芻議《森林法》相關條款之修改

唐坤波

芻議《森林法》相關條款之修改

唐坤波

《森林法》從1985年施行以來，經1998年、2009年修正后一直未再修改。現行《森林法》條款不夠嚴謹，表述不夠科學，無法滿足林業發展的實際需要，不利于森林資源保護和維護生態安全，不利于有效打擊違法犯罪和保護林木所有權人的合法權益。本次《森林法》修改工作開展以來，形成了2016年《森林法（修改征求意見稿）》，這是林業法治進程的一大步。現結合多年執法實踐和現有條款的缺陷，就非法收購盜伐、濫伐林木和擅自砍伐爭議林木兩種違法行為，談幾點修改建議。

一、非法收購盜伐、濫伐林木相關條款的修改建議

【原文】第六十七條 在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第六十七條 木材收購單位和個人非法收購無合法來源證明林木的，由林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【新增】經營（含加工、收購）林木的單位或個人，必須經縣級以上人民政府林業主管部門批準。

木材收購單位和個人不得收購沒有林木采伐許可證或者其他合法來源證明的林木。

【刪除】第七十三條 本法所指的林區為國務院確定的國有重點林區，以及省、自治區、直轄市人民政府劃定的其他林區。

【理由】1.何謂非法。釋義：違反法律、不合規范即為非法。而此條款中的“非法”在現行的《森林法》中未明確規定，僅《森林法實施條例》（2000年1月施行）第三十四條第二款對非法收購進行了規范性規定，即木材收購單位和個人不得收購沒有林木采伐許可證或者其他合法來源證明的木材。在執法實踐中讓人費解,有的認為未取得木材經營加工許可證的個人或單位收購木材的即為非法，有的認為是收購了明知是盜伐、濫伐林木的即為非法。因此，在處罰條款之前應增加此行為的規范性條款。

2.“在林區”的概念及劃定模糊。征求意見稿雖然已經考慮“在林區”概念及劃定不清的問題，增加了第七十三條規定：本法所指的林區為國務院確定的國有重點林區，以及省、自治區、直轄市人民政府劃定的其他林區。仍然不能很好解決司法實踐中“林區”界定問題，也就是說：“不在林區可以非法收購‘林區’內的盜伐、濫伐林木”，明顯有悖立法原意。刪除“在林區”的前置條件，就可涵蓋不同省、自治區、直轄市收購木材的單位和個人不得收購沒有林木采伐許可證或者其他合法來源證明的林木的處罰問題。根據最高法最高檢關于執行《中華人民共和國刑法》確定罪名的補充規定（二）以及《修正案（四）》第7條第3款，此罪名已修改為“非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪”，既然《刑法》已取消了“在林區”的界定，那么《森林法》也理應取消“在林區”的限制。

3.“明知”情形難以認定。目前，司法界對“明知”的認定認識也不一，有的認為要達到“對社會危害性的認識”程度，有的主張犯罪故意“違法性意識必要說”，有的認為法律一經公布即視為應當知道。在司法實踐中，認定主觀故意是案件辦理最難把握、最關鍵的環節，是認定罪與非罪的要件，不僅要結合行為人的年齡、閱歷、智力及掌握相關知識的情況，而且要根據常識、常理和邏輯來綜合判斷其主觀上是否知道或應當知道。此類案件中的“明知”在行政法律、法規中未明確“知道”或“應當知道”的情形，筆者結合多年執法實務，在認定此案“明知”時，均是結合法釋〔2000〕36號第十條規定的“非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”中的“應當知道”的三種情形：（1）在非法的木材交易場所或者銷售單位收購木材的；（2）收購以明顯低于市場價格出售的木材的；（3）收購違反規定出售的木材的。以上三種情形均無法界定應當知道的情形，因為大多是合法的木材經營加工場所坐地收購無林木采伐許可證的木材或來源不明的木材，也從未發現不合法的木材有低于市場價格銷售的，而第3種情形“收購違反規定出售的木材的”概念模糊，難以把握。只有明確收購林木行為人必須收購有合法來源的林木的規范性條款，收購無合法來源的林木即視為知道或應當知道。不然在查證時，有的根本就沒有收購賬目或不提供賬目，見木材就收購，以混淆事實，逃避打擊。因此，刪除此條中的“明知”是推進全民守法的漸進過程。

4.非法收購的盜伐、濫伐林木來源無法查清，材積無法認定。在執法實踐中，此類案件因三種情形無法查清木材來源，無法處罰當事人。一是收購人見木材就收，查處時其收購的合法來源木材與收購的盜伐、濫伐林木混雜，材積數量無法區分，案件性質無法認定；二是收購人無收購賬目或不提供賬目；三是收購人開車沿途收購零星木材，不知對方姓名，或知道姓名也不講。以上三種情形導致辦案機關無法查清所收木材屬盜伐還是濫伐的林木，甚至出現當地村民因修建房屋無證砍伐十幾立方的木材被追刑責，而收購幾十立方或上百立方的木材無法查處的問題，導致群眾質疑執法公信力，而且擾亂了林政管理秩序，增加了執法辦案成本。“沒有買賣就沒有殺害”，同理，沒有非法收購，就能有效遏制亂砍濫伐違法行為的發生，加強森林資源保護。

二、擅自砍伐有爭議的林木相關條款的修改建議

【原文】第二十三條第四款 在林木、林地權屬爭議解決以前，除國家建設項目需要以外，任何一方不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現狀。

【原文】第六十三條 盜伐森林或者其他林木的，林木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失；由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【修改】第二十三條第四款 在林木、林地權屬爭議解決以前，除國家建設項目需要以外，任何一方不得擅自砍伐有爭議的林木或者擅自改變林地現狀。

【修改】第六十三條 盜伐森林或者其他林木，或者明知存在林木權屬爭議，擅自砍伐有爭議的森林或者其他林木，權屬明確的，林木或變賣所得應當返還所有權人，并依法由違法者賠償損失；并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【理由】從多年的執法實務看，“責令補種”是一種強制執行，而非行政處罰，執法主體僅在法律文書中表述，從未履行，也無法履行，嚴重影響了法律、法規的嚴肅性和規范性。原文第六十三條中“由林業主管部門責令補種……”一段和第三款“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”。以下主要是針對砍伐有林木權屬爭議的案件定性及處罰修改理由，以案說法。

【案例】2011年2月，湖南壺瓶山國家級自然保護區泉坪村6組村民朱某與金鈑山村村民鄧某簽訂了一份《山林租賃合同》（以下簡稱合同），朱某以每年1500元的租金將“巖省”（此山林林權證為泉坪村村民劉某持有，插花山，特種用途林生態公益林，坐落于金鈑山村山林中）。山林租賃給鄧某三年,租賃期內鄧某可以砍伐胸徑12厘米以上的杉樹，并約定鄧某砍伐租賃山林時必須取得采伐證。簽訂合同后的2011年上半年至2012年期間，鄧某先后兩次雇請勞力在租賃山林中采伐杉樹，其中鄧某于2012年以建房為由，在自己位于金鈑山村的“中湘”責任山辦理了0.5立方米的采伐證。采伐過程中，雇工提醒鄧某，此山林系劉某所有，劉某及其兒子得知情況后出示林權證給鄧某看，制止鄧某繼續砍伐。因兩次砍伐數量不大，劉某未舉報。2013年農歷四月間，鄧某又以翻修房屋為由，在自己位于金鈑山村的“中湘”責任山辦理了1立方米的采伐證后，再次在租賃山上采伐杉樹56株，計材積6.794立方米，折立木蓄積10.452立方米，林木價值3400元。辦案民警在對采伐現場進行勘驗時發現，租賃山林中共采伐杉樹117株，計材積15.236立方米，因山大人稀，鄧某僅認可采伐的杉樹為56株，雇請的勞力僅參與砍伐一天，對砍伐現場的山林上半部分砍伐的林木不知情，從現場砍伐跡象看為同期砍伐，而現有技術無法對采伐工具進行同一性鑒定。2013年9月案發后，劉某給辦案民警提供了該山林1983年山林承包合同書和2010年林權證書證、1982年人工造林的村民證明材料，查證屬實。朱某給辦案民警提供了2013年11月份村里組織的調解協議和8份村民證明材料，調解協議約定林地上林木屬劉某所有，林地屬朱屬所有，并補償劉某3000元林木款（未補償），經查證村民的證明材料，均只聽說朱某的母親毛某（朱某父親于1956年至1989年任該大隊支部書記）曾要求該村將“巖省”山林四界填入其“魚鳥尖”山林四界內，對其山林四至具體情況不清楚。至于“四固定”時期是否已分到朱某家均未能提出證據。經林業技術人員現場踏勘，“魚鳥尖”與“巖省”并不相連，林權證上的四至也無交錯。

【分歧】在辦理該案中，當地森林公安局在討論該案以什么案由立案或追究誰的責任時，形成了5種不同意見：（1）第一種意見認為，應當以涉嫌濫伐林木案發地立林業行政案件。理由是此山林存在林木權屬爭議，待林木權屬確認后，再根據具體情況追究相應法律責任。（2）第二種意見認為，應以涉嫌濫伐林木立林業政案件，朱某、鄧某均構成濫伐林木違法行為。理由是在爭議未確認之前，朱某仍與鄧某簽訂租賃合同，二人構成共同濫伐林木違法行為。（3）第三種意見認為，應以涉嫌盜伐林木罪立案，追究鄧某、朱某共同盜伐的刑事責任。理由是劉某的山林產權明晰，權屬明確，伐前無爭議，證據確實充分。朱某、鄧某在簽訂合同前或伐前都明知此山林屬劉某所有，未經林權仲裁和未經林木所有權人同意的情況下，蓄意串通簽訂無效合同，擅自采伐他人林木，案發后辯稱有“林權糾紛”，以掩蓋非法占有之目的，主觀故意非常明顯，二人構成盜伐林木共同犯罪。（4）第四種意見認為，應以朱某涉嫌盜伐林木罪立案，對鄧某以濫伐林木行政處罰。理由是朱某與劉某兩家，伐前無爭議，伐后辯稱林權糾紛，系惡意占有。而鄧某與朱某簽訂了合同，鄧某只是未按采伐證規定采伐。（5）第五種意見認為，如以濫伐林木行政處罰鄧某，其采伐的木材該怎么處理？劉某提供的該山林的林權證存疑，如：2010年林改時，全鎮為調整生態公益林面積，該山林從1983年承包面積10畝增加至30畝，又如2010林改時，山林四至南北方向填反，圖紙勾繪不準確等，產權不明晰。

【案例評析】針對此案案情，筆者認同第三種意見，此案林木權屬明確，伐前無爭議，砍伐人無證據證明砍伐的林木系其所有且明知該山林林權證在劉某手上，砍伐人以簽訂合同和林木權屬有爭議為由，無其他正當的砍伐理由而先后多次砍伐林木，又未向林權確權機構申請確權申請，應以盜伐林木罪立案偵查，追究鄧某、朱某共同盜伐林木刑事責任。理由如下：

1.朱某、鄧某主觀上構成共同盜伐林木的故意。本罪主觀上只能出于故意。即行為人明知被采伐的林木屬于國家、集體或他人所有，而故意實施盜伐林木的行為。這里的明知不要求確切地知道所有權者具體是誰，只要行為人明知被采伐的林木不屬于自己即可。同時行為人必須以非法占有為目的，至于行為人動機是為了轉賣營利、為了個人生產經營或生活需要等，都不影響本罪的成立，只能作為量刑情節。非法占有是一種主觀態度，不以最后是否實際占有林木這一客觀實際為必要條件。筆者認為，綜合全案調取證據的時間順序來看，能認定朱某、鄧某在簽訂合同前或伐前都明知此山林于1983年已承包給劉某所有。2010年林改前無爭議，朱某的母親雖向村林改技術員口頭提出申請但無證據證明其權屬，又未向林權處理機構提出申請，未變更權屬。2010年7月換發林權證確權后，于2011年2月與鄧某簽訂侵害第三方利益的租賃合同，以合法的方法掩蓋非法占有的目的。而鄧某在簽訂合同后于2011至2012年兩次砍伐期間，劉某及鄧某雇請的勞力在砍伐過程中明確告訴鄧某其山林權屬，出示林權證給鄧某看，而鄧某于2013年再次砍伐。根據《民法通則》第五十八條和《合同法》第五十二條規定，惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益及以合法形式掩蓋非法目的的，民事行為及合同無效，無效的民事行為，從行為開始起就沒有法律約束力。二人的行為屬蓄意串通簽訂無效合同，未經林木所有權人的同意，擅自砍伐他人所有的林木，以達到非法占有之目的，其行為系惡意占有。

2.朱某、鄧某在客觀方面構成盜伐林木罪要件。盜伐林木在客觀上表現為違反森林法規，擅自砍伐國家、集體、他人所有或他人承包經營管理的森林和其他林木，擅自砍伐本單位或者本人承包經營管理的森林或其他林木，或者在林木采伐許可證規定的以外砍伐國家、集體、他人所有或他人經營管理的森林和其他林木。擅自砍伐是指未經許可、自作主張的砍伐，包括公開砍伐和秘密砍伐兩種方式。雖然鄧某申辦了林木采伐許可證，但是在林木采伐許可證規定的地點以外采伐他人所有的林木，盜伐林木材積達6.794立方米，折立木蓄積10.452立方米，根據司法解釋“數量較大”立案標準，應追究其盜伐林木刑事責任。

3.朱某、鄧某的行為侵犯了他人對林木的所有權和國家對林木采伐管理制度。朱某與鄧某在伐前雖然簽訂了租賃合同，約定了砍伐辦理采伐許可證的責任。根據前述《民法通則》《合同法》的規定，民事契約不能成為追究刑事責任或行政處罰的法律依據。不管買賣雙方有無約定辦理采伐證，都要以林權單位的名義（賣方）申請辦理并提供林權證等材料，沒有林權證或砍伐計劃指標就無法辦理采伐許可證。如買賣雙方以合同的合法形式掩蓋非法行為，這種合同就是違反法律規定，損害國家利益，屬無效合同。不管雙方有無約定由那一方辦理林木采伐許可證，都應追究買賣雙方侵犯國家對林木采伐管理制度的法律責任。朱某、鄧某在伐前明知無“巖省”山林林權證且不能申辦到該塊山林的林木采伐許可證，也明知國家對林木采伐管理制度而約定的砍伐責任無效，均應承擔侵犯國家對林木采伐制度的法律責任。至于圖紙勾繪是否準確、面積是否增加、林權證上“四至”方向填反等林權證上的瑕疵，根據《林木和林地權屬登記管理辦法》第十七條的規定，筆者認為，只要不是個人改動，且無界址交錯或抵界，而是林權證登記機構出現的登記錯誤，公安機關查明原因或由當地林權登記機構進行證據補正說明后，不影響權屬的認定，以現場四至為準。

經與檢察機關溝通認為，此案認定為濫伐林木違法行為。一是存在林權爭議的因素,而“三包四固定”等時期參與林權登記、勘界的人員大多去世，證人證言無法查實；二是依據《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕36號）第五條第二款規定：林木權屬爭議一方在林木權屬確權之前，擅自砍伐森林或者其他林木，數量較大的，以濫伐林木罪論處。而此案當事人辯稱有爭議且數量未達到濫伐林木刑事立案標準。2014年6月，以濫伐林木行為對鄧某進行了行政處罰后，鄧某拒不返還其所砍伐的林木，林木所有權人劉某不僅得不到被砍伐的林木，更談不上賠償損失。2014年8月，鄉鎮人民政府下達了該山林權屬爭議處理決定，所爭議的“巖省”的林地使用權和林木所有權屬劉某所有。在林木所有權人劉某無力以法律程序保護其合法利益后，鄉鎮人民政府組織相關部門強行將木材返還給劉某，導致砍伐人鄧某以公安機關沒收木材無法律依據為由反復信訪。

【修改理由】

1.行為人“罪過”要件界定不明確

在現行《森林法》中僅明確林木權屬爭議未解決以前，任何一方不得采伐有爭議的林木，至于以什么行為定性處罰并無明確規定，只能參照《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2000〕36號）第五條第二款的規定，不論是伐前、伐后產生的權屬爭議，還是辯稱有林木權屬爭議而擅自砍伐他人所有的林木，均認定為濫伐林木，有失偏頗，既侵害林木所有權人的合法利益，又侵害國家對林木的管理制度，既違背法律規范，又與社會共同生活秩序之要求相對立。在執法實務中砍伐有林權爭議的林木有兩種情況：一是伐前無爭議，伐后因界址不明晰或租賃、流轉合同不合規范產生的權屬爭議；二是伐前已產生爭議，在爭議未解決之前擅自砍伐林木的。無論哪種情形，判定是盜伐林木還是濫伐林木，都應從行為人伐前的主觀惡性來認定，只要行為人明知被采伐的林木屬于國家、集體或他人所有，以達到非法占有之目的，辯稱有林木權屬爭議而擅自砍伐林木的，就構成盜伐林木的主觀故意，而不能籠統規定為林木權屬爭議一方在林木權屬確權之前，擅自砍伐森林或者其他林木，以濫伐林木論處。難以達到特殊預防和一般預防的雙重目的，執法公信力也難以求得社會的認同。筆者認為，1987年的《關于辦理盜伐、濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》中的有關規定，對認定盜伐較為明確，也便于理解和操作。

2.林木權屬爭議的認定范疇不明確

目前，尚無任何一部法律完整、明確地界定林權的內涵、外延。認定林木權屬的依據散見于不同法律部門、不同效力層次的規范性文件中。當發生林權爭議后，哪種情況需要確權？哪種情形屬權屬明確而無須確權？司法辦案人員對證據的效力認識不一，把握不準。如上例案件中，林木所有權人持有縣級人民政府依法核發的林權證，《森林法》明確規定依法登記造冊、核發的林權證受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，那么就不能以砍伐人辯稱有林權爭議而認定林權爭議的存在。因為我國山林權屬政策經歷了五次大的變革和調整，形成了相應的山林權屬書證，特別是2008年集體林權制度改革后，根據1996年《林木林地權屬爭議處理辦法》和2000年的《林木林地權屬登記管理辦法》，2010年換發了新的林權證，進一步明晰產權、承包到戶、放活經營、規范流轉等。這些土地、山林政策調整所形成的權屬證書、登記確權底冊等書證，均是確定山林權屬的主要證據。因此，不應再以歷史證據提出爭議，且歷史證據因年代久遠、人員變動大無法查實，應調整相應林權爭議處理辦法，以最后一次確定的權屬為準，不然就失去了林權制度改革的實際意義。

3.案件查處中權屬爭議的證據效力認定不明確

1996年《林木林地權屬爭議處理辦法》和2000年的《林木林地權屬登記管理辦法》，雖然對處理林權爭議的證據認定和林權證登記依據進行了明確，但在案件查處過程中，辦案人員依據現行法律規定，根據調取的書證及相關材料、證人證言，綜合審查、認定權屬明確的，可否作為定案的證據，一直困擾著各級司法辦案人員，認識不一。筆者認為，不論爭議前后或案件查處過程中，當事人對自己的主張不能出具合法有效證據的，不能影響爭議事實的認定。山林四至因其自然條件的特殊性，很難達到四至清晰準確的標準，就是2010年全國換發新的林權證后，因技術原因仍然會存在圖紙勾繪不準確、山林四至填寫出錯、流轉合同不符合法律規定等問題而產生新的林木權屬爭議。這些林權爭議在所難免，也較好處理。因此砍伐人在林木權屬未確權之前擅自砍伐或強行砍伐有爭議的林木，或為了達到非法占有的目的，辯稱有林木權屬爭議擅自砍伐有爭議林木的，應以盜伐林木論處，以達到懲戒法律效果、社會效果。因濫伐林木的處罰偏輕，爭議一方不按法定要求確權，不遵守公序良俗，以爭議為由強行砍伐，以達到非法占有之目的而損害第三方合法利益，林權糾紛很難調處。根據現行法律、政策，只要當事人提出林權爭議確權的問題就要追根溯源，將會形成確權調查、決定、復議、訴訟時間拉長，甚至久拖難決，出現林木被砍伐后，難以正確判斷砍伐性質，從而延誤、影響偵查取證和打擊處理的最佳時機，難以維護良好的社會秩序，難以彰顯法律的公正、公平，難以保障林木所有權人的合法利益。

（作者單位 湖南省石門縣森林公安局）

（編輯 趙文清）