農村土地征收補償費糾紛案件若干實務問題

●馮淑英

農村土地征收補償費糾紛案件若干實務問題

●馮淑英

我國憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。①參見《土地管理法詳解》，載百度文庫http://wenku.baidu.c，于 2016年10月5日訪問。《土地管理法》對此也作了同樣的規定。近年來，隨著我國城市化步伐的加快，對農村土地的征收征用越來越多，隨之也出現了大量失地農民,許多失地農民為了維護自己的生存權利，紛紛要求集體經濟組織對土地補償費進行分配，從而引發了大量農村土地征收征用補償費分配糾紛。目前有關土地征收補償費分配的立法和政策很不完善，盡管最高人民法院的司法解釋對此有明確規定，但審判實踐中仍有許多疑難問題,以下筆者從《土地管理法》等法律法規的相關規定出發，分析司法實踐中的幾個疑難問題，希望對處理此類案件有所幫助。

一、關于地上附著物和青苗補償費分配糾紛的處理問題

我國農村集體土地實行承包經營制度，但土地所有權的性質沒有發生變化，因此，國家對集體土地所有權的征收主要針對的是農民承包經營的土地。國家強行改變土地性質，應當給予原土地所有權人或者土地使用權人合理的補償，補償的標準可以按照市場價格，也可以按照法定標準。按照《土地管理法》，國家對集體土地進行征收，應當根據被征收土地原有的用途進行補償，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。在所有土地補償費糾紛中，與地上附著物和青苗補償費相關的糾紛所占比例盡管不大，但此類補償費的歸屬直接關系到廣大農民的切身利益和農村土地承包經營戶的合法權益，因此必須慎重穩妥地審理因地上附著物和青苗補償費分配引發的糾紛，進一步統一執法標準。

《土地管理法實施條例》第26條明確規定了地上附著物和青苗補償費的歸屬：“地上附著物和青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！卑l包方在收到地上附著物和青苗補償費后應當支付給承包方，那么發包方如果拒絕支付給承包方已經收到的該費用，承包方因此請求發包方支付的，應予支持。

在承包方已經依法將承包地流轉的情況下，承包方采取何種方式流轉，對地上附著物和青苗補償費的分配非常重要?！掇r村土地承包法》中規定了若干流轉方式，其中土地承包經營權轉包和出租的，并不改變原來的土地承包關系，承包方與發包方的承包經營合同也不受影響，只需要承包方將轉包、出租等情況向發包方備案即完成法定手續。因此，這種情形下就存在著地上附著物和青苗補償費是支付給承包方，還是支付給流轉方的問題。根據《農村土地承包法》第41條，如果是轉讓土地承包經營權的，要終止發包方與承包方之間的土地承包關系，確立發包方與受讓方之間新的承包土地關系，這種情況下承包地被征收，不可能發生原承包方主張地上附著物和青苗補償費的問題。另外的互換與轉讓土地承包經營權具有相同的性質，也會產生土地承包經營權的轉移，承包經營關系發生實質性變化，如果原承包方交換后的承包地沒有發生被征收的事實，也不可能主張其原先承包土地上的地上附著物和青苗補償費。因此，土地承包經營權如果發生流轉，只有轉包和出租涉及到原承包方與接受流轉的一方當事人之間產生地上附著物和青苗補償費的分配問題。在具體處理中，如果承包方與接受流轉的一方對地上附著物和青苗補償費的分配有明確約定的，應當按照當事人的約定確定此類費用的歸屬，如果當事人沒有明確約定，依照公平合理的原則，青苗補償費應歸實際投入人所有，而地上附著物補償費應歸附著物所有人所有。

值得注意的是，不論土地承包經營權是否流轉，涉及地上附著物和青苗補償費的分配都必須在發生承包地被征收的事實，且發包方已經收到相關費用的情形下才可能出現司法解釋所規定的情形。

二、關于安置補助費分配糾紛的處理問題

安置補助費是國家征收集體土地后，安置被征地單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。征收耕地的安置補助費，按照實際需要安置的農村人口數計算。通過支付安置補助費，保障以土地為主要生產資料和生活來源的失地農戶的基本生活，因此安置補助費具有很強的人身性。②參見韓延斌:《對當前涉農糾紛疑難問題的司法解決――農村集體土地補償費收益分配糾紛案件的處理》,載《法律適用》2008年第2期。根據《土地管理法》第47條的規定，需要安置的農村人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農村戶口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均產量的四至六倍,但每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。③鐘水映、胡曉峰:《土地征用安置補助費計算的誤區及其糾正》,載《中國土地科學》2004年第8期。由此可見，在我國現有法律制度下，安置補助費是采取法定限額的計算方式，與土地面積、地區經濟發展水平、土地市場交易價格和人均耕地面積等影響土地價值的因素無關。④吳楊:《幾類農村土地承包糾紛案件審理難點與對策研究》，貴州大學碩士論文，載http://10.32.100.246:8088/S/paper. aspx?f=S，于2016年7月2日訪問。依據最高人民法院《關于農村土地承包案件的司法解釋》第23條的規定，安置補助費的請求權主體為以家庭承包方式取得土地承包經營權的承包戶，而不適用于以其他方式承包農村土地的單位和個人。從《農村土地承包法》的立法精神和安置補助費的性質來看，給予安置補助費是為了解決土地被征收以后剩余勞動力的安置問題，具有顯著的人身性，只有失去土地的農村集體經濟組織及其成員才能成為給付對象。以招標、拍賣、公開協商等其他方式承包取得的土地承包經營權被征收后，由于承包方不存在喪失生活保障的問題，所以無需安置補助費，其因承包地被征收造成的損失，可以通過地上附著物和青苗補償費進行補償。根據《土地管理法實施條例》，被安置人員如果需要集體經濟組織安置，則由集體經濟組織使用和管理安置補助費,這種情況下，家庭承包方無權要求集體經濟組織給付安置補助費。實踐中存在家庭承包方不需要集體經濟組織統一安置的情況，這樣就可能發生要求給付安置補助費的問題,當然這種放棄需要家庭承包方以明示方式作出。總之，安置補助費的歸屬取決于家庭承包方自身的意思表示，如果承包方沒有明示提出放棄集體經濟組織的統一安置，就不能支持家庭承包方要求給付安置補助費的訴訟請求。

三、關于土地補償費分配糾紛的處理問題

土地補償費是在整個土地征收的補償費中所占比例較大的一類費用。因土地補償費分配發生的糾紛主要分為兩種情況：一種情況是土地補償費的歸屬問題；另一種情況就是如何在集體經濟組織內部分配土地補償費的問題?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》對第一個問題有明確規定，就是土地補償費歸農村集體經濟組織所有。審判實踐中爭論比較大的是第二個問題。農村集體土地被征收并獲取土地補償費以后，是否應在本集體經濟組織成員內部進行分配，現有立法和司法解釋對此都沒有明確規定，全國各地的做法也不盡相同。⑤前引②。需要明確的是，土地補償費的分配應當屬于涉及村民利益的重大事項，需要依照《村民委員會組織法》第19條規定的民主議定程序提交村民代表會議或者村民會議討論是否分配、如何分配、分配數額如何確定等一系列問題。⑥商艷冬、陳小君：《農村土地補償費分配法律制度研究 》，載《管理現代化》2013年第6期。按照《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，在不違反法律的前提下，可以通過村規民約或村民自治章程來約定村民小組和村集體經濟組織的民主議定程序。

四、關于農村集體經濟組織普通成員資格的認定問題

我國現行立法對農村集體經濟組織成員資格的認定標準沒有明確規定，在土地補償費糾紛中，只有具備集體經濟組織成員資格的人，才能參加土地補償費的分配，因此在審判實踐中，集體經濟組織成員資格的認定就成為一個難點問題。目前土地補償費糾紛較多、爭執較大，其根源也在于此。關于農村集體經濟組織成員資格的判斷標準，實踐中常見的有三種方法：一種方法是采取單一標準，就是以是否具備本集體經濟組織所在地常住戶口作為判斷集體經濟組織成員資格的標準；第二種方法是采取復合標準，也就是以戶口作為基礎，以是否長期生產、生活在本集體經濟組織作為判斷成員資格的標準；還有一種方法是根據是否形成權利義務關系作為判斷標準，也就是只有同本集體經濟組織形成事實上的權利義務關系和管理關系，才可能擁有本集體經濟組織成員的資格。⑦參見黃松有主編：《農村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2006年版，第292頁。但仔細分析就可以看出，單純采取以上標準中的任何一種都難以從根本上解決問題，⑧前引②。例如采取是否有本集體經濟組織所在地常住戶口的標準，在某些利益驅動下很有可能造成集體經濟組織人口的畸形增長，目前我國城鄉結合部大量出現的“空掛戶”正是這種單一標準所造成的消極結果。

根據最高人民法院《關于農村土地承包案件司法解釋》的規定，農村集體經濟組織成員資格的判斷，應當從我國農村集體經濟組織所具有的自然共同體特征出發，以成員權理論為基礎，以是否形成較為固定的生產、生活為基本條件，同時結合是否具有依法登記的集體經濟組織所在地常住戶口，來判斷是否具有農村集體經濟組織成員的資格。同時考慮到農村富余勞動力向城鎮轉移的趨勢，以及農村土地承包對未喪失集體經濟組織成員資格的人所具有的基本生活保障功能，對一些特殊情形可以作出特別處理。⑨周菊生：《在校大學生能否分得土地補償費?——兼議農村集體經濟組織成員資格的認定》，載《井岡山醫專學報》2006年第12期。按照上述原則，農村集體經濟組織成員資格的判定，應當以是否在集體組織所在地生產、生活和依法登記的集體組織所在地常住戶口為基本判斷標準,結合考慮農村集體土地對其所具有的基本生活保障功能。⑩前引②。這樣的判斷標準同我國目前的法律制度和社會現實是相適應的，也與我國集體經濟組織自然共同體特征的要求相一致。

目前在我國取得農村集體經濟組織成員資格的途徑主要有兩種：一種途徑是原始取得，就是通過自然繁殖人口從而自然取得集體經濟組織成員資格。通常來說，父母雙方只要擁有本集體經濟組織成員的資格，他們所出生的子女就會自然取得該集體經濟組織成員的資格。但如果父母只有一方是本集體經濟組織成員，另一方卻不是，那他們所出生的子女是否能夠自然取得本集體經濟組織成員資格呢？按照過去的規定，女方在本集體經濟組織生產、生活的，所出生的子女通常在農村落戶，這樣就自然取得了成員資格，但現在形勢發生了很大變化，單純以女方的資格來確定所出生子女的集體經濟組織成員資格已經很不現實。就目前而言，無論父母哪一方在本集體經濟組織生產和生活，其子女只要在本集體經濟組織所在地依法登記常住戶口，就可以取得集體經濟組織成員資格。第二種成員資格取得途徑是加入取得，就是原來并非本集體經濟組織成員，基于一定的事由而取得了成員資格，其中主要是通過收養、婚姻以及政策性遷入等途徑。?前引②。因此，盡管目前我國正在進行戶籍制度改革，一些地區也已經取消了農業戶口和非農業戶口之間的界限，但戶籍仍是一個公民自然情況最直接、最基本的依據，也是農村集體經濟組織成員資格判定重點考慮的要素之一。

關于農村集體經濟組織成員資格確定的基準時間問題，實踐中有兩種標準：一是以“土地補償費分配方案確定時”為標準；二是以“征地補償安置方案確定時”為標準。筆者認為，以征地補償安置方案確定的時間作為判斷成員資格的基準時間更為恰當。主要理由是:第一，從土地補償費的源泉和性質來看，土地補償費是源于農村集體土地所有權消失而產生的補償，土地補償費確定的時間正是集體土地所有權消失的時間，此時確定集體經濟組織成員范圍相對客觀，而且征收農村集體所有的土地的行為是各級人民政府在法律規定的范圍內實施的，基準時間也比較容易確定；第二，征地補償安置方案與土地補償費分配方案相比時間較早，方案確定和公布時尚未產生集體經濟收益是否分配的問題，自然集體經濟組織成員之間的爭議就比較少，而土地補償費分配方案一般是由村民小組或村集體經濟組織確定的，此時解決的是在已經決定分配的前提下，如何具體分配的問題。這種情況下，由于分配方案涉及到集體組織成員的根本利益，自然爭議比較大，方案的基準時間往往難以確定。所以，以征地補償安置方案作為確定集體經濟組織成員資格的基準時間比較客觀，實踐中也比較容易操作，更有利于在最大程度上保護集體經濟組織成員的合法利益。

五、關于農村集體經濟組織特殊成員資格的認定問題

伴隨著我國城市化的發展，在不同的集體經濟組織之間以及農村和城市之間，農村人口流動的機會越來越多，這樣也就產生了農村集體經濟組織成員資格認定在某些特定人群上的特殊性。出于激烈的利益沖突，一些特定群體如出嫁女、現役軍人、大中專學生、外出打工人員等的村民待遇常常不被考慮。“出嫁女”等特定人群與村民委員會、村民小組之間因土地補償費分配發生的糾紛在人民法院受理的相關案件中占比較大，具體來講主要有以下幾種情形：

第一種是對外出經商、進城務工等人員農村集體經濟組織成員資格的認定問題。從實踐中的情況來看，多數農村勞動力外出經商、進城務工都是短期的或者季節性的，有些盡管長期在城市經商或務工，但其基本生活保障仍以農村土地承包經營權和宅基地為基礎，因此在不具備喪失農村集體經濟組織成員資格條件的情況下，否定其成員資格是不符合法律規定和現實情況的。

第二種情形是對外出學習、服兵役等人員的成員資格的認定問題。外出學習、服兵役的人員一般情況下要將其戶口遷出原戶籍所在地，但不能據此認定就必然喪失了集體經濟組織成員的資格，這些人員往往還是以原集體經濟組織的農村土地作為其基本生活保障，?前引④。對此，《兵役法》以及國務院《退伍義務兵安置條例》等有關法規規定得比較明確。

第三種情形是對在農村集體經濟組織之間基于婚姻關系等進行流動的人員的成員資格認定問題，這種情形也是土地補償費糾紛中爭議最大的問題。該問題之所以復雜是因為有些集體經濟組織成員出嫁或者入贅到其他集體經濟組織后，其戶口并不一定遷出；也有些集體經濟組織成員在婚姻關系成立后，到所在地的集體經濟組織沒有取得作為基本生活保障的農村土地等。對上述情況，一般認為，集體經濟組織成員只要出嫁或者入贅到其他集體經濟組織，而且也已經在其中生產和生活的，一般不宜認定其仍保留原成員資格，否則會造成農村集體經濟組織自然共同體特征的淡化，此種情況下應當以實際生產、生活來確定其成員資格，這樣處理既符合自然習慣也符合歷史傳統。但有一點需要說明的是，對農村集體經濟組織成員資格的認定不影響對農村婦女土地承包經營權的保護，《農村土地承包法》第30條關于保護出嫁婦女土地承包經營權的規定，目的在于禁止發包方因承包戶家庭成員出嫁等原因而收回相應份額的承包地，并非是確定出嫁婦女集體經濟組織成員資格的標準，其宗旨在于對已經出嫁而在夫家沒有取得承包土地的婦女的土地承包經營權給予特殊的保護。外嫁女的土地經營權問題非常復雜，障礙在于許多地方存在著婦女出嫁就自然收回承包地的風俗和慣例，盡管這種風俗習慣與現行法律相抵觸，但如果不考慮當地延續已久的風俗習慣，就會對當地農村的既定秩序產生一定沖擊，容易引發影響農村社會穩定的事件。所以，人民法院在審理涉及外嫁女的土地權益糾紛案件時，要妥善處理好現行法律法規與當地農村風俗習慣的關系，慎重靈活地解決好法律規定與風俗習慣的沖突。

第四種情形是對“空掛戶”集體經濟組織成員資格的認定問題。所謂“空掛戶”是指有關人員將戶口遷入本集體經濟組織后，并不在本集體經濟組織生產和生活，而是出于利益驅動和其他各種原因而將戶口掛在本集體經濟組織的一種現象。“空掛戶”人員盡管將戶口落在集體經濟組織，但并沒有與集體經濟組織形成較為固定的生產和生活關系，因此，通常情況下不宜確定“空掛戶”人員的集體經濟組織成員資格。?前引④。

從近幾年人民法院審理案件的實際情況來看，土地補償費的分配確實是一個非常復雜的問題。土地補償費的分配原則上僅限于本集體經濟組織成員，不論對集體經濟組織貢獻大小，均具有均等分配土地補償費的權利，這與地上附著物和青苗補償費的歸屬顯然是不同的。土地補償費的分配關系到廣大農民的切身利益，在成員資格認定上不宜由村民自治決定，而應當由法院裁判確定。此外，應當充分考慮農村集體經濟組織成員資格與土地承包經營權的關系，只有在每一輪新的承包開始時，農村集體經濟組織成員的資格問題才對確定農戶承包地面積具有意義。土地承包經營權一旦設定，在該權利存續期間，農戶因成員資格的喪失所造成的成員數量變化與土地承包經營權沒有直接關系。

(作者單位：山東法官培訓學院)

責任編校：郝曉越