檢察機關提起行政公益訴訟問題探析

王　艷

渤海大學經法學院，遼寧　錦州　121013

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檢察機關提起行政公益訴訟問題探析

王艷

渤海大學經法學院，遼寧錦州121013

最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，正式建立了檢察機關提起行政公益訴訟制度。該制度的建立，對于我國行政訴訟法律制度的完善、充分發揮檢察機關的監督功能和對國家利益及社會公共利益的保護具有重要的時代價值。檢察機關提起行政公益訴訟需要從源頭上予以保障，如在案件來源、審查范圍、監督制約以及人力和財務等方面提供支持。

檢察機關；行政公益訴訟；時代價值；保障

黨的十八屆四中全會《決定》，提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，隨后，最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，使檢察機關提起公益訴訟制度得以正式建立。為落實《試點方案》的具體規定，最高人民檢察院和最高人民法院分別制定了相應的試點工作實施辦法。行政公益訴訟作為公益訴訟的重要組成部分，對行政機關依法行政的監督，對公共利益的保護具有重要意義。

一、檢察機關提起行政公益訴訟的淵源梳理

相對于私益訴訟，公益訴訟是指法律規定的與案件無直接利害關系的主體可以對侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，向法院提起訴訟的制度，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種形式。

行政公益訴訟作為行政訴訟的一種類型，是“公民、法人或其他組織和特定的國家機關，針對國家行政機關不依法履行法定職責而侵害公共利益的活動提起的行政訴訟?！盵1]行政公益訴訟的特征表現在：第一，目的的公益性。行政公益訴訟產生的條件是行政機關的行政行為侵害了國家利益或社會公共公益，因而，提起行政公益訴訟的目的是保護國家利益或社會公共利益不受損害。第二，對象的特定性。行政公益訴訟是針對行政機關不履行法定職責行為提起的訴訟，在行政公益訴訟中，依法應當履行法定職責的行政機關或者法律、法規授權的組織是被告。第三，功能的預防性。提起行政公益訴訟是為了防止公共利益的損害，因此，在起訴時，可能是行政機關的違法行政行為已經造成了公共利益的損害，也可能是雖然對公共利益并未造成實際損害，但存在著造成嚴重損害的可能性，提起行政公益訴訟正是為了制止或者預防違法行政行為對公共利益造成損害。[2]

公益訴訟制度源于古羅馬，在其法律中，為保護公益而進行的訴訟稱之為公益訴訟。意大利《行政訴訟法》規定了“團體訴訟制度”，美國規定了“職務履行令請求訴訟”以及日本規定了“機關訴訟制度”。[3]到了近代，西方國家對該制度進行了廣泛的應用。例如，在美國，該制度被稱之為“公共訴訟”。美國的《聯邦行政訴訟法》中規定的相關人訴訟，指與案件無直接利害關系的私人，在司法部長不親自起訴時，經過司法部長批準可以以司法部長的名義提起行政公益訴訟。上世紀末，我國開始公益訴訟制度的理論研究，在法律、司法解釋對民事公益訴訟作出了相關規定。但是，我國現行《行政訴訟法》仍然嚴格限定原告資格。由此可見，目前我國行政公益訴訟并未獲得立法依據。2015年7月，《試點方案》規定了在北京等13個省、自治區和直轄市建立檢察機關提起公益訴訟試點。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的時代價值

改革開放以來我國經濟出現了突飛猛進的發展，然而，在我國經濟轉型過程中，損害國家利益和社會公共利益的案件也隨之出現。檢察機關依法履行其監督職能，對行政機關的行為進行審查監督起訴，有著重要的時代價值。

(一)有助于我國行政訴訟法律制度的完善

試點運行以來，檢察機關進行了多次有效的行政公益訴訟司法實踐。自2015年07月試點建立以來，有關社會組織提起6件公益訴訟，檢察機關對325件案件啟動了前置審查程序，相關行政主體改正的違法行為已高達224件。對窮盡各種督促措施后，行政機關仍然不履行的案件，各地檢察機關，已提起公益訴訟15件。[4]由此可見該制度在實踐中取得了良好的社會效果和法律效果，使一些危害國家利益和社會公共利益的情形得到了糾正。檢察機關提起行政公益訴訟，以適應時代發展的趨勢，符合社會發展的規律，通過實踐和探索，彌補我國立法的不足，從而不斷完善行政訴訟法律制度。

(二)有助于檢察機關監督職能的發揮

檢察機關是法律監督機關。但是行政權具有能動性，檢察機關對其的監督不應過于寬泛，而應該保持一定的適當性。在行政行為嚴重危害或可能嚴重危害國家利益或社會公共利益的時候，檢察機關才可介入。但是，檢察機關并不是直接起訴。依據《試點方案》及《實施辦法》的規定，檢察機關在提起行政公益訴訟的時候，應遵守訴前程序。當不法的行政機關通過檢察機關的檢察建議的督促后，仍然不履行其職責或依然不改正其違法的行政行為，且對國家利益和社會公共利益形成嚴重侵害的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。前置程序的設置使檢察機關監督權力的行使具有一定的程序限定，同時為檢察機關有效、合法行使監督權力提供了法律依據。起訴前提出檢察建議，既節約了司法資源，又給監督的方式提供了多樣性。同時，最高院《實施辦法》規定，檢察機關提起行政公益訴訟時，可以免交訴訟費用。有利于提高檢察機關提起行政公益訴訟的積極性，對檢察機關監督權力的行使提供了司法保障。

(三)有助于加強對國家利益和社會公共利益的保護

檢察機關與其他訴訟主體相比，提起行政公益訴訟，具備得天獨厚的優勢：第一，專業性強。檢察機關作為專門的國家機關，具備專業的隊伍建設和人才體系，有自主偵查的權力和能力，且在取證、調查等方面具有優勢，再加上上級檢察機關的領導，能夠準確及時的發現問題，解決問題，對事態進行全局性的把握。第二，社會認可度高。檢察機關作為國家機關，比其他社會組織，個人和團體有著更高的可信度和認可度。其提起行政公益訴訟不僅具有說服力，也具有威懾力，例如，行政公益訴訟的前置程序中，檢察機關提出的檢察建議對違法的行政機關就具有威懾力，使其在起訴之前就能及時發現自己的錯誤，及時糾正問題。在執行環節中，也能避免或減少其他起訴主體所遇到的執行難的問題。第三，公益性強。檢察機關是專門的行政公益訴訟機關，其涉及的案件往往是環境污染、行政職權腐敗等問題，這些問題往往不是涉及某個人的利益，且耗時長，案情也比較復雜，此類案件由檢察機關提起會避免由其他主體進行訴訟帶來的，可能會因為利益權衡或力不從心而不提起訴訟或放棄正在進行的訴訟等問題。這樣，才更利于解決實際問題。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的保障

(一)案件來源保障

《試點方案》規定檢察機關在履行職責的過程中發現的情形作為案件的來源。但是，對履行職責中怎樣發現并未具體明確規定。筆者認為，不應對檢察機關在履行職責中發現線索的規定做限制性解釋，否則可能造成訴訟渠道過于狹窄。履行職責中發現情形的方式可以包括以下兩種方式：

一是檢察機關通過自身查找線索。具體表現在：第一，通過公安機關移送的刑事案件查找線索。某些刑事案件中可能存在著行政主體違法行政造成國家利益或社會公益造成重大損害的情形，例如，對采礦許可證的監管不嚴，導致的嚴重礦難事故。第二，注重檢察機關的自偵案件中是否涉及到行政機關負責人或行政案件主要責任人員不作為或濫作為的問題。第三，注重法律監督的實踐，如果在行使監督職權中發現問題，確定是否應當提起行政公益訴訟。

二是檢察機關通過外部力量查找線索。具體表現在：第一，通過公民、社會團體的意見來信、舉報或者新聞媒體報道等形式，及時發現存在的問題。第二，通過認真聽取人大代表，黨政機關代表等對關于國家利益和社會公共利益問題的反映，從中發現相關線索。

(二)審查范圍保障

目前，我國法律并沒有賦予法院直接審查行政法規和規章的權力，既使法院知道該規定不合理也不得直接審查。筆者認為，如果法院沒有審查行政法規和規章的權力，就可能造成行政機關既行使執法權還行使自己裁判自己制定的規范性文件的權力。在最新修訂的《行政訴訟法》中，增加了第五十三條，打破了原來的立法規定，即在提起行政訴訟的過程中可以一并提起對抽象行政行為的規定，這是立法上和實踐上的進步。在《試點方案》中對檢察機關可起訴的行政行為的范圍進行了嚴格的限定，即檢察機關不可以對行政機關的抽象行政行為提出公益行政訴訟。然而，具體行政行為是依據行政法規和規章作出的，如果行政法規、規章本身就不合理或不合法，那么就不能保證依據該法規、規章作出的具體行政行為是合法或合理的。綜上，筆者認為應在檢察機關提起公益訴訟的范圍中比照現行《行政訴訟法》的規定，增加對具體行政行為提起訴訟時可一并提起對抽象行政行為的審查，才能從源頭上監督行政行為。

(三)監督制約保障

一切權力都有腐化的風險。在我國，健全對檢察機關的監督制約機制重點在于：

一是加強檢察機關的外部制約。人民代表大會是我國的權力機關，檢察機關接受人民代表大會的監督，對人民代表大會負責。此外，檢察機關可以通過定期匯報工作、認真執行相關決議決定、認真處理信訪案件，密切聯系人大代表等形式和途徑接受人民代表大會的監督。

二是加強檢察機關的自我制約機制。在檢察機關系統內部建立“人民監督員”制度。在省市兩級檢察機關體系內設立“人民監督員庫”，具體規定“人民監督員”的任職標準，然后在其中隨機抽取，對具體案件進行監督。

三是上下級檢察機關在工作中既要有明確分工，也要相互協調，下級定期向上級匯報工作，在遇有疑難問題時及時反映，同時，上級應監督領導下級的工作，在發現下級檢察機關懈怠履行工作，或違紀違法履行工作時，首先應及時提出糾正建議，情況嚴重的，應對下級檢察機關的相關負責人進行處分。

四是接受社會組織、公民和新聞媒體的監督制約。嚴格按照法律規定進行信息公開，政務公開，以使公眾監督檢察機關的工作效果，督促檢察機關有效行使職權。

(四)人力和財政保障

檢察機關提起行政公益訴訟，因為其案件多涉及國家利益和社會公共利益等重大問題，需要雄厚的人力物力和財力支持，因此要求檢察機關開展經費體制改革，加強對專業人才的培養。

筆者認為，保障該措施需要做到：第一，加強檢察人員公正兼職觀的培養。我國有著幾千年封建傳統的歷史，雖歷經改革，但官本位思想依然嚴重，公民對于國家機關之間的關系是存有疑慮的。檢察機關作為國家權力的行使者，應當樹立公正的價值觀，不畏權力，廉潔奉公，認真做好行政公益訴訟工作。第二，加強專業人才培養。一方面，通過嚴格的錄用制度，選拔優秀的法律人才加入檢察機關的隊伍，尤其是加大錄用環境法、國土資源法等專業領域的人員。通過定期舉行業績考核等機制，促使檢察人員發現不足，提升能力。

同時，檢察機關在證據收集、司法鑒定，支持公訴等方面需要大量的經費支出。由于我國檢察機關實行的是“分級負擔”的經費體制，即從中央到地方檢察機關的經費隸屬于同級的政府管理。[5]然而，地區的經濟發展水平是不平衡的，各地政府對檢察機關的支持力度和撥款程度也不盡相同，這可能會給檢察機關工作的開展帶來困難?，F階段，法律規定檢察機關提起刑事公訴和提起公益訴訟免交費用，減輕了檢察機關的一些訴訟負擔，但是，這些還遠遠不夠的。筆者認為檢察機關要真正發揮監督作用，需要從根本上改變檢察機關在經費上與地方財政的隸屬關系，實行從中央到地方經費的獨立管理，為行政公益訴訟提供財務支持。

檢察機關提起行政公益訴訟，在我國正處于探索階段，實踐證明，從2015年7月到現在，對維護國家和社會公共利益、監督行政機關依法行政發揮了重要的作用，使危害國家利益和社會公共利益的行政違法行為或不作為得到了及時、有效的糾正，對違法的行政機關起到了監督與教育作用。相信經過2年的試點，在不斷總結經驗教訓的基礎上，行政公益訴訟制度終會得以正式建立，法治中國建設目標能夠得以實現。

[1]黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學出版社，2008：42.

[2]李湘剛.和諧社會語境下中國行政公益訴訟制度構建[M].北京：中國書籍出版社，2015：81-83.

[3]洪浩.檢察權論[M].武漢：武漢大學出版社，2001：60-61.

[4]劉子陽.全國檢察機關已提起公益訴訟15件[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/doc-ifxriqqx2375671.shtml，2016-04-14.

[5]田翠.基層檢察機關經費保障問題探析[J].經濟與法制，2012，8(321).

D925.3；D926.3

A

2095-4379-(2016)30-0068-03

王艷(1990-)，女，河南商丘人，渤海大學經法學院，法律碩士(法學)研究生在讀。