種樹木的費用，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木的，沒收木材或活立木或變賣所得；由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木或者收取代為補種樹木的費用，并處濫伐林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.不能混淆“林木”與“木材”的概念，“森林”或者“林木”伐倒制材后即變成了“木材”。2.《森林法》實施三十多年來，“補種樹木”的行政處罰幾乎各地都沒執行過，沒有實踐意義，要執行也得申請法院強制執行。要么取消這類行政處罰，加重罰款；要么選擇性執行，可收取代為補種樹木的費用。3.所有行政違法得到的財物或變賣所得，《中華人民共和國行政處罰法》等法律都稱為“非法財物”或“違法所得”予以沒收，唯獨濫伐林木所得不能沒收，法律規定如不統一，則顯失公正。4.有些違法者，把濫伐所得木材變賣了，所得價款不肯用來交罰款，強調家庭困難等原因，罰款難以收繳。如可沒收木材，辦案過程中即可扣押，家庭確有困難的，可少交罰款。法律設置罰款倍數可降低至一倍為起點，這樣既有利于行政處罰的執行，又有利于懲治違法。

【原文】第六十四條 違反本法規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任。

非法侵占國有森林資源的，由林業主管部門責令改正。造成森林資源損失的，處實際損失一倍以上五倍以下罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十四條 違反本法規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木或者國家重點保護野生樹木和古樹名木的，依法追究刑事責任。

【理由】1.珍貴樹木不一定是國家重點保護的樹木，反之亦然。如小葉紅豆很珍貴，但不是國家重點保護樹木；銀杉是國家一級保護樹種，但不珍貴。2.根據相關司法解釋的規定，古樹名木也屬該罪的犯罪對象。3.建議將該條第二款單獨設置為一條。

【原文】第六十六條 違反本法規定，買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，由林業主管部門沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書、植物檢疫證件的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十六條 違反本法規定，買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書和植物檢疫證件的，由林業主管部門沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

偽造、變造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書、植物檢疫證件的，依法追究刑事責任。

【理由】1.植物檢疫證件也是可以買賣的，如出現這類違法行為，處理則于法無據，不利于林政管理秩序的維護。2.涂改等變造國家機關公文、證件的行為同樣犯罪，當然把偽造的含義擴寬也包含變造，為了與《中華人民共和國刑法》規定相銜接，應將“變造”一詞添加進去。

【原文】第六十七條 在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十七條 非法收購、運輸明知是盜伐、濫伐的木材或者活立木的，由林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的木材或者活立木或者變賣所得，可以并處違法收購木材或活立木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.與第六十三條第1點理由相同。2.執法實踐中，林區的非法木材往往是銷售到相鄰的非林區縣，木材一旦偷運到非林區，執法人員只能望洋興嘆。因為處罰沒有法律依據，當地相關部門因地方保護主義也不會配合調查。

【原文】第六十八條 違法本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規定，在幼林地和特種用途林地內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需要費用由違法者支付。

【修改】第六十八條 違法本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木、林地受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木或者收取代為補種樹木的費用，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

違反本法規定，在幼林地和特種用途林地內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木或者收取代為補種樹木的費用。

違法毀壞森林、林木、林地構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】1.與第六十三條第2點理由相同。2.此類違法毀林行為的危害性并不亞于盜伐、濫伐的危害，如不追究刑事責任，有失公平。3.有些牟利高的工程，違法者寧愿支付高額的罰款，也要毀林開工建設，如不嚴懲，不利于保護森林資源。4.此類毀林行為，根據其主客觀特征，情節嚴重的，完全符合犯罪構成要件。

（作者單位湖南省城步苗族自治縣森林公安局）

（編輯 趙文清）