地方立法質量評價指標體系研究
——以廣州市為例*

張　航　李當杰

廣東外語外貿大學法學院，廣東　廣州　510006

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地方立法質量評價指標體系研究
——以廣州市為例*

張航李當杰

廣東外語外貿大學法學院，廣東廣州510006

《立法法》修改之后，伴隨著設區的市逐步獲得地方立法權，地方立法的程序和質量問題愈發地受到學界和社會的關注。對地方立法程序和質量的評價，過去一般是以定性為主。通過建立評價指標體系的方式，為評價地方立法提供一套定量的標準，為地方立法實務構建操作指南，從而促進地方立法民主性和科學性的提高，實現我國法制建設水平的整體進步。

地方立法；質量評價；定量標準；民主；科學

一、地方立法質量評價問題的提出

目前，無論是國家機關或者是學界，對各地市的地方立法質量評價主要以定性評價為主，對地方立法質量的定量評價指標尚未完全建立。建議一套完善的地方立法質量評價指標體系，可以較為客觀地對一個地方人大和政府的立法質量進行評價，改進地方立法中出現的問題，推進地方的法制事業，從而提升整個國家的法治化水平。

總的看來，關于地方立法質量評價指標體系的研究，目前尚處于起步階段，相關成果仍有待挖掘探索，具有很好的科研探索空間，尤其是在《立法法》獲得修改之后，設區的市將逐步獲得立法權的背景下更顯得如此。《立法法》規定，地方人大的立法程序參照立法法的規定，由本級人民代表大會確定，地方政府規章的制定程序由國務院確定，這意味著對地方立法質量的評價將會是一個復雜而龐大的系統工程，需要實現質量評價標準的固定化和定量化。而目前相關的科研成果不算豐厚，難以指導評價體系的建立。再加上已有的研究以全國的地方立法為對象，難免較為籠統，應當結合廣東實際制定一條質量評價標準體系。

二、地方立法質量評價指標體系的意義

一是為科學、客觀、合理地評價地方立法質量提供一套完備的指標體系。改變過去對地方立法質量評價主要以定性評價為主的局面，為地方立法質量的評估提供具體化、可操作、定量化的依據。無論是立法主體自身，或者是上級機關，普通百姓，新聞媒體或者是學界對地方立法的監督和評價提供便利化的依據。

二是有利于提高地方立法的質量，防止立法利益的“部門化”傾向。正如某些學者提出，“立法與執法的分離是現代法治的基礎。現代立法所要實現的是一種整體利益，而不是某種局部或個別利益，這就要求立法機關在立法過程中應當始終占據主導地位。”[2]便于地方立法主體根據標準，擴大地方立法的民主參與，在指標的指導下控制法規規章的起草主導權。

三是便于有權機關對地方立法機關立法質量的監督。地方政府制定規章屬于行政機關的抽象行政行為，權力機關對行政機關的行為負有監督的憲法義務；即使是對于作為權力機關的地方人大來說，上級機關對下級機關的立法活動同樣具有監督管理的責任，評價體系可以為上級機關和權力機關的監督提供依據。地方立法特別要強調法學專家學者對于地方立法的監督，正如崔卓蘭教授提出：“專家論證的論證主體比公眾論證的選擇性更強，專業色彩更濃，屬于公眾立法參與的特殊形式，它是指‘由一些請來的專家對案件進行會診、研討，形成專家意見，然后鄭重其事地交給立法者。’”[3]

四是豐富、完善地方立法學的理論。地方立法學作為憲法學與行政法學科的重要組成部門，因為“法治中國”的建設目標和《立法法》修改后設區市地方立法權的取得，尤其凸顯其重要意義，已經成為了憲法學與行政法學理論的重要發展極和熱點前沿地帶。對地方立法質量評價指標體系的建立可以豐富、完善地方立法學的理論。

三、地方立法質量評價指標體系的建立

建立一個科學、客觀的地方立法質量評估指標體系，必須始終堅持以下思路和原則：

(一)合法性評估

素質教育的基本要求就是要始終以學生為本，要把課堂主體從教師真正的變為學生，而小組合作學習的最大特點就是它可以充分地凸顯出學生在教學過程中的主體地位，更加注重培養學生的自主學習探索能力和相互協作能力。學生以小組的形式建立共同的學習目標，互相促進互相補充互相豐富，還可以激發學生對英語學習的熱情和積極性，在有限的教學時間里提升了英語學習效率。

在法治社會，法律是否“合法”，構成了法治的核心要素之一。地方立法機關必須在上位法規定的權限范圍內進行立法，否則所立之法“不合法”。改革開放以來，以憲法為核心的我國法律體系框架已基本建成，地方各級立法機關行使地方立法權時必須在權限、程序、內容等方面全面遵循這些規范地方立法的法律法規。在構建地方立法質量評估指標體系中，我們也始終把各級立法機關在行使立法權時是否遵循這些準則作為評估核心內容。

(二)總體績效評估

科學立法的起點和歸宿在于立法結果的科學性，即制定出準確反映和體現所調控社會關系的客觀規律和法律體系內在規律的法律文本。在地方立法質量評估指標體系中，立法文本的科學性是基礎。但是，科學立法既要注重立法結果，也要注重立法過程。地方立法質量評估也就不能只是對地方立法結果進行評估，它應該是包括立法程序、立法公開等整個立法過程的全方位績效評估。

(三)分類評估

地方立法包括地方人大立法和地方行政立法。依據《立法法》等法律法規規定，地方人大立法(包括人大及其常委會的立法)和地方行政立法不僅在立法權限上有所不同，而且立法程序上的要求也不一樣。對地方人大立法而言，民主立法是其重要原則，民主立法既要求其內容體現人民性，也要求其程序是民主的；對地方行政立法而言，效率是其重要價值，因此地方行政立法中應該是效率優先或者民主優先就被受爭議。如地方人大立法，其審議情況公開是民主立法的必然要求，而對地方行政立法，由于實行首長負責制，其審議情況似乎沒有那么嚴格。基于地方人大立法和地方行政立法如此眾多的不同，我們將地方立法質量評估體系分成地方人大立法質量評估指標體系和地方行政立法質量評估指標體系兩個子體系分別進行構建。

(四)客觀性原則

地方立法“績效評估工作的價值毋庸置疑，其實際意義體現在對組織運行效果的客觀評價以及糾偏和指引未來工作上”。[4]而影響地方立法法治評估的客觀性的因素是多方面的，評估主體的立場、評估程序的設置是否排除不相關因素、評估者是否專業、評估資料的采集是否準確、指標體系是否客觀等等都是影響地方立法質量評估的重要因素。而所有這些影響因素中，指標體系的客觀是最為基礎的。因此，在構建地方立法質量評估指標體系中始終把握體系客觀性這一要求。如，“有特色”是地方立法的基本原則，但是反映地方立法特色的情況千差萬別，很難有一個統一的標準。為了反映地方立法特色要求，我們設計了地方立法的具體性的考核指標。一部法規、規章，如何做到不重復上位法規定，又符合合法性和可操作性要求，無疑是具有地方特色的。

(五)可操作性原則

可操作性原則，是指評估指標最終是可測量的、切實可行的，而不是籠統的、主觀的描述。[5]按照可操作性原則的要求，我們在構建地方立法質量評估指標體系時，時刻把握指標體系的每一個指標都應是可以實際測量或觀察的，以獲得較為客觀的結論。如地方人大常委會主導立法應該體現在地方立法全過程中，但是從現實來看，誰主導了立法起草，誰就基本上主導了整個立法。而且地方人大常委會主導立法起草與地方人大常委會主導其他立法事項更具有測量或觀察的客觀可能性。又如立法起草公眾與起草單位的互動方式是多樣的，網絡、信件、電話等有可能。但在這方式中，網絡互動更具有可操作性，我們就選擇了網絡互動來反映。

筆者依據上述原則和思路，建立了廣東人大立法法治評估指標體系和廣東政府立法法治評估指標體系兩個地方立法法治評估指標體系。其中，廣東人大立法法治評估指標體系，包括立法程序、立法結果、立法內容、立法公開、立法優化五個一級指標，立法程序的制定與執行等十九個二級指標，是否制定本級人大及其常委會立法程序規則(或議事規則)等三十九個三級指標；廣東行政立法法治評估指標體系包括立法程序、立法結果、立法內容、立法公開、立法優化五個一級指標，規章制定工作計劃等十九個二級指標，是否有規章制定工作計劃等三十四個三級指標。

四、地方立法質量評價體系的應用-以廣州市為例

筆者通過地方立法質量評價體系對廣州市在2015年的立法工作進行評分，分為以下兩部分進行闡述。

(一)廣州市人大及其常委會2015年度立法質量評價廣州市人大及其常委會2015年度立法質量評價得分為92分，其中A部分立法程序得分為27分，得分率為90%；B部分立法結果得分為4分，得分率為100%；C部分立法內容得分為33分，得分率為94%；D部分立法公開得分為23分，得分率為92%；E部分立法清理得分為4分，得分率為67%。從以上數據上看，廣州市人大及其常委會每部分得分都比較高，體現廣州市人大及其常委會立法工作的嚴謹和優秀。但在實際評估過程中，筆者依然發現不少問題：(1)立法公開方面仍有些不足，有少量的法規草案未向社會公布或者并未附立法說明，立法計劃的變動也未向社會公布。(2)未建立起規范化的法規清理制度。雖然廣州市人大及其常委會在2014年進行過法規清理，2015年依然踐行法規清理實踐，但未見有規范化的法規清理制度。這也體現在E部分立法清理的得分率較之其他部分偏低。

針對上述問題，展望未來，筆者建議廣州市人大及其常委會：(1)進一步提升立法質量，增強地方立法的特色、操作性和實用性；(2)進一步將立法公開工作做細做實，推動立法計劃、立法草案、立法聽證會和審議情況向社會公開，保障市民對地方人大立法的知情權和監督權。同時要不斷增強立法透明度，加強社會參與和公眾意見征集；(3)建立起規范化的法規清理制度，將法規清理法制化。

(二)廣州市政府2015年度立法質量評價

廣州市政府2015年度立法質量評價得分為83分，其中A部分立法程序得分為19分，得分率為79%；B部分立法結果得分為4分，得分率為100%；C部分立法內容得分為39分，得分率為95%；D部分立法公開得分為15分，得分率為60%；E部分立法清理得分為6分，得分率為100%。從以上數據可以看出，廣州市政府立法工作中立法公開是其弱項，得分率為五部分中的最低。而且在整個評價指標中，廣州市政府共有3項指標得分為0分，這3項指標的總分為10分，可以認為廣州市政府在其年度立法工作中存在明顯的問題，導致總體評分稍低。此外廣州市政府在2015年的立法工作中還存在以下不足：(1)立法資料的公開仍有不足。在2015年度規章制定過程中，廣州市政府存在部分規章草案公開未附立法說明、相關立法資料未公開等情況。(2)立法計劃的變動較大。在2015年度制定的規章中，廣州市政府以計劃外項目為主，計劃內的正式項目只完成了一項，且沒有及時向公眾作出說明。

展望未來，針對以上問題，對廣州市政府的立法工作提出以下建議：(1)進一步推進立法公開，主動向社會公布立法計劃、立法草案、立法說明、立法聽證會和審議情況等，保障公眾對地方政府立法的知情權和監督權。(2)進一步科學、合理制定年度立法計劃，加強對立法計劃的執行力度，在立法計劃發生變化時及時作出說明。(3)進一步加強民主立法，提高立法聽證會的舉行頻率。(4)進一步提高立法質量，增強地方政府立法的特色、操作性和實用性。

[1]周旺生.立法論[M].北京：北京大學出版社，1994.

[2]肖子策.論地方立法起草方式改革[J].法學，2005(1)：42-43.

[3]崔卓蘭等.地方立法實證研究[M].北京：知識產權出版社，2007.

[4]韓超，孫謙.績效評估客觀性影響因素研究綜述[J].人才開發，2009(02)：16-17.

[5]俞榮根.地方立法后評估指標體系研究[J].中國政法大學學報，2014(01)：46-57.

*2016年廣東外語外貿大學研究生科研創新立項課題(15GWCXXM-14)。

D920.0

A

2095-4379-(2016)30-0035-03

張航(1991-)，男，漢族，廣東惠州人，廣東外語外貿大學法學院憲法學與行政法學，碩士研究生，研究方向：行政法學、地方立法學；李當杰(1992-)，男，漢族，廣東大埔人，廣東外語外貿大學法學院憲法學與行政法學，碩士研究生，研究方向：行政法學、地方立法學。