我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制研究*

張　婧

西安培華學院人文學院，陜西　西安　710125

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我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制研究*

張婧

西安培華學院人文學院，陜西西安710125

近年來，我國大范圍、長時間的霧霾天氣頻繁出現，我國大氣污染狀況日趨嚴重。但由于大氣污染的流動性、擴散性等特點，與我國“各自為政”的環境監管體制形成矛盾沖突，使得我國大氣污染防治效果大打折扣。因此，我國現亟須建立跨區域大氣污染防治聯防聯控機制，走點源防治和區域聯防聯控相結合的路徑。因此，我國新修訂的《大氣污染防治法》在現行《環境保護法》的基礎上，設立“重點區域大氣污染聯合防治”專章，進一步健全了我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制。但該機制仍存在主體不清、可操作性差、公眾參與度低等問題，需要進一步完善。

大氣污染；防治；聯防聯控

一、我國建立跨區域大氣污染防治聯防聯控機制的必要性

(一)大氣污染的流動性、擴散性，要求建立重點區域聯防聯控機制

空氣環境資源是公共物品，具有非排他性和共享性，為全體公民所共有。而大氣的流動性、擴散性等特點使得大氣污染能夠長距離傳播，大氣污染的危害后果跨省市、跨區域傳遞難以避免。而以我國傳統的“屬地”標準的行政區域劃分的環境保護監督管理體制已經不能有效解決跨區域大氣污染問題。因此，我國應當借鑒國內外先進經驗，建立健全跨區域大氣污染聯防聯控機制，統一規劃、統一協調、統一監管、統一評價、統一方法，以最低的成本，實現環境保護效果最大化。同時，根據空氣流動理論，大氣流動雖然不遵守人為的行政區劃單位，但是大氣污染物的傳播并不是毫無規律可循的，其一般只會對特定的空氣流域造成污染且并不是無邊界的。因此，我們應當以空氣流域為基礎，科學劃分重點區域建立跨區域大氣污染防治聯防聯控機制，落實大氣污染治理，提高空氣質量的目標。

(二)大氣污染來源復雜性、交叉性，要求建立重點區域聯防聯控機制

我國環保部針對我國重點城市大氣污染來源解析結果表明：機動車、工業生產、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%-90%。其中北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機動車；石家莊、南京的首要污染源是燃煤；天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業生產。①由此可見，我國大氣污染物來自于多方面，污染源具有復雜性，而且多種污染物相互疊加，容易產生化學反應，污染程度進一步加強。同時，不同地區的污染來源又各有區別。因此，大氣污染防治是涉及到環保、交通、農業、水利、工商等多部門、多區域的綜合工程。須通過建立各區域、多部門聯合防控機制，實現大氣污染綜合防治目標。

(三)大氣污染防治手段的綜合性要求建立區域聯防聯控機制

大氣污染來源的復雜性、交叉性決定了我國大氣污染防治不能只依靠環境管理部門，而必須打破現有的部門管理模式實現多部門間的共同合作、聯合防控。我們通過建立跨區域大氣污染聯防聯控機制，聯合環境管理部門、經濟、社會、科學研究等多部門，采用行政、經濟、技術、法律等多種防治手段，共同實現霧霾治理目標。

二、我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制的現狀

2014年我國新修訂的《環境保護法》中明確提出我國要建立跨行政區域的重點區域環境污染聯合防治協調機制。這是我國首次從國家立法層面為我國跨區域大氣污染聯合防控工作提供了基本法律依據。2015年8月29日全國人大審議通過新修訂的《大氣污染防治法》中設立“重點區域大氣污染聯合防治”專章，共6條規定，分別從建立重點區域大氣污染聯防聯控機制；制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃；各部門聯合制定實施產業準入標準，對重點區域的用煤項目，煤炭消費的等量或者減量替代制度；監理規劃環評會商，多部門跨區域信息共享，聯合執法，交叉執法等區域協作機制等方面規范了我國區域間大氣污染綜合防控工作，進一步細化、完善了我國跨區域大氣污染治理聯防聯控機制。而在此之前，我國相關部門已經以部門規章形式對此作了具體規定，包括：2010年5月環保部等9部委共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》、2012年12月環保部、發改委、財政部共同發布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、2013年6月出臺的大氣污染“國十條”、2014年發布的《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》、《大氣細顆粒物一次源排放清單編制技術指南(試行)》等。部門規章從實際操作層面，詳細規定了我國重點區域大氣污染聯合防控的評價標準、考核辦法、協作機制等。初步形成了我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制。

除了制定法律規定，我國一些地區已經有了區域大氣污染聯防聯控的成功案例。如北京奧運會、上海世博會期間的多區域、多部門大氣污染聯防聯控行動，大大減緩了該區域的霧霾狀況，切實保障了會議期間的空氣質量。但這些案例都是具有強烈政治目的的、短期的、政府強制推動的臨時行動，缺乏制度保障，不具有可持續性，難以復制。

三、我國現行跨區域大氣污染防治聯防聯控機制存在的問題

(一)相關立法缺乏系統性、協調性

我國現行《環境保護法》、《大氣污染防治法》缺乏與其他相關能源法律，包括部門規章的銜接機制。新《環境保護法》僅設立了一條關于跨區域聯防聯控的原則性規定，但并沒有把大氣污染的聯合防控上升到保障大氣環境安全的高度。但該法并沒有設立專章規定，都為原則性規定、缺乏操作性、權威性。而新修訂的《大氣污染防治法》雖然在新《環境保護法》的基礎上，設立了“重點區域大氣污染聯合防治”專章，但立法中仍存在原則性規定過多，未考慮區域間經濟基礎、自然條件、污染狀況等客觀條件差別，具體操作制度尚未建立。同時，我國現行的《節約能源法》等相關能源法律法規大多仍集中在污染點源控制方面，并沒有涉及跨區域大氣污染綜合防控的內容，與現行環保立法脫節，出現立法空白。如前所述，我國已經發布了許多相關的部門規章，規范了重點區域大氣污染聯合防控工作。而且，其中《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》以及《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》等規范，內容符合我國大氣污染治理實際，措施操作性強且取得了較好的實施效果，獲得環保業界和社會公眾的一致好評。但這些部門規章立法層級較低，缺乏強制定規定，作用效果大多集中在京津冀地區，在我國其他長江、珠三角等其他區域并未發揮作用，法規實施效果大打折扣。

(二)相關立法原則性太強，制度難以操作

1.跨區域大氣污染聯防聯控機制主體缺乏

我國現行的重點區域大氣污染聯合防治機制大多由國務院環保主管部門會同其他有關部門、相關地區省、自治區、直轄市人民政府主導。這樣的規定雖然已經打破了傳統的環境管理模式，形成了多部門、多地區聯合管理結構。但是，聯合管理主體過多也導致群龍無首、各自為政的問題。因此，我國應當在現有多部門、跨區域聯合管理的基礎之上設立一個常設機構，專門負責多主體間的統一協作。

2.跨區域大氣污染聯防聯控機制缺乏部門間職責分配以及責任追究機制

跨區域大氣污染聯防聯控機制涉及到環保、經濟、社會、工業、農業等多部門以及重點區域內的多個地方政府。因此，各部門間明晰職能、劃分責任就能減少職責混亂、相互推諉的問題。同時，我們應當在職責清晰的基礎上，進一步建立責任追究機制。有了健全的責任追究機制，才能促使職能部門主動履行職責，聯合管理機制才能真正發揮作用。

3.跨區域大氣污染聯防聯控機制缺乏信息共享機制

雖然，新的《大氣污染防治法》明確了我國重點區域大氣污染聯合防治工作應當多部門聯合執法、信息共享、相互協作。但有關部門間具體如何開展信息共享并沒有進一步的規定。例如：空氣質量信息監測、數據收集問題。包括：各地區各自監測信息、區域間流動監測信息的數據收集分享。明確大氣污染信息的分享方式，建立共享平臺等問題，都應當在法律機制中進一步細化。

(三)跨區域大氣污染聯防聯控機制缺乏公眾參與制度

大氣污染范圍廣、污染源復雜，如果單純依靠政府，依靠環保部門的監控，大氣污染工作很難達到預期效果。因此，大氣污染防治工作需要全社會的共同努力，在政府、各部門、相關企業以外，引入行業組織、社會團體，包括廣大社會公眾。通過擴大環境信息公開程度，提高公眾參與環保意識，擴大污染治理的社會參與面，確立公眾參與的渠道、方式。只有公眾全面了解環境情況，配合支持治理活動，監督污染防治工作，從產業結構、能源結構、法制結構、人們生產生活方式上共同作用，齊抓共管，大氣污染防治才能真正起到實效。

(四)跨區域大氣污染聯防聯控機制缺乏統一的、獨立的區域大氣質量評價體系

新的《大氣污染防治法》第92條規定：“國務院環境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法?！倍姓谭ㄐ枰聦嵰罁绕涫强鐓^域交叉執法就需要更權威、更客觀的事實作為執法依據。而我國現行的立法卻沒有有關違法行為的評價體系。如：區域大氣質量的評價標準、評價主體；區域大氣污染治理效果的評價制度以及相關立法實施效果評價等等，只有確立一個客觀、科學、標準化的評價體系，才能更好地完成污染執法，保證執法效果的公平公正。

(五)跨區域大氣污染聯防聯控機制缺乏區域間利益平衡機制

排污權交易和生態環境補償機制是我國已經確立的運用經濟手段，平衡各方經濟利益，進行環境保護的重要法律制度之一。該制度在我國水污染治理等方面也已經有了成功的實踐經驗。同樣，在跨區域的大氣污染中，重點區域內各地區間經濟發展狀況、自然條件、污染程度等各有不同，而統一規劃、統一防治的大氣污染治理工作中各地區付出的經濟、社會文化成本當然不同。因此聯合防控工作不應“一刀切”，應當在完成綜合治理目標的前提下，建立更符合市場經濟規律的區域間排污權交易以及生態環境補償機制，實現環保公平，保障大氣污染防控的效果。

[注釋]

①我國完成京津冀等9城市大氣污染來源解析[EB/OL].新華網，2015-4-1.

[1]常紀文.修改<大氣污染防治法>加強霧霾聯防聯控的思考[J].發展研究，2015(08).

[2]曹錦秋，呂程.聯防聯控：跨行政區域大氣污染防治的法律機制[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2014(11).

[3]楊治坤.論跨行政區大氣污染聯合防治機制構建[J].資源開發與市場，2014(08).

[4]王偉全，翁文陽.空氣污染跨域治理的法律對策研究[J].生態經濟，2015(09).

[5]常紀文.大氣污染區域聯防聯控應實行共同但有區別責任原則[J].環境保護，2014(15).

*陜西省教育廳2016年科學研究專項計劃項目，項目名稱：“一帶一路”背景下西北地區大氣污染防治法律制度研究——以西安市為例(項目編號：16JK2127)。

D922.68

A

2095-4379-(2016)30-0041-02

張婧(1985-)，女，陜西安康人，碩士研究生，西安培華學院人文學院法學系，教師，講師，研究方向：經濟法、環保法。