河南農業利用外資法制軟環境的研究*

何祖普

黃河科技學院，河南　鄭州　450000

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河南農業利用外資法制軟環境的研究*

何祖普

黃河科技學院，河南鄭州450000

河南省是人口大省，更是農業大省。農業利用外資是河南利用外資工作的重要方面。良好的法治軟環境不僅能夠建立外來投資者的信心，也是政府在對外資企業行使監督管理權時有法有據，更是為河南農業的長遠發展提供充分有效的法制保障。本文在對河南農業利用外資的數據進行縱向分析和橫向分析的基礎上，發現法治軟環境是影響河南農業利用外資效率的重要因素。美國、巴西、印度這些國家農業利用外資的實踐同樣揭示了良好的法治環境對農業利用外資的重要影響。文章在對河南農業利用外資的立法、行政執法及司法環境存在問題進行分析的基礎上，提出完善河南農業利用外資法治軟環境的具體對策，希望對河南農業利用外資工作的推進，法治軟環境的構建與完善有所助益。

農業利用外資；法治軟環境；河南

農業利用外資在我國的利用外資工作中所占比重一直不大，這由農業自身的特殊性所決定。河南這個農業大省利用外資工作跟全國其他省份特別是江蘇、廣東、山東等省份相比的話，存在著較大差距。影響河南農業利用外資進展的因素是多方面的，法治軟環境所存在的各種問題對于河南農業利用外資工作的開展所帶來的負面效應不應小覷。完善的法治環境不僅能夠為河南農業利用外資工作的提供法制保障，亦能推動法治河南建設的縱深發展。

一、河南農業利用外資概況

(一)河南省農業利用外資與全國平均水平的橫向對比

全國農業平均實際利用外資金額平均水平在2001年到2012年之間變化不大，基本在1000萬美元左右，最低是2006年，一度達到500萬美元以下，最高為2012年的1600多萬美元。河南省農業平均實際利用外資金額在2001年到2008年一直保持在全國平均水平。但是2009年是一個轉折點，2009年之后，河南省農業實際利用外資的金額與全國平均水平相比，一直是遙遙領先的。

(二)河南省農業利用外資金額的縱向對比

河南農業利用外資我們主要從實際利用外資金額這個方面來看。1993年，河南的實際利用外資金額大約是67萬美元，2002年農業實際利用外資金額為200多萬美元，兩者變化呈現出慢步遞增的過程。2002年之后，河南農業實際利用外資金額上升幅度比較大。2002年到2009年之間，河南農業實際利用外資金額呈現出中速增長的趨勢，2009年之后，河南農業平均實際利用外資金額一直處于穩步上升的趨勢。由此可見，雖然說河南農業利用外資取得了一定成效，但是在全國范圍內相比較來看，特別是與東部的省份農業利用外資對比的話，還是處于一個比較低的水平。通過加強地方立法，完善司法、執法環境、加強政府政策的引導有利于河南農業利用外資工作的開展。

(三)河南農業利用外資存在的問題

目前，從河南農業實際利用外資金額來看，增長較快。河南省農業利用外資取得了一定進步，但同時也存在不少問題。

河南省農業利用外資規模小。隨著對外開放的縱深發展，河南省實際利用外資規模逐年擴大，農業實際利用外資規模也在隨之增長，但在全省實際利用外資金額中所占的比重一直較小，只有2007年農業實際利用外資金額占全省實際利用外資的比重達到了近5%，其余年份比重僅維持在1%左右。河南是農業大省，要促進河南農業快速穩健發展，在廣泛吸收利用外資方面，要注重提升農業在外資利用中所占比重，結合自身的實際情況，建立完善的法律體制并加強政府引導①。

投資環境不理想，限制了大量外資的流入。在硬環境方面，我省農村基礎設施相對來講比較薄弱，道路交通、灌溉、通信設施老化滯后；農產品交易的信息網絡不健全，農業生態環境破壞嚴重，不能給外商提供理想的生產和生活環境。在軟環境方面，個別地方政府對外商投資企業引進后的監管方式簡單粗暴，不符合法治的要求；個別合資合作項目中不重視合同、不重視承諾導致侵害外方投資者利益的現象仍然存在；個別行政部門監管意識強，服務意識差，審批程序繁瑣，行政效率低下；都限制了外資向農業部門的流入。

法律制度不完善，缺乏政府引導與監管。由于多種因素的影響，目前，有關外商投資河南農業領域的法律制度方面依然存在大量問題，例如，在大部分立法中很多都是空白，沒有完整的法律體系②。也沒有制定出針對外商投資河南農業領域的具體法律法規。缺乏法律的約束及政府引導，難免會造成外資引進過程當中出現諸多問題，同時也會對外商投資河南農業造成不利影響。投資軟環境如執法環境的不完善和缺乏監督是制約外商擴大投資的重要因素。

二、其他國家農業利用外資的經驗教訓

(一)國外關于農業利用外資的實踐

農業作為國民經濟的基礎行業，一直是外來投資者關注的焦點。世界各國在農業利用外資方面都體現了雙面性，一方面制定法規引進外資發展本國農業，另一方面，立法限制外來投資者對本國農業的負面影響。在此過程中，有許多經驗教訓值得我們重視。

美國建立了完整的法律體系。在農業領域，美國政府一直實行保護性的稅收政策，同時，美國政府在外商投資給農業產業安全帶來威脅方面格外注意。之前通過的《農業領域外國投資披露法案》和《2014年農業法案》都體現了美國政府對本國農業安全和農業政策的重視，對農業科學研究的發展也具有重要影響。

巴西是較早建立外國投資法的國家之一，農業對外開放程度整體較高，投資法律體系較為完備。為吸引外國投資，巴西政府向外國投資者提供多種優惠政策，包括提供基礎設施和生產資料，外商亦可以申請出口信貸和保險，還為外國投資者提供低息貸款。

印度自獨立以來，就很重視引進外資的工作。由于歷史傳統的影響，印度外資來自于美國和英國的比較多。印度政府對外資利用總體以高度限制為主。雖然近年來，在農業利用外資方面，印度政府實施了許多優惠政策進行鼓勵，也減少了限制。但是，印度政府給予外國投資者的待遇不過是提高到國民待遇而已。為了促進外資進入本土產業，又不至于產生不良影響，印度政府制定了完備的外資法律體系。頒布了《外商投資鼓勵法》、《外國投資法》等法律。為外資引進過程當中審批、外商投資本土產業及相應的經營提供了非常嚴謹的法律根據和法律保障。

(二)國外農業利用外資的經驗教訓

隨著外資進入河南農業領域的規模越來越大，首先要對外資大量進入對中國農業發展可能帶來的負面影響進行正確評估，不能像阿根廷等發展中國家一樣，等本國農業被外資控制了之后再追悔莫及。我們既要吸收先進的經驗，更要汲取失敗的教訓，這樣才有助于我們在利用外資中更好地保護和發展農業。

對外資進入農業領域態度謹慎。世界各國對于外資投資本國農業領域都是非常謹慎的。農業是國民經濟的基礎，農業的特殊性決定了各國在采取措施鼓勵外資進入農業領域的同時，都同時采取相應的限制措施，以避免外資對本國農業領域產生消極的影響。比如美國專門制定了《農業領域外國投資披露法》來保障本國農業之安全。

建立完善的法律體系和正確的科學理論體系。盡早制定并不斷完善外商投資本國農業領域的專門法律制度，是世界各國在面對農業領域外商投資熱的一致選擇。其次，外商投資農業領域定然會給東道國農業領域帶來相應的影響，如果沒有正確的科學理論體系和完備的法律體系，農業利用外資的“質”和“量”不能得到保證，勢必影響農業領域利用外資的效益，最終是不利于本國農業的健康穩健的長期發展的，這一點對于我們這樣一個農業大國、對于河南這樣一個農業大省來講，其重要性是不言而喻的。

三、河南農業利用外資法制軟環境存在的問題

(一)法律體系不完善，針對性和可操作性不足

外商投資我國農業領域經營監管立法空白較多，在應對外商投資我國農業領域缺乏專門產業安全預警和審查機制，不易操作。我國目前在外商投資領域僅有《外商獨資企業法》、《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》等，沒有關于外商投資農業的基本立法。這就使得在實際操作中容易出現無法可依的局面。農業領域有關外商投資的立法普遍層次低，主要存在于各政府部門的規章制度中，而且，各地對于引導和規范外商投資農業的標準、措施也各不一致，缺乏統一的規劃和必要的協調。在后續管理上也經常出現應當交誰管、誰都可以管等問題。沒有規范的爭議解決機制，糾紛實際發生時隨意調解，是不利于對外商投資者利益保護的，更談不上對外商投資者正確的引導③。

(二)執法不嚴，監督不力

河南地處中原腹地，受傳統觀念影響較深，在引進外資方面也有自己的特點。過去，中部制定的吸引外資政策被東部稱為“JQK”政策：就是為了吸引外來投資，貿然許諾種種優惠待遇(甚至是不可能實現的待遇)想盡一切辦法鉤住(J)那些外來企業，一旦企業有投資意向之后，將盡其所能的誘導企業河南投資，圈住(Q)企業資金，當企業經營一段時間，開始獲得收益時，就會出現各種管理混亂的現象，之前曾經許諾給企業的各種優惠政策也將大縮水，投資商應得的利潤被卡(K)，幾乎沒有任何利益可拿。這樣的結果讓投資者望而生畏，產生了極壞的負面影響。這種法制軟環境只能扼殺投資者的積極性、外資企業的生存，而不會取得長遠的利益。因此投資軟環境如執法環境的不完善和缺乏監督將在很大程度上制約外商擴大投資。

(三)司法的可預見性有待提升

法治的最大優點是彰顯法律運作的可預期性，司法延遲、司法不公或者司法判決無法得到執行都會影響法律的權威和公信力。如果當地法院不能保持司法中立，在立案、審理、執行等階段偏袒護短本地投資人或者本地政府，必然會對投資者投資當地產業產生不良影響，對投資地司法環境的失望，而最終喪失對當地司法權威的信任④。

四、完善河南農業利用外資法制軟環境的思考

通過對外商投資河南農業領域法律制度現狀的全方位解析，可以看出外商投資河南農業領域法律制度還是存在不少問題的。法律制度的完善需要全方位，多層級的共同努力，完善河南農業利用外資的法治環境應當從立法、執法、司法三個層面全面展開。

(一)提升立法的科學性和可操作性

目前，我國還沒有制定針對外商投資農業領域的專門法律制度。河南省在對待外商投資農業領域的問題時，通過堅持以下幾個原則，希望能夠彌補在這一方面立法滯后的缺陷。

首先，面對外資逐步向農業領域傾斜的現狀，首要原則是保證外商投資我國農業領域市場準入的法律法規合理完善，才能保證國內農業基本產業結構和產業發展的安全，保證農業的進步。保證農業領域不僅可以有效利用外資，而且能夠規范使用外資。

其次，政府對市場主體的經營行為要進行有效監管，各級政府應宏觀監管外商投資我國農業領域的具體情況，避免農業利用外資的負面影響的出現和擴大。

再次，投資過程中發生投資爭議是非常正常的現象，為了避免糾紛發生時爭議的無謂擴大，應當在投資合同中立有完備的爭議解決條款。爭議的高效、公正解決對于樹立外來投資者的信心非常重要。完善糾紛解決法律制度對于我國農業的發展是有力的保障。

最后，對于地方政府來講，要根據《立法法》的規定，利用地方性法規和地方政府規章的制定權，在認真實施國家層面的有關法律法規的前提下，加強地方性法規和地方政府規章的制度建設，不能出現下位法違反上位法的規定，也不能越權制定法律規則。所以相關的地方立法必須具體，有針對性，最大限度地發揮利用外資的積極效果，減少其消極效應，最終實現在農業領域的“合理利用外資”。

(二)改進農業利用外資的行政執法環境

政府部門依法行政的能力和水平，直接關系到對外開放的法制化水平和擴大對外開放的進程。依法引資必然是建設法治政府的一項工作內容。相關人員依法行使職權、依法引資對河南農業利用外資有著非常大的意義。首先，政府部門要依法進行決策和規劃，做到合法行政。嚴格按照法定權限和程序行使相應的權利、履行自己應盡的義務、即既不能失職也不能越權。其次，必須不斷強化公務人員的法治意識和法律素養，營造公平正義的法治環境。領導干部應加強法律知識的學習，政府律師也應當發揮其積極作用，共同推動依法行政、依法辦事觀念的養成，以此不斷促進河南農業利用外資的快速穩健發展。

(三)推進司法改革，保證司法公正

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央非常重視法治建設，采取了多種舉措，使依法治國的觀念達到了一個新高度。而中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于司法改革的推動的重要意義是不言而喻的。法治環境是大環境，河南農業利用外資法治環境的建立和完善更需要在這個大環境的保護中闊步前進。

(四)抓緊人才培養，提高法律服務的質量

法律服務的發展水平高低，是一個地方法治水平、法治健全程度的重要標桿。法律服務應當被納入民生工作的重點，健全法律服務不僅對于河南地方政府，對于身處河南的外國投資者更有重要的意義。

五、結論

法治軟環境是外商投資河南農業領域的重要影響因素之一，軟環境也會成為影響河南農業利用外資的“硬骨頭”。在外商投資越來越重視農業領域這一板塊之時，河南省應當充分把握農業大省的優勢地位，在堅持國家層面農業利用外資立法的背景下，持續改善外商投資河南農業領域的相關法規。逐步完善的外商投資農業領域的法律制度、高效的行政執法環境和司法環境，更會進一步使河南農業的發展受益。隨著新農村建設的深入，農業領域的外商投資具有相當的發展空間。完善的農業利用外資法治環境，必然促進河南農業再上臺階，也必然使河南農業重新煥發活力。

[注釋]

①敬坤，鄭泰安.淺論我國制定外資并購法的必要性[J].法制與經濟，2012(3).

②薛選登.中國利用外資的戰略調整構想[J].經濟研究參考，2012(48).

③王麗娜.中國利用外資的新形勢與對策[J].遼寧師范大學學報(社會科學版)，2010(3).

④ 楊柳勇等.中國開放進程中的利用外資質量研究[M].杭州：浙江大學出版社，2011.5.

*河南省社科聯2014年度調研課題階段成果(SKL—2014—158)河南農業利用外資法治軟環境研究。

D922.29

A

2095-4379-(2016)30-0030-03

何祖普(1983-)，女，碩士研究生，黃河科技學院法學研究所，講師，研究方向：經濟法。