論我國環境法的公眾參與制度

沈　榕　王建廷

廣東海洋大學，廣東　湛江　524088

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論我國環境法的公眾參與制度

沈榕王建廷

廣東海洋大學，廣東湛江524088

隨著近年來，北京霧霾的升溫、茂名PX事件激蕩、廈門集體散步等一系列與環境相關事件的發生，更加體現了公眾參與決策在我國環境保護過程中的重要性與必要性。目前，我國環境法中公眾參與權尚未明確，本文旨在對理論研究的基礎上，通過回顧我國歷年來的司法實踐，借鑒國外公眾參與權的實踐經驗，并結合我國目前的國情，提出建議與對策。

公眾參與；環境權；國內外經驗；建議

一、引言

公眾參與制度起源于古希臘雅典，1969年美國頒布了《國家環境政策法》，首次將公眾參與制度引進環境管理工作中。在此之后，各國都相互跟進，加速了環境公眾參與制度的探索與完善。目前，我國法律、法規對公眾參與的規定，無論在實體還是程序上都只作了原則性的規定，可操作性不強，不能發揮其應有的作用。本文通過對以往人們在環境參與制度問題上的思考進行分析總結，參考西方的實踐經驗，并與本國現有國情相結合，提出一些建議。

二、環境法的公眾參與的內涵

國內學界普遍認為，“公眾參與原則是指生態環境的保護和自然資源的合理開發利用，需要依賴于社會公眾積極而廣泛地參與，公眾有權參與解決生態問題的決策過程，參與環境管理并對環境管理部門以及單位、個人與生態環境有關的行為進行監督。”本文從以下幾個方面對其內涵進行分析。

(一)公眾主體

“公眾”一詞雖在現實中被廣泛使用，但在法律的范疇內卻缺乏一個嚴謹及統一的定義。

國內學者肖波認為“公眾指社會組織、單位、社會群體或個人”。金瑞林教授認為環境參與制度中的公眾就是公民。程宗璋則認為是公民、法人及其他組織。徐春艷則認為應包括規劃單位、建設項目單位、環境保護部分以及其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等主體。筆者認為公眾應包括公民個人及社會組織。公民個人包括公民、有關專家和單位，組織則包括除了環境項目決策者之外的其他組織。其原因在于通過專家團隊及組織的參與，可以使公眾更有序，更具談判性。

(二)環境公眾參與的主要內容

環境公眾參與的內容主要包括環境信息公開制度、環境立法參與制度、環境行政參與制度、環境司法參與制度。具體包括：1)環境信息公開制度。環境信息公開制度是指國家機關在法律規定的范圍內，有義務的定時與不定時的主動，或依申請公開手頭除法律禁止的內容以外的其他相關環境資料的相關制度。2)環境立法參與制度。環境立法參與制度是指公眾依法律規定直接或間接參與到國家環境法律法規、行政法規及規章的制定過程中，以表達自己思想、意愿和建議的制度。3)環境行政參與制度。環境行政參與制度是指公眾通過以監督或支持性參與的方式參與環境行政決策和環境執法過程。4)環境司法參與制度。環境司法參與制度是指公眾受到關于環境的不法侵害時，依法對環境訴訟的提起、參加及執行訴訟結果的過程的制度。

(三)環境公眾參與的主要方式

在世界各國，公眾參與的形式雖然有所差別，但從本質上看，其主要包括三種種形式：1)直接與間接參與。直接參與是指有參與權的公眾直接參與到相關的各類活動，并表達自己的個人思想、意愿和建議的方式；間接參與是指相關公眾通過相關代表、組織、團體等手段、途徑或方式來間接參與各類活動。2)決策參與與過程參與。決策參與是指公眾在環境法律法規政策、規劃制定中與開發項目實施前參與；過程參與是指公眾參與法律法規、政策規章、規劃和開發項目實施的過程，屬于監督性參與。3)事前參與與事后參與。事前參與是指公眾在環境污染和生態環境遭到破壞之前參與。事后參與是指公眾在環境污染及生態環境遭到破壞后再參與。

三、公眾參與制度的理論基礎

公眾參與是民主理念的延伸和擴展，筆者認為公眾參與制度的理論基礎包括四個方面：首先，是環境權理論，環境權論來源于憲法的生存權，“由于環境污染損害是通過環境的損害而導致生命健康權或財產權受損，鑒于此，西方學者提出了把環境權作為基本人權，即生存權的派生權利理論。”；其次，是環境民主理論，環境民主論強調人民和權利機關應聯合起來做出那些影響公共生活的共同決定，環境民主精神不僅通過民主程序來確定，還應允許、鼓勵和保障相關公眾參與到環境管理中來；最后，是公共信托理論，公共信托理論實質是要求建立民選的環境管理機關，即公民以信托的形式將本屬于公民行使的資源環境管理權轉交于政府代為行使，政府要對人民負責，受人民監督。

四、環境公眾參與制度在我國存在的問題

隨著我國經濟的不斷發展，環境相關法律也取得了長足的發展。但是，也存在著一些問題：首先，由政府主導的自上而下的推動，目前我國自上而下的環境保護工作模式缺乏持續性與系統性，導致公眾參與對政府政策的制定和實施的監督作用無法真正發揮出來。其次，立法模糊，原則性強，操作性差，“公眾”界定模糊不清，參與主體與環境立法不統一；參與保障機制不健全，國內對其正常運轉所必要的投入保障方面的規定基本為零；公眾參與制度過于原則和抽象，對公眾該采取何種形式、何種途徑來參與環境事務、和依照什么程序來施行都沒有作出說明。最后，程序方面的問題：1)環境信息公開制度不明確，目前我國環境立法只對極少數企業才要求強制公開做出具體的說明；2)環境立法參與制度和行政參與制度不健全；我國環境立法對于環境評價標準及重大項目的決策等方面的公眾參與缺乏明確規定。3)環境司法參與制度的不完善。國內環境司法救濟程序的立法的空白，導致公眾在自身環境權益受侵害時應該向誰救濟、如何救濟沒有一個明確的認識，最終采用非法律途徑。

五、國外立法實踐

(一)美國環境法公眾參與制度

在20世紀60年代，美國率先提出環境公眾參與制度。該制度的提出得到了各國的認同，紛紛建立自己國家的環境保護制度。包括：1)鼓勵環境保護組織成長。社會組織對政府的監督作用、通過法律對污染、生態破壞的治理、補償、監督和控制作用不可小覷。2)確定環境權。美國《國家環境政策法》，第101條規定“每個人都可以享受健康的環境，同時每個人也有責任參與環境改善與保護。3)開創公眾參與環境影響評價制度。美國《國家環境政策法》規定，聯邦政府的所有機構立法及其他重大聯邦行動，在決策前應進行環境影響評價，撰寫環境影響評價報告，并向公眾公開，征求公眾意見。4)環境司法救濟制度。公民可依法對違反排污者或未履行法定義務的聯邦政府環保局提起訴訟，并盡可能減輕環境訴訟成本。5)保障環境保護公眾參與的知情權。美國的環境立法中幾乎都明確規定環境信息公開的條款，還專門出臺《應急計劃和社區知情權法》以保障公眾的知情權。

(二)日本環境法公眾參與制度的實踐

日本講求政府控制與社會制衡相結合，就是“自上而下”與“自下而上”相結合的運動模式。包括：1)重視社會組織的作用。《環境基本法》第26條規定要求“國家應當采取必要的措施促進企業者、國民或民間社會團體自發開展的綠色活動、再生資源的回收活動及其他環境保護活動。”2)環境公益訴訟制度的確定。國民可就行政機關的不作為行為提起訴訟請求權；當行政機關的行為促使國民被置于利益受損或損害的危險地位時，而其他程序很難救濟時，國民可就此請求取消行政機關的處分及其他公權力行使的訴訟行為。3)私人污染防治協議。該協議是地方當局與排污方簽訂，其協議可規定比法律更為嚴格的排放標準和環境影響評價程序。

六、環境法中公眾參與制度的完善

(1)立法完善。適時將公民環境權列入國家憲法當中，明確規定環境參與權是公民環境權的重要組成部分；在環境保護法中進一步明確環境公眾參與的權利；適當調整傳統法律部門，明確環境權與傳統法中所保護的權利之間的界限與公眾參與權的目的所指；對單行的環境法規進行修改，細化參與法規。(2)建設全方位、全過程的環境公眾參與機制。由原本主要依靠末端參與轉變為前端防治、中端監督、末端評測、評價反饋等多層次，全過程參與，通過明確公眾知情權、參與立法權、行政執行階段監督權與司法救濟權，推動環境法公眾參與機制的完善與發展。(3)積極引導社會環保組織的發展。政府應積極引導環保組織的發展，可通過專門制定社團組織法，明確規定各類社團成立條件、職能、性質、活動程序和活動范圍等具體的內容。針對非營利性的組織應給予特殊規定。其次，政府應鼓勵支持公眾組建和參與民間環保組織，并賦予環保組織一定的權限。(4)完善環境法公眾參與程序。完善環境法公眾參與程序首先應該明確知情權的行使，賦予公眾充足的知情權，并明文規定企業及相關政府組織定時、定量公布什么文件做一個明確的規定，對于無正當理由不公開的，應賦予公民復議及訴訟救濟的權利。(5)提高公民環保素質。主要通過學校、企業、社會等相關機構及政府加大宣傳環保力度，增強公眾意識、技能、價值觀等環境素質。通過參與實踐增強環保意識，通過環保意識反饋增強公民環保參與。

D922.68

A

2095-4379-(2016)30-0085-02

沈榕(1991-)，女，湖南臨澧人，廣東海洋大學馬克思主義學院，碩士研究生，研究方向：海洋戰略；王建廷(1964-)，男，河北冀州人，廣東海洋大學法學院，教授，碩士生導師，研究方向：國際法、國際海洋法。